domingo, junio 18, 2006

Reforma en los programas sociales: el SISFOH

Hace unos días, la UNICEF presentó el libro El Gasto Social en el Perú 2000 - 2005. La presentación convocó a las principales autoridades y representantes de la sociedad civil dentro de los cuales estuvo el actual Ministro de Economia Fernando Zavala. El libro, destacó entre otras cuestiones, la necesidad de realizar una reforma en la naturaleza del gasto social en nuestro país a pesar de que este ha tenido un comportamiento creciente durante el gobierno de Alejandro Toledo. Esta recomendación se debe a que gran parte de este crecimiento se explica por un incremento importante de los gastos corrientes, es decir, básicamente en sueldos y salarios de los técnicos y operadores antes que en inversión social en los pobres propiamente dicho.

Estos resultados golpearon directamente en el principal problema del gasto dedicado a los programas sociales: su baja o nula efectividad para reducir la pobreza. El Ministro de Economía respondió inmediatamente a este problema anunciando que se esta preparando una serie de recomendaciones técnicas para que el nuevo gobierno las incorpore y mejore por tanto la calidad del gasto social.

Una de estas reformas sería la creación de un padrón único de beneficiarios de los programas sociales que reduciría los problemas de focalización del gasto social en nuestro país, permitiendo que el gasto sea más eficiente desde el punto de vista distributivo. Para ello se utilizará una Ficha Socioeconómica Unica (FSU) que "...se aplicará, al menos, al 80 por ciento de la población pobre que vive en las 20 principales ciudades del país y construir un Primer Padrón General de Hogares en el marco del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)." La consultoría ya ha sido lanzada para ubicar a quien pueda ayudar en esta magna tarea a través de una licitación pública internacional financiada por el BID (Convenio de Préstamo de Cooperación Técnica 1601/OC-PE). Esta es una estrategia que nos pondría a la par con otros países de la región donde se utilizan sistemas similares de registro de familias pobres como por ejemplo Colombia con su "SISBEN" (Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales) o México con su Padrón Unico de Beneficiarios, entre otros.

Los problemas de filtración de recursos en los programas sociales han sido estudiados in extenso en nuestro país. Es casi un deporte entre los economistas que evalúan los programas sociales. Ningun programa social se ha salvado de este problema. Entre los programas con mayor incidencia de este se encontraría el Comedor Infantil (45.0%) y el Vaso de Leche (39.9%) mientras que el otro extremo estarían Alimentación Escolar (23.28%) y Desayuno y Alimentación Escolar (24.20%) (Las cifras pertenecen a Lorena Alcázar, GRADE, en base a ENAHO IV Trim. 2001). No se ha estimado todavia una cifra concreta de la magnitud del gasto que se estaría distribuyendo ineficientemente aunque queda claro que los datos anteriores están describiendo bien el problema.

Quiero sin embargo discutir la idea que se persigue en el fondo al promover esta herramienta. La creación del padrón de pobreza, sea de la no extrema o extrema, ayudará a reducir realmente el problema de la pobreza? Mi impresión es que lo único que se resolverá será el problema de la distribución de gastos entre los pobres sin eliminar efectivamente el problema de fondo: la pobreza. Cada año, se tendrá una lista actualizada de los pobres y se podrán medir -probablemente- con mayor facilidad los problemas de filtración reduciendo su brecha con mayor efectividad. Pero, aumentarán o disminuirán los pobres? La experiencia de Colombia, por ejemplo, nos muestra que luego de varios años de haber utilizado su "SISBEN" sin reducir notoriamente el número de pobres ha comenzado a probar con programas que promueven el empleo (a través de un esquema de subsidios a las empresas privadas que los generen) en vez de programas que se dediquen a proveer unicamente alimentos. Esta es una conclusión que se habría obtenido de una manera mas eficiente -es decir evitando estos procesos de rotulacion de hogares "pobres" y quizá también "pobres extremos"- si se hubiera concebido que las políticas sociales deberían tener una naturaleza mayormente promovedora de la creación de empleos (de calidad) en vez de unicamente proveedoras de alimentos.

Mi escepticismo respecto de la capacidad de reducir la pobreza a partir de esta herramienta es que, desde el punto de vista teórico, es imposible que existan errores de filtración en la focalización de los programas sociales. Esta tesis la explicare a continuación en detalle.

Tomemos por ejemplo el caso de una familia cuya línea de pobreza es de S/. 200 por miembro. En un primer momento de evaluación de los niveles de vida de esta familia esta es considerada pobre porque efectivamente su respectivo nivel de consumo está por debajo de ese monto. Pero llega un segundo momento de medición en el que por una cuestión favorable y transitoria resulta que el consumo de esta familia supera la línea de pobreza por la suma exacta de un nuevo sol. Si esta familia siguiera recibiendo la ayuda, supongamos, del programa Vaso de Leche, ¿Existiría un error de focalización del programa social al beneficiar a esta familia? O lo que es lo mismo, ¿Se están malgastando recursos del Estado al proveerle acceso al programa del Vaso de Leche? Esta claro que esta no es la situación. Ello se debe a que el problema fundamental de esta familia, su precariedad o su propensión o su vulnerabilidad para ser pobre es muy alta y naturalmente esta no ha sido resuelta en absoluto.

Esta situación puede ser más difícil de evaluar si es que gracias al acceso al programa Vaso de Leche es que esta familia está superando la frontera del consumo mínimo normativo en el momento que se hizo la medición. En efecto, si el valor de la cantidad de leche que es transferida a esta familia hace que su consumo supere la línea de pobreza ello significaría que de acuerdo a la teoría de los errores de focalización esta familia debería ser retirada del padrón de beneficiarios del programa. No obstante, ello sometería nuevamente a la familia a un nuevo periodo de pobreza y por lo tanto sería necesario que vuelva a reclamar su derecho de ser beneficiario del programa. Esta situación es un bucle realmente irrisorio puesto que ello significa que las condiciones lógicas de inclusión y exclusión del programa resultarían en un error circular con la irremediable consecuencia del malestar provocado a la madre o a la familia que se encuentra en esta situación.

Tomemos otro caso, esta vez referido al incentivo que tendría una familia no pobre para incluirse en un programa social. ¿Cual es el incentivo que una persona o familia puede tener para incluirse en ella? Supongamos en primer lugar que la persona en cuestión tiene un nivel de ingreso insuficiente. Es decir, es pobre. Esta persona tiene a su disposición el producto que es provisto por el programa social a un precio próximo a cero (ya que eventualmente incurrirá en algunos costos de traslado por decir lo menos para beneficiarse del producto) en tanto que en el otro extremo tenemos al mismo producto pero con una calidad superior y por lo tanto con un precio más alto provisto por el mercado. Si de pronto aumentara de manera considerable el nivel de ingreso de esta persona (digamos porque un familiar le comienza a enviar remesas) manteniendo los precios de ambos productos constantes, encontraremos que ella comenzará a consumir el producto con mayor calidad reemplazando completamente el que es provisto por el programa social. Ello puede ocurrir por un sinnúmero de nuevas percepciones de esta persona respecto del producto que antes consumía a través del programa social por este nuevo nivel de ingreso. En efecto, puede percibir que el producto provisto es de muy baja calidad que podría ocasionarle problemas de salud; o también puede percibir que le es muy complicado estar metido en una congestionada fila para esperar recibir su producto; entre otras cuestiones. Es decir, desde un punto de vista teórico, ocurrirá un mecanismo de auto selección para incluirse o excluirse del programa social ante cambios significativos en el nivel de ingreso de la persona. Hay que destacar en esta discusión el hecho que la persona en cuestión debe percibir que su nuevo nivel de ingreso será constante o estable en el futuro para que el cambio en su patrón de consumo y en sus preferencias sea realizado de manera consecuente.

Finalmente, quiero referirme a la cuestión de la naturaleza de la pobreza en nuestro país. De acuerdo con Chacaltana, en su famoso artículo, "La pobreza no es como la imaginábamos", nos refiere precisamente que la pobreza no es un asunto estacionario ni estático. La pobreza tiene una naturaleza dinámica ya que existe una buena parte de la poblacion que es pobre en un año, pero en el siguiente no lo es necesariamente. En pocas palabras, la pobreza en nuestro país es un blanco móvil. Ello se debería a que en el área urbana esta se encuentra estrechamente relacionada con la naturaleza eventual de los empleos disponibles para los pobres en tanto que en el área rural esta se encuentra muy relacionada con los shocks de una geografía tan adversa como lo es la peruana. Esta conclusión me lleva inmediatamente a cuestionar la naturaleza de un padrón de pobres estático y de herramientas tan utilizadas como los Mapas de Pobreza ya que estas serían en un momento determinado cualquiera, una fotografía del problema cuya utilidad estaría estrechamente relacionada con la velocidad con que pudiera el Estado actualizarla.

En efecto, ¿Qué ocurre si yo califico a una familia como pobre el dia de hoy y al dia siguiente ocurre que ésta consiguió trabajo fuera de su localidad? Si este empleo es temporal probablemente no exista incentivos para abandonar voluntariamente el padrón pero desde el punto de vista del padrón esta familia ya no merecería formar parte de el. Habria que esperar que el sistema de supervisión adjunto al padrón verifique en su momento que esta familia sigue calificando para permanecer en el. Pero, ¿Qué pasa si al dia siguiente de la verificación esta familia pierde el ingreso adicional que antes tenía por este empleo eventual? Entonces esta familia tendría que incurrir en determinados costos para que la vuelvan a incluir cuanto antes sino, el hambre apremia.

Concluyo entonces que es injusto -en el sentido del valor de la solidaridad o el valor de la equidad social rawlsiana- que se califique como "error de focalización por filtración" a una buena parte de la población pobre. A menos que se considere que es tal la calidad de los productos y servicios provistos a través de los programas como el Vaso de Leche, los comedores populares, etcétera que las personas del decil más alto se auto seleccionen como beneficiarios de ellos. En la práctica, puede suceder este ‘error de focalización’ cuando los operadores del programa (que suponemos son no pobres) comparten un almuerzo o un eventual desayuno en determinadas fechas especiales con los beneficiarios del programa, pero esto no cabría identificarse como un malgasto oneroso de los recursos del Estado (¿O quiza si?).

Por esta razón, yo calificaría mas bien al gasto destinado en personas que son calificadas como no pobres (tambien pretendo cuestionar el concepto de pobreza utilizado por estos programas pero esto sera en otro articulo) o mejor dicho, como "errores de filtracion", como "gasto social de protección" o "gasto social preventivo" ya que a pesar que esta familia ha superado una determinada línea de pobreza normativa, ésta continúa empobrecida, ya que no cuenta con un empleo de calidad que le asegure una vida digna y en ascenso para su futuro y el de su familia.

Esto nos lleva a nuestra crítica y propuesta mas importante. Los programas sociales deben dejar de ser unicamente proveedores de alimentos. Es probable que entre los pobres extremos haya gente que lo necesiten porque se encuentran impedidos de realizar iniciativas económicas exitosas, aunque por cierto, tambien esto es muy discutible. Los programas sociales deben incorporar un componente activo que promueva el empleo de calidad. En esta linea de pensamiento, es necesario reformar la política social de nuestro pais desde un enfoque proveedor de alimentos hacia un modelo que promueva el empleo. El diagnóstico no debe contemplar unicamente el problema del déficit alimentario sino tambien el problema del déficit de calidad de empleo. Solo existe un programa social importante que promueve el empleo entre los pobres: el ProJoven. Algunas evaluaciones destacaron las bondades de impacto del mismo. Sin embargo, estos beneficios estarían siendo diluídos porque la vocación política de nuestro Estado es combatir la pobreza unicamente desde el lado de la desnutrición. Es necesario promover tambien el empleo de calidad. El nuevo gobierno, ¿Asumirá el reto?

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Nota: La imagen reproducida en el artículo es un detalle ampliado del mural pintado por Diego Rivera llamado "La noche de los pobres", México, 1923-1928.

Actualización 14-08-08: Ver enlace en el MEF que reproduce este artículo aquí, en html.

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