martes, octubre 10, 2006

Sobrecostos electorales en el Perú

Conforme nos vamos acercando al día central de las elecciones municipales y regionales, los medios comienzan a exponer con mayor frecuencia las incoherencias de nuestros organismos electorales, tanto por el principio que las define como por el que postula sus relaciones. Los dos puntos que quiero destacar en el presente artículo son: la posibilidad de revisión de los fallos del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) por parte del Tribunal Constitucional y la política de fiscalización del Jurado sobre la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Argumentaré que si bien es cierto que en el primer caso el Jurado tiene la razón por fundamentos legales y económicos; en el segundo caso, no tiene razón alguna porque genera sobrecostos en la administración de los procesos electorales.


El primer problema está relacionado con la naturaleza del JNE: según la Constitución de 1993 el Jurado es la máxima instancia jurídica en materia electoral. Conocida esta declaración ¿Cabe la posibilidad que las resoluciones del JNE sean revisables? De acuerdo con el propio Jurado, basándose en la ley de leyes, no. Cabe recordar sin embargo que esta consideración surge como consecuencia práctica de independizar el derecho electoral del derecho público dado que:

…existe legislación especializada –criterio legislativo-; porque se han instituido tribunales electorales especializados –criterio jurisdiccional-; porque, aun cuando escasa todavía, existe literatura jurídica especializada en la materia –criterio científico-, y porque en las instituciones educativas donde se imparte la profesión jurídica existen asignaturas especializadas en el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estructurado su propio lenguaje científico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con éxito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino únicamente en los especializados en esta rama del conocimiento. (Nohlen y Sabsay 1998: 16-17)

Lo interesante de estos argumentos es que la autonomía del derecho electoral pareciera sostenerse en la observación del notable grado de desarrollo que han alcanzado las diferentes dimensiones señaladas por Nohlen y Sabsay; algo que sería cuestionado indudablemente si de pronto habláramos del desarrollo de una rama extraña y sutil como por ejemplo, el derecho militar. En el fondo, ambos autores están esbozando un argumento económico antes que legal: la especialización del conocimiento en materia electoral ha permitido consolidar a una determinada oferta de organismos públicos, facultades universitarias, especialistas y normas legales que dan vida al mercado de servicios electorales demandados por los ciudadanos y los actores políticos que participan en él.


Seguir este último criterio sin embargo, puede ser perjudicial en el futuro en términos de la masa burocrática que generaría al interior de la administración pública. Imaginemos, por ejemplo, que cualquier otra rama del derecho público se desarrolle notablemente sobre un objeto o problema en particular, digamos la justicia militar. Una vez logrado un grado de desarrollo importante, esta rama del derecho puede declarar en el futuro su autonomía y originar en consecuencia instancias de administración paralelas al poder judicial con sus respectivas reglas de juego, violando finalmente el principio de unidad de la función jurisdiccional que rige a todo Estado moderno.


No obstante, no es lo mismo hablar de justicia militar que justicia electoral. En el caso del JNE, y de los organismos electorales equivalentes en el resto de países de América Latina, se justifica este principio no solo por criterios económicos sino también porque "…existen unas leges imperii de la democracia que son las normas electorales… que son las que determinan la propia legitimidad del que asciende al poder" (Cabo de La Vega, 1994:96). De aquí concluiría que, efectivamente, el JNE tiene toda la razón para defender su autonomía en la esfera de la justicia electoral. Conservarla, garantiza la eficiencia en la administración de justicia electoral.


Sin embargo, a pesar de esta declaración, el Jurado no es consecuente con el principio de especialización, pues como mostraré a continuación, este organismo incurre en el mismo problema que le ocasiona el Tribunal Constitucional, cuando viola la autonomía del resto de organismos electorales en las funciones que la Constitución les ha conferido, en especial, la ONPE. En efecto, de acuerdo con el capítulo XIII de la Carta Magna de 1993, mientras que el JNE administra justicia en materia electoral y fiscaliza la legalidad de las elecciones (artº 178), la ONPE está encargada de la organización y ejecución de los procesos electorales (artº 182) en tanto que el Registro Electoral de Identidad y Estado Civil (RENIEC) es el organismo responsable de elaborar y mantener el padrón electoral (artº 183).


Ocurre que cada vez que se inicia un proceso electoral, el JNE interviene ya sea anulando o modificando varias de las resoluciones que emite la ONPE, sin importar las razones técnicas que esta última exponga. Este comportamiento del Jurado está ocasionando sobrecostos económicos en el funcionamiento del conjunto de organismos electorales incentivado por el objetivo institucional de recuperar las funciones técnicas que le fueron separadas durante la reforma constitucional de 1993 [i]. El instrumento eficaz para implementar esta estrategia de recuperación de las funciones técnicas (o la fusión de los organismos electorales) ha sido la interpretación desmedida de la implementación de la función fiscalizadora de la legalidad de las elecciones.


En efecto, el rol fiscalizador de la legalidad de las elecciones asignado al JNE es un papel sin antecedentes previos a la reforma constitucional de 1993 [ii] e inexistente en el derecho electoral internacional comparado. Esta función, no es necesaria, puesto que en vez de incrementar el valor público a su función jurídica en materia electoral, la disminuye [iii].


Es decir, al comprometer la función administrativa con la función jurisdiccional crea sobrecostos en el funcionamiento del sistema electoral [iv] cada vez que se organizan elecciones, lo que repercute en la pérdida de confianza de la población y de los actores políticos en el quehacer de los organismos electorales. Esta situación es similar en cierto sentido a la observada en el pasado cuando el JNE concentraba todas las funciones administrativas, técnicas y jurídicas lo que daba como resultado que el cómputo de los resultados electorales demorara un tiempo mayor al esperado con el consiguiente malestar de la población y de los actores políticos [v].


Uno de los eventos más significativos que ejemplifica el fenómeno de encarecimiento innecesario de un proceso electoral por causa del comportamiento del JNE fue el problema del diseño de la cédula de votación de las elecciones generales 2006. La ONPE resolvió que la solución técnica más efectiva para administrar tres elecciones paralelas y complejas era diseñar dos cédulas de votación por separado: una, para la tradicional elección presidencial y parlamentaria, formato que la mayoría de la población ya se encuentra acostumbrada a usar; y la otra, para las elecciones de representantes para el Parlamento Andino.


Luego de que este organismo hiciera las coordinaciones y consultas respectivas sobre la viabilidad del instrumento con los distintos actores comprometidos ( i.e. los partidos políticos), se procedió con la impresión de los materiales a un costo aproximado de 6 millones de nuevos soles. Sorpresivamente, el JNE, contraviniendo el principio de autonomía constitucional de la ONPE acerca de su función organizadora de elecciones, emitió una resolución anulando las cédulas de votación ya impresas. El hecho generó toda una polémica ante la opinión pública sobre cual organismo electoral tenía la razón, hecho que terminó sin resolverse finalmente ya que cualquier arreglo tendría que pasar primero por una reforma constitucional, asunto que hasta en la actualidad es voceada pero todavía no es asumida con seriedad.


Una fuente adicional de los sobrecostos de organizar un proceso electoral se encuentra en la propia Ley Orgánica de Elecciones (LOE), al imponer procedimientos técnicos onerosos en el organismo que tiene de por sí la mayor carga de funciones técnicas relativas a una elección. En efecto, un caso claro de lo mencionado es el mecanismo de selección diferenciado que tiene uno y otro organismo para conformar el personal de su respectivo organismo descentralizado durante la implementación de un proceso electoral [vi]. Mientras que los miembros de los JEE son elegidos bajo mecanismos discrecionales por la Corte Superior de la circunscripción electoral correspondiente (artº 45 de la LOE), la ONPE se ve obligada, por la misma ley, a realizar un concurso público a nivel nacional para conformar su personal, para lo cual tiene que montar una estructura costosa e innecesaria para realizar la selección de los postulantes. Desde un punto de vista técnico, esta obligación brinda enormes oportunidades al JNE para que aplique su política de fiscalización sobre la ONPE, lo que conduce a potenciales conflictos que pueden atraer los faroles de la prensa y generar desconfianza en la población por una supuesta ineficiencia en el ente electoral.


Finalmente, durante épocas no electorales, el JNE, consecuente con su lucha por recuperar las funciones técnicas que le fueron quitadas, está duplicando la estructura organizativa de la ONPE, siendo este último organismo el que tiene la responsabilidad efectiva de las actividades técnico-operativas que corresponden a la administración de un proceso electoral, según la Constitución [vii]. Un efecto de esta política del Jurado es que el número de personas contratadas bajo el Cuadro de Asignación de Personal de ambos organismos es similar (108 para el caso de la ONPE y 125 para el JNE. Fuente: Web de Transparencia de ambos organismos electorales) siendo que la ONPE debe realizar actividades de previsión logística durante épocas no electorales y el Jurado, en el mejor de los casos, tendría que tener acciones legislativas mínimas que mejoren la eficiencia de los procesos electorales resolviendo cuellos de botella como las señaladas en el presente artículo, cosa que al parecer no asume.


En conclusión

Los casos señalados son apenas una pequeña muestra de cómo el particular diseño de los organismos electorales así como las funciones atribuidas a cada uno de ellos de acuerdo con la ley (incluyendo la actual Constitución Política y Ley Orgánica de Elecciones) ocasiona sobrecostos en el funcionamiento del sistema electoral. Tal como lo señala Fernando Tuesta Soldevilla, invertir en democracia tiene un costo: organizar elecciones (2004:153).


Sin embargo, yo añadiría que es preciso hacerlo a un costo razonable incorporando criterios de equidad (tomando en cuenta la carga operativa de trabajo de cada uno de los organismos electorales), eficiencia (tomando en cuenta la implementación de un proceso electoral, focalizando recursos escasos en la tareas inherentes a ella) y valor público (tomando en cuenta las expectativas de la población). La oportunidad de una reforma constitucional está a las puertas y es necesario que la materia electoral sea afinada por el bien de la representación justa y efectiva de la voluntad popular en las futuras elecciones que se lleven a cabo.


Bibliografía

  • Díaz, Walter (2000) "El derecho electoral en el Perú". Lima: Palestra Editores S.R.L.
  • Cabo de la Vega, Antonio de (1994) "El derecho electoral en el marco teórico y jurídico de la representación". Instituto De Investigaciones Jurídicas Serie G. Estudios Doctrinales, Núm. 152. México: Universidad Nacional Autónoma de México.
  • Mark H. Moore (1995) "Creating Public Value Strategic Management in Government". Harvard University Press.
  • Nohlen, Dieter y Daniel Sabsay (1998) "Derecho electoral" en Tratado de derecho electoral comparado en América Latina Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto compiladores. México: Fondo de Cultura Económica.
  • Tuesta Soldevilla, Fernando (2004) "La democracia tiene un costo: hacer elecciones" en Revista Elecciones Nº 04, diciembre. Págs. 153-168. Lima: ONPE.

[i] Véase para ello el elocuente dossier del JNE (2001) "Razones para una unificación - Opiniones y análisis de juristas". Lima: JNE. O en su defecto, revise la sección Historia del JNE de la web institucional de este organismo donde declara: "Actualmente, el JNE lucha por su unificación… mientras que su visión es constituirse como el ente electoral unificado".

[ii] En lo tocante a la configuración de organismos electorales con competencias jurídica y administrativa separadas. No obstante, el control legal y técnico siempre estuvo a cargo de los personeros de los partidos políticos que se encuentran presentes en cada una de las etapas del proceso electoral, los observadores nacionales e internacionales, así como también los supervisores de la Defensoría del Pueblo.

[iii] Moore, Mark (1995). No se puede decir lo mismo para el llamado Pacto Ético Electoral promovida por el Jurado que busca centrar la campaña electoral de los partidos políticos en ideas y programas contribuyendo a que el ciudadano emita un voto informado.

[iv] Se entiende como sistema electoral al conjunto de reglas técnicas de una elección que traducen los votos en escaños o cargos de gobierno (Nohlen, 1998:145).

[v] Sin contar con el hecho de que no se conocen estadísticas agregadas de diversos problemas técnicos adicionales que dan cuenta de la ineficacia del JNE: confusión en las listas de postulantes a las elecciones municipales de 1992, porcentaje de error material, etc.

[vi] En el caso del JNE se llama Jurado Especial Electoral (JEE) mientras que en el caso de la ONPE se denomina Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales (ODPE).

[vii] De acuerdo con la Ley Orgánica Electoral vigente, la ONPE se encarga de la Planificación, organización y ejecución de procesos electorales, la preparación de los Kits electorales y la verificación de firmas, la Asistencia Técnica a Partidos Políticos y la Supervisión de Fondos Partidarios. Por su parte, el JNE se encarga de la Administración de Justicia Electoral y la Fiscalización de la legalidad de los procesos electorales.

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