sábado, octubre 28, 2006

ONG: Enemigos imaginados

Este fue el titulo original de un libro escrito hace algún tiempo por uno de los analistas políticos mas importantes de la institución para la que trabajo, el historiador Eduardo Toche. En aquellos tiempos, (primer semestre del 2003) ya se había aprobado una ley que daba forma a la política de fiscalización de las ONGs por parte del Estado por iniciativa de la congresista de Perú Posible (partido de gobierno) Celina Palomino. Hoy, en tiempos apristas, Mauricio Mulder entre otros compañeros se han pronunciado a favor de tal fiscalización y tras algunas jugadas al interior del Congreso se ha aprobado, en primera votación, el proyecto de ley que obliga a las ONG a registrarse para ejecutar proyectos de desarrollo social. No es la primera manifestación intolerante de este gobierno (que habría estado dirigida a algunas instituciones como el IDL por su trabajo en temas derechos humanos entre otros), ya que nuestro actual presidente, Don Alan García Pérez, habría promovido el retiro de César Hildebrant del diario La Primera por ventilar de una parte, el embarazoso asunto de su hijo fuera del matrimonio y, cuestionar por otra, la campaña de la rubéola que en otros países había sido fuertemente criticada por sus efectos secundarios indeseables, sobre todo para la mujer.

¿Cuál es la razón por la cual el Estado ha estado recurremente buscando fiscalizar a las ONG? Como bien recuerda Eduardo Ballón, quien prologa el libro de Eduardo Toche, ella estriba en el carácter competitivo o alternativo de los proyectos de desarrollo social implementados por las ONG a los programas y políticas implementadas por el Estado. Este no es un conflicto reciente. Citándo sus palabras:

Los intentos del Estado por "controlar" a las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs) en nuestro país, son casi tan viejos como ellas. Contra lo que frecuentemente se piensa, las relaciones entre los distintos gobiernos de turno y estas instituciones definidas por una identidad "por negación" (no gubernamentales), por lo general han estado marcadas por el conflicto y la competencia. Desde los tiempos ya lejanos del velasquismo, aquellas han tenido frecuentemente relaciones difíciles con el Estado, desde donde -con la reiteración que exigían las sucesivas crisis de la relación de los gobiernos con la sociedad- se lanzaban acusaciones genéricas contra ellas y se intentaban establecer mecanismos más rígidos de control sobre su acción.

Así, a lo largo de los años, han sido acusadas de "organizaciones extranjeras", "financieras de la subversión", "refugios del terrorismo", "aliados del narcoterrorismo", "negociantes de la pobreza", etc. Paralelamente, se han creado y recreado distintos registros de inscripción y variados mecanismos de vigilancia estatal sobre sus actividades. Desde los distantes años en los que se organizó la Agencia Peruana de Cooperación Internacional, mucha agua ha corrido bajo los puentes. (pág. 9).

Toche entonces nos asegura,

(...) los pretextos y las justificaciones usados por las autoridades del Estado para atacar a las ONG son, de alguna manera, semejantes a pesar de las distancias en el tiempo, las diferencias de los contextos y los disímiles estilos de los gobernantes. Remarcamos así la sospecha de que existe alguna explicación profunda para comprender esta reiteración, en la que seguramente actúan los prejuicios y las discriminaciones habituales en la que nos desenvolvemos todos los peruanos. (pág. 12).

Así, la pregunta de fondo es, desde mi perspectiva, si verdaderamente ambos actores (el Estado y las ONGs) son proveedores alternativos de bienes y servicios de desarrollo a los beneficiarios más importantes de ellos, es decir los pobres, desde por lo menos hace cuarenta años
¿Cuál ha sido el impacto conjunto de ambos entes en esta clase social?

Según mi particular punto de vista, sustentado en mi libro "La quimera del desarrollo en el Perú. Estilos de crecimiento y pobreza", ambos cuerpos organizativos forman parte de un juego sociopolítico en el cual el pobre es un actor pasivo. Mi propuesta interpretativa sin embargo va un poco más allá de la anterior concepción: no es ni siquiera importante el que exista realmente o no pobres, sino personas a las cuales se las pueda calificar como tal para que el tablero de juego siga abierto a la recepción de recursos para financiar la superación de la pobreza porque los verdaderos beneficiarios de ella son los que trabajan en cualquiera de los dos equipos. En otras palabras, en el Perú (y probablemente en los países vecinos) se ha instalado un sistema competitivo compuesto por:

i) Los programas de superación de la pobreza del Estado, los que surgen por doquier con el financiamiento del BID o del BM, algunos sobreviven a varios gobiernos luego de complicados procesos políticos y sociales, otros quedan en el camino y desaparecen, y,
ii) Los proyectos de las ONGDs que trabajan con los mismos enfoques y tipos de beneficiarios definidos por el BID o el BM o las agencias de cooperación internacional, pero muchas veces con un mayor nivel de control en sus procesos puesto que estos necesitan garantizar resultados para ganar nuevos proyectos,
Ambos jugadores luchan por los recursos de la cooperación en nombre de la superación de la pobreza, sin que necesariamente estos existan. A que me refiero con esto último. Desde que el Banco Mundial pronunciara por primera vez la aparición de los pobres como problema de desarrollo, el problema de la operacionalización del concepto de pobreza ha sido un lugar común en esta organización. Desde el concepto operativo del dólar como mínimo de consumo o ingreso diario para obtener a los pobres extremos, y los dos dólares como mínimo de consumo o ingreso diario para estimar los pobres en general, el concepto de pobreza ha venido sufriendo una expansión en sus dimensiones comprendidas (Razafindrakoto y Roubaud, 2001:8). Inicialmente, fue solo el consumo, luego se incorporó los déficits en servicios sociales (NBIs). Posteriormente se incorporó la falta de recursos, lo que fue secundado por el concepto de vulnerabilidad. Seguidamente se habló de la dignidad para finalizar con conceptos más elaborados que incorporan la idea de autonomía.

La expansión de estos conceptos ha tenido como efecto la necesidad constante de encontrar nuevos pobres. Ante la disminución de estos por la implementación de políticas y acciones coherentes con un determinado enfoque ya sea de los proyectos de las ONG o de los programas del Estado era preciso encontrar una forma de incrementar el número de ellos incorporando nuevos enfoques con nuevas dimensiones de la pobreza. En ese sentido, esta expansión del concepto ayudó a que la maquinaria de lucha contra la pobreza sobreviviera por sí misma independizándose de los que verdaderamente son pobres: los excluidos sistemáticamente por la sociedad por causa de la falta de un mercado de trabajo desarrollado. Esta formulación, se parece muy en el fondo, pero con otros términos a la famosa ley de hierro de Michels enunciada para el caso de los partidos políticos, el que conocí posteriormente a través del curso de Partidos Políticos conducido por Fernando Tuesta Soldevilla.

Es curioso notar, que los que trabajan para las ONGs o el Estado son profesionales y técnicos intercambiables (habría que incluir un sector que aparece piola en este juego: la universidad). Depende cuáles son las señales de mercado que envíen los diferentes organismos del Estado para que inmediatamente sean absorbidos nuevos valores y luego reciclarlos ante el cambio de un ministro, una restructuración del Estado, o el cambio de un gobierno. Este mecanismo ha funcionado bien en los últimos años (segun mi modesta radio de amplitud de percepción). La alta dirección del Estado se ha estado nutriendo de los especialistas más destacados de las ONGs y las universidades, en una suerte de relación mutuamente beneficiosa para ellos mismos y por consiguiente para los pobres. Casos existen en gran cantidad: técnicos y políticos surgidos en las canteras de las ONGs que luego fueron llamados para formar parte de algún organismo del Estado para entonces lograr un mayor impacto (tanto en términos de cobertura como de calidad) de su experiencia ganada previamente. Cuando terminan su labor, algunos regresan a retomar sus funciones previamente dejadas y otros logran catapultarse a una mejor posición en algún organismo internacional, incluso los propios Banco Mundial, BID u otro vinculado a su especialización. La relación entonces es clara: ONG, proyectos y programas de pequeña escala que brindan experiencia a sus técnicos que luego serán promovidos al Estado para conducir programas y políticas de mayor envergadura. Cuando termina su hora, estos técnicos regresan a las ONGs o sino buscan promoverse a organizaciones de alcance continental.

En este sistema, los pobres o el pueblo o el ciudadano de a pie, son sólo un ente distante, pasivo, fácilmente olvidable, redefinible. Si se ha beneficiado, en buena hora, pero no importa, ya se encontrará una nueva definición para incluirlo en un nuevo proyecto que lo redefinirá como pobre otra vez, sea cierto o no. Los beneficiarios de primer nivel (los ejecutores de proyectos o implementadores de políticas) ya saltaron a un nivel superior para conducir sus destinos. En este punto, no cabe rasgarse las vestiduras. Simplemente, asi funciona el sistema, a pesar que uno se resista a creer que esto es asi. Pero en mi opinión, esto es así porque la creación del concepto de pobreza ha sido poco bienaventurada por nuestro país: los excluidos de la modernidad por no acceder a un empleo en un sistema capitalista fueron redefinidos como pobres y entonces el Perú perdió el tren del desarrollo. Piénsese un poco. En el pasado el problema fundamental era buscar un modelo de desarrollo capitalista que incluyera a las grandes mayorías en empleos de calidad y alta productividad. Ahora, el problema fundamental es quien es el mejor actor para transferir recursos para ayudar a los pobres a dejar tal situación. Atribuyo este cambio al fracaso de las operaciones de crédito que llevaron a la crisis de la deuda externa de los países latinoamericanos ocurrido durante los ochenta, lo que motivó una redefinición de la provisión de recursos de parte de los paises del norte a los nuestros.

El ejemplo de los países asiáticos y quizá del propio Chile puede llevarnos a pensar que las estrategias de desarrollo, ya sean de las propias ONGDs o de los organismos del Estado, deben considerar en primerísimo lugar que es necesario implementar un modelo capitalista, que transforme y no que extraiga unicamente depredando nuestros recursos sin siquiera beneficiarnos directamente, que exporte pero que también desarrolle un mercado interno, que brinde empleo y no migajas a través de los programas sociales, que promueva la existencia de ingenieros en miles de especialidades y no solo carreras ensayistas, en fin que promueva el concepto de desarrollo como un Perú lleno de empleos dignos y altamente productivos y no solamente un Perú que intente superar la pobreza únicamente.

En suma, mientras el concepto de desarrollo en nuestro país siga basándose en la superación de la pobreza a través de la distribución de las migajas (de quienes quieren darlas) antes que en la creación de un mercado de trabajo competitivo e incluyente de las grandes mayorías, las pugnas sociopolíticas entre el Estado, las ONGDs y las universidades servirán de telón de fondo para los excluidos de los beneficios de dicho sistema carente de creación de riqueza productiva.

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Bibliografía
  • Mauro, Raúl (2005) "La quimera del desarrollo en el Perú. Estilos de crecimiento y pobreza". Lima: desco.
  • Razafindrakoto, Mirelle y Roubaud, (2001) “Les multiples facettes de la pauvreté dans un pays en développement : Le cas de la capitale malgache". Document de travail DT/2001/07. France: DIAL.
  • Toche, Eduardo (2003) "ONG. Enemigos imaginados". Lima: desco.


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