Introducción
Una de las paradojas más
llamativas de las elecciones del 12 de abril fue el castigo electoral a las dos
fuerzas que mayor protagonismo tuvieron en el Congreso saliente. Alianza para
el Progreso y Podemos Perú no alcanzaron la valla electoral mínima del 5% y
perderán su inscripción como partidos. El electorado, en su veredicto, les
retiró la confianza.
Pero castigar a los partidos
no es lo mismo que desactivar los intereses que representaban. Y entender esa
distinción es el punto de partida de este artículo.
I. Más allá de la informalidad
clásica
El debate público peruano
sobre la informalidad suele girar en torno a una imagen conocida: actividades
económicas que operan al margen del Estado, evitando registros, tributos y
regulaciones. Es una imagen real, pero incompleta. Lo que el Congreso 2021-2026
produjo, en varios frentes simultáneos, fue algo cualitativamente distinto:
actividades que siguen operando fuera de los estándares laborales, ambientales
y tributarios convencionales, pero que obtienen cobertura legal que las protege
de la fiscalización. No es formalización en el sentido técnico del término. Es,
más precisamente, una formalidad prestada: el Estado extiende un paraguas
jurídico sin exigir los cambios estructurales que justificarían esa protección[1].
La distinción importa porque
cambia el tipo de problema. La informalidad clásica es un problema de capacidad
estatal: el Estado no llega, no fiscaliza, no integra. La formalidad prestada
es un problema de captura institucional: el Estado llega, pero para proteger en
lugar de regular. Y la herramienta de esa captura, en el Perú de los últimos
cinco años, fue el Congreso.
Este fenómeno no apareció de
la nada en 2021. Sus antecedentes son visibles al menos desde el Congreso
anterior, cuando se aprobó por insistencia — contra la opinión técnica del
Ministerio de Transportes y pese a la oposición de gremios de transporte formal
— la ley que formalizó el servicio de taxis colectivos interprovinciales, una
actividad que concentraba entonces la mitad de las muertes en accidentes de
carretera[2]. El patrón era el mismo:
demanda social real, discurso vindicativo, instrumento legislativo sin
evaluación técnica, costo diferido que paga el sistema. Lo que el período
2021-2026 hizo fue convertir ese patrón en método.
Esto no ocurre de manera
aislada. En artículos anteriores de esta serie documenté cómo el sistema
político peruano migró hacia un parlamentarismo de facto: un modelo en el que
el Congreso acumula poder de decisión sin asumir responsabilidad por sus
consecuencias fiscales. Lo que este artículo propone es que ese mismo modelo
opera también en el plano regulatorio. El Congreso que gasta sin restricciones
fiscales es el mismo que legisla sin restricciones técnicas en materia de
regulación económica. Son dos expresiones del mismo fenómeno.
II. El combustible político:
por qué el discurso vindicativo funciona
Antes de examinar los casos
concretos, conviene detenerse en el mecanismo político que los hace posibles,
porque ninguna de estas legislaciones se aprobó en el vacío. Todas tuvieron un
discurso de respaldo que les otorgó legitimidad popular, y ese discurso no era
completamente inventado.
La demanda de que los peruanos
puedan explotar sus propios recursos — y no ceder esa explotación al gran
capital, nacional o extranjero — tiene raíces históricas reales en comunidades
que han visto pasar concesiones sin ver desarrollo local. La demanda de las
familias que han ocupado pacíficamente un terreno durante años de acceder a un
título que les dé seguridad jurídica tiene raíces igualmente reales en décadas
de migración interna y déficit habitacional no resuelto. La demanda del
agricultor cocalero de no ser criminalizado por un cultivo con siglos de
historia cultural tiene también una dimensión legítima que el debate sobre
narcotráfico frecuentemente aplasta sin matiz.
El problema no es la demanda.
El problema es el instrumento político que se usa para responderla. Un registro
que otorga cobertura legal sin exigir estándares ambientales no resuelve la
exclusión histórica de los mineros artesanales. Un título de propiedad sobre un
terreno en zona de riesgo no produce seguridad jurídica real — produce un
documento que el Estado no podrá sostener cuando llegue la presión de
reubicación. Un empadronamiento de cocaleros que incluye zonas donde la hoja va
al narcotráfico no protege al agricultor tradicional — lo expone a ser
instrumentalizado por cadenas que operan más allá de él.
Lo que el discurso vindicativo
hace, en todos estos casos, es presentar como reivindicación popular lo que en
la práctica es protección de rentas específicas. Y lo hace con suficiente
combustible legítimo como para que sea difícil oponerse sin parecer defensor
del statu quo. Esa es su eficacia política.
III. El caso REINFO: el
registro como paraguas
El Registro Integral de
Formalización Minera fue creado en 2017 con una lógica razonable: ofrecer una
vía de transición ordenada para que los pequeños mineros y mineros artesanales
pudieran regularizar su situación. El problema es que esa transición nunca
terminó. Desde su creación, el REINFO ha sido prorrogado en repetidas
ocasiones, convirtiéndose no en un puente hacia la formalidad sino en un estado
permanente de formalidad provisional.
La última prórroga, aprobada
en diciembre de 2025, ilustra con precisión el mecanismo que describe este artículo.
La Comisión Permanente del Congreso aprobó la extensión del REINFO hasta
diciembre de 2026 en menos de treinta minutos, sin debate de fondo sobre sus
impactos ambientales y sociales, con el respaldo de Fuerza Popular, APP,
Renovación Popular, Somos Perú y Juntos por el Perú[3]. El Ministerio de Energía
y Minas había advertido previamente que la propuesta original debilitaba la
capacidad del Estado para impedir actividades mineras en zonas prohibidas. El
texto final acogió algunas observaciones técnicas — recortó el plazo y no
reincorporó a los más de cincuenta mil mineros excluidos por incumplimientos —
pero mantuvo lo esencial: la cobertura legal continuó.
El dato más revelador no es el
plazo sino los efectos de esa cobertura. Durante el período de inscripción, los
titulares del registro quedan protegidos de ciertos procedimientos de exclusión
y, en algunos supuestos, de responsabilidad penal por daños ambientales. Una
congresista que votó en contra señaló que la norma consolida un marco favorable
a la economía ilegal, cuestionando precisamente esa exención de responsabilidad
penal para quienes se encuentran en proceso de formalización[4]. El registro no solo da
tiempo para formalizar — otorga impunidad temporal para seguir operando sin los
estándares que la formalización exigiría. La formalidad se presta antes de que
se gane.
La dinámica política que rodeó
la aprobación ilustra el intercambio que subyace a estas legislaciones. Antes
de la prórroga, los mineros amparados en el REINFO protagonizaron movilizaciones
que paralizaron la avenida Abancay y cortaron la Panamericana Sur durante dos
semanas. En ese contexto, el alcalde de Lima Rafael López Aliaga participó como
invitado principal en el II Cónclave de Emprendedores Mineros de Perú, donde
ofreció públicamente al presidente de Confemin, Máximo Franco Bequer, postular
al Congreso por Renovación Popular — ofrecimiento que se remontaba a las
elecciones de 2021. López Aliaga también prestó cocinas al campamento minero
durante la paralización. Según el propio Franco, las conversaciones sobre la
ampliación del REINFO se sostuvieron con múltiples bancadas, no con una sola[5]. El intercambio entre
movilización sectorial y apertura legislativa quedó documentado en los hechos:
la prórroga fue aprobada semanas después.
IV. El caso COFOPRI: la
titulación que llega sin condiciones
El segundo caso es quizás el
más delicado de los tres porque involucra una demanda que nadie discutiría en
abstracto: que las familias que han ocupado pacíficamente un terreno durante
años puedan acceder a un título de propiedad. Esa demanda es legítima, está
respaldada por décadas de política pública en América Latina y tiene en el Perú
una historia institucional reconocida — el propio COFOPRI fue creado en 1996
precisamente para darle respuesta.
El problema no es la demanda
sino su conversión recurrente en instrumento de formalidad prestada. La Ley
32267, promulgada en marzo de 2025, amplió "por última vez" los
plazos del proceso de formalización de la propiedad informal en terrenos estatales
ocupados por posesiones informales[6]. La norma fue aprobada por
insistencia — el Ejecutivo la había observado previamente — con 74 votos a
favor y apenas 3 abstenciones, sin votos en contra. Estableció que posesiones
ocupadas hasta el 31 de diciembre de 2021 podrían acceder a titulación, exoneró
a COFOPRI y a los municipios del cobro de tasas hasta 2026 y suspendió procesos
judiciales de desalojo pendientes mientras durase el trámite de formalización.
Tres elementos de esa norma
merecen atención analítica. El primero es que la ampliación "por última
vez" tiene un historial. La frase no es nueva — aparece también en
extensiones anteriores del mismo régimen. Lo que se presenta como el cierre
definitivo de un ciclo es, en la práctica, la enésima prórroga de un proceso
que debería haber concluido. El registro temporal se convierte, como en el
REINFO, en un estado de situación permanente.
El segundo elemento es la
suspensión de procesos judiciales de desalojo durante el trámite. Esa
disposición no es neutral: significa que quien ocupa un terreno estatal puede
detener un proceso judicial en su contra simplemente iniciando un trámite de
formalización, independientemente de si ese trámite tiene posibilidades reales
de prosperar. La cobertura jurídica se presta en el momento de la inscripción,
no en el momento de la titulación efectiva. Entre ambos momentos puede haber
años.
El tercero es la escala del
beneficio político. Los promotores de la norma señalaron que más de cuatro
millones de peruanos serían beneficiados[7]. Esa cifra, real o
aproximada, es exactamente el tipo de argumento que clausura el debate técnico:
quien cuestiona el instrumento queda asociado a quien se opone a que cuatro
millones de familias tengan título de propiedad. El discurso vindicativo opera con
la misma eficacia que en el caso minero.
Lo que la norma no resolvió —
y que la discusión parlamentaria no abordó con profundidad — es qué ocurre con
las posesiones que califican formalmente para el proceso pero que están
ubicadas en zonas de riesgo, en terrenos reservados para proyectos de
infraestructura o en áreas donde el saneamiento catastral previo es
insuficiente. Un título de propiedad sobre un terreno en zona de riesgo no
produce seguridad jurídica real — produce un documento que el Estado no podrá
sostener cuando llegue la presión de reubicación. La formalidad, una vez más,
se presta antes de que las condiciones que la justifican existan.
V. El caso cocalero: cuando la
formalidad prestada tiene cadena
El tercer caso requiere mayor
cautela analítica que los anteriores porque la evidencia disponible es menos
consolidada y el tema es más susceptible de lecturas simplificadoras. A
diferencia del REINFO y de la Ley 32267, ninguna de las iniciativas cocaleras
del período alcanzó aprobación final. Pero su presencia sistemática en la
agenda legislativa y el respaldo transversal que encontraron en bancadas de
distinto signo confirman que responden a la misma gramática política. La
diferencia es de resultado — no de lógica.
Durante el período 2021-2026,
diversas bancadas — principalmente aunque no exclusivamente de izquierda —
presentaron iniciativas orientadas a ampliar el reconocimiento legal de zonas
cocaleras, crear nuevos registros de productores y modificar el marco normativo
que regula la hoja de coca. Entre octubre de 2021 y mediados de 2022,
congresistas de Perú Libre y Acción Popular presentaron al menos seis proyectos
de ley que buscaban, desde distintas fórmulas, un nuevo empadronamiento de
agricultores en cuencas cocaleras, incluyendo el reconocimiento de cultivos en
zonas como el VRAEM como lícitos[8].
La lógica reivindicativa
tiene, como en los casos anteriores, una raíz parcialmente legítima: el
agricultor cocalero tradicional existe, tiene una historia cultural real y ha
sido frecuentemente criminalizado por una política antidrogas que no distingue
entre el cultivador de subsistencia y el operador de la cadena del
narcotráfico. El problema, nuevamente, es el instrumento. Las propuestas de
reconocer las cuencas cocaleras del país — incluyendo el VRAEM, desde donde
sale la mayor parte de la hoja que va al narcotráfico — implicaban en la
práctica proteger a esos productores de los procesos de erradicación,
independientemente del destino real de su producción. El empadronamiento no
distinguiría entre el cultivador tradicional y el proveedor de la cadena ilegal
— los cubriría a ambos con el mismo paraguas jurídico[9]. Es la misma lógica de la
formalidad prestada aplicada a una actividad donde la cadena de valor ilegal es
cuantitativamente dominante.
Es importante señalar un
límite analítico explícito: la afirmación de que determinadas bancadas
representaban directamente intereses del narcotráfico requiere evidencia que
este artículo no tiene ni pretende tener. Lo que sí puede afirmarse es que el instrumento
propuesto — el empadronamiento amplio sin mecanismos de verificación del
destino de la producción — habría producido, de aprobarse, el efecto
característico de la formalidad prestada: cobertura jurídica sin transformación
de las condiciones de operación. Que ese efecto beneficie a actores ilegales no
requiere asumir conspiración — requiere solo entender cómo funciona el
instrumento.
VI. El patrón: tres elementos
de la formalidad prestada
Los tres casos anteriores, con
sus diferencias sectoriales y sus distintos niveles de evidencia disponible,
comparten una gramática política común. Ese patrón tiene tres elementos.
El primero es una demanda
social con raíz legítima. El minero artesanal que compite en desventaja con el
gran capital, la familia que lleva décadas en un terreno sin título y el
agricultor cocalero criminalizado por una política antidrogas sin matices
tienen razones históricas reales para reclamar al Estado una respuesta. Sin ese
sustrato genuino, el discurso vindicativo no tendría tracción.
El segundo es un encuadre
reivindicativo que polariza y clausura el debate técnico. La demanda legítima
se presenta como la confrontación entre un "nosotros" excluido y un
"ellos" que concentra. Quien cuestiona el instrumento queda asociado
al bando de los privilegiados. El debate técnico — sobre estándares
ambientales, zonas de riesgo, destino de la producción, viabilidad de largo
plazo — se vuelve políticamente costoso de sostener. Es muy fácil así que
anulen a la racionalidad técnica como de raigambre caviar o progresista.
El tercero es la ausencia del
filtro técnico que en un sistema institucional funcional debería condicionar la
respuesta legislativa. Como mostré en el artículo "Gobernar sin
pagar", la evidencia recopilada por el MEF es contundente: alrededor del
74% de las leyes de gasto del período 2021-2026 no pasaron por la Comisión de
Presupuesto. El patrón en el plano regulatorio es análogo: la prórroga del
REINFO se aprobó en treinta minutos, la Ley 32267 se promulgó por insistencia
contra la observación del Ejecutivo, los proyectos cocaleros se debatieron sin
estimación seria del impacto en la política antidrogas. La opinión técnica
existe, pero se ha convertido en un trámite que el Congreso puede cumplir para
luego ignorar.
VII. La paradoja electoral y
la pregunta que queda abierta
Llegamos así a la paradoja con
la que abrí este artículo. Las dos fuerzas que más sistemáticamente impulsaron
estas legislaciones fueron castigadas en las urnas. Sus partidos perderán la
inscripción. El electorado emitió un veredicto.
Pero el castigo a los partidos
no resuelve la pregunta sobre los intereses. Los mineros que operan bajo el
REINFO siguen operando bajo la prórroga aprobada en diciembre. Los procesos
judiciales de desalojo suspendidos por la Ley 32267 siguen suspendidos. Las
organizaciones cocaleras que presionaron por el empadronamiento siguen activas.
Y los actores con recursos y organización suficientes para intercambiar
movilización por legislación seguirán buscando representación en el nuevo Congreso
bicameral — posiblemente a través de otras siglas y otros intermediarios.
El sector pesquero artesanal
ofrece un caso adicional que confirma la extensión del patrón más allá de los
tres casos centrales de este artículo. El llamado REINFO pesquero — iniciativa
para reabrir el Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (SIFORPA II), cuyo
plazo venció en 2023 — fue promovido activamente por congresistas de APP
durante los últimos meses de la legislatura, pese a la opinión técnica
desfavorable del Ministerio de la Producción, que advirtió que varios recursos
pesqueros están plenamente explotados y que incorporar nuevas embarcaciones
comprometería la sostenibilidad del sector[10]. No alcanzó aprobación
final, pero su trayectoria — registro caducado, presión legislativa para
reabrirlo, opinión técnica ignorada, discurso vindicativo sobre el pescador
artesanal frente al gran capital — replica con notable fidelidad la gramática
del REINFO minero. Que haya quedado en el tintero no indica ausencia del
patrón, sino ausencia de tiempo legislativo para completarlo.
La pregunta que este artículo
deja abierta es si esos intereses encontraron representación en el parlamento
que asumirá en julio. No es una afirmación — es una agenda de seguimiento. Pero
es la pregunta relevante si queremos saber si el cambio electoral del 13 de
abril fue una corrección del modelo o un recambio de sus operadores.
El nuevo Congreso hereda
además compromisos adquiridos con plazos concretos: el REINFO vence en
diciembre de 2026 y la Ley MAPE que debería reemplazarlo no existe todavía; los
trámites de formalización predial abiertos por la Ley 32267 siguen en curso con
sus suspensiones judiciales activas. Esas decisiones llegarán pronto. La
pregunta es con qué criterios se tomarán — y si el Senado, que a diferencia de
la Cámara de Diputados no puede ser disuelto, ofrecerá el filtro técnico que el
Congreso saliente raramente ejerció o si reproducirá la misma gramática con
nueva composición.
A manera de conclusión:
nombrar el instrumento
La informalidad en el Perú no
es un fenómeno nuevo. Lo que sí resulta relativamente inédito en el período
2021-2026 es la escala a la que el instrumento legislativo fue usado para
producir cobertura jurídica sin exigir los cambios estructurales que esa
cobertura debería implicar.
Llamar a esto formalización es
inexacto. Es la producción legislativa de una formalidad prestada: el Estado
extiende reconocimiento sin transformar las condiciones de operación. El
resultado es un sistema que acumula más actores con cobertura legal y menos
capacidad regulatoria real para distinguir entre quienes están en tránsito
genuino hacia la formalidad y quienes usan esa cobertura como posición
permanente.
Ese es el costo que el nuevo
Congreso hereda. No solo en términos fiscales — documentados con precisión en
el informe del Consejo Fiscal analizado en el artículo anterior de esta serie —
sino en términos regulatorios: un Estado que ha prestado formalidad que no
puede sostener, a actores que ahora tienen razones jurídicas para resistir cualquier
intento de retirarla.
[1]
Desde el punto de vista técnico-jurídico, el término más preciso sería
formalidad suspensiva, en tanto la condición del actor queda en suspenso entre
la irregularidad y el cumplimiento pleno de los requisitos que la formalización
exigiría. Se prefiere aquí formalidad prestada por dos razones. La primera es
comunicativa: "prestada" evoca con mayor naturalidad la idea de un
estatus que el Estado extiende sin que el actor lo haya construido, con la
expectativa implícita — frecuentemente incumplida — de que eventualmente lo
ganará. La segunda es analítica: "suspensiva" describe el efecto
jurídico desde la perspectiva del Estado; "prestada" describe el
mecanismo de transferencia desde la perspectiva del intercambio político, que
es la dimensión central del argumento de este artículo.
[2]
Carlos Contreras Chipana "Legisladores aprueban por insistencia ley de
colectivos", Diario La República, 12 de diciembre de 2020. Disponible en: https://larepublica.pe/sociedad/2020/12/12/legisladores-aprueban-por-insistencia-ley-de-colectivos
[4]
"Comisión Permanente aprueba ampliación del proceso de formalización de la
pequeña minería hasta fines del 2026", Comunicaciones Congreso de la
República, 17 de diciembre de 2025. Disponible en: https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/comision-permanente-aprueba-ampliacion-del-proceso-de-formalizacion-de-la-pequena-mineria-hasta-fines-del-2026/
[5]
Juan Carlos Chamorro, "López Aliaga y Bellido se sentaron en la misma mesa
con los mineros informales", Perú21, 3 de
diciembre de 2024. El presidente de Confemin, Máximo Franco Bequer, confirmó al
mismo medio que López Aliaga le ofreció postular al Congreso por Renovación
Popular — ofrecimiento que se reiteraba desde 2021 — y que el alcalde de Lima
les prestó cocinas durante las dos semanas de paralización frente al Congreso.
Franco precisó que conversaron sobre la ampliación del REINFO con todos los
grupos políticos, no exclusivamente con Renovación Popular. Disponible en: https://peru21.pe/politica/rafael-lopez-aliaga-con-mineros-informales-maximo-franco-mineros-ilegales/
[6]
"Ley 32267: amplían plazo para formalización de terrenos ocupados por
posesiones informales", LP Derecho, 23 de
marzo de 2025. Disponible en: https://lpderecho.pe/ley-32267-amplian-plazo-formalizacion-terrenos-ocupados-posesiones-informales/
[7]
"Aprueban por insistencia ley que amplía formalización de terrenos
urbanos", Radio Uno, 20 de marzo de 2025.
Disponible en: https://radiouno.pe/noticias/235116/aprueban-por-insistencia-ley-que-amplia-formalizacion-de-terrenos-urbanos
[8]
"Hoja de coca: seis proyectos pugnan por un nuevo padrón de cocaleros y
expertos alertan los riesgos", El Comercio, 24
de mayo de 2022. Disponible en: https://elcomercio.pe/politica/hoja-de-coca-congreso-seis-proyectos-pugnan-por-un-nuevo-padron-de-cocaleros-y-expertos-alertan-los-riesgos-cultivos-vraem-narcotrafico-noticia/
[9]
"Hoja de coca en Perú: los riesgos de un nuevo intento en el Congreso para
proteger a los cocaleros ilegales", El Comercio, 17
de febrero de 2022. Disponible en: https://elcomercio.pe/lima/hoja-de-coca-en-peru-los-riesgos-de-un-nuevo-intento-en-el-congreso-para-proteger-a-los-cocaleros-ilegales-analisis-guillermo-bermejo-peru-libre-noticia/
[10]
"Congreso quiere un 'REINFO pesquero', pero Produce lo desaprueba: los
argumentos en contra de la propuesta", Gestión, 20 de
diciembre de 2025. Disponible en: https://gestion.pe/economia/congreso-quiere-un-reinfo-pesquero-pero-produce-lo-desaprueba-los-argumentos-en-contra-de-la-propuesta-noticia/;
"Congreso vuelve a la carga por el 'REINFO pesquero': APP busca
regularización masiva de embarcaciones ilegales", Infobae Perú, 2 de marzo de 2026.
Disponible en: https://www.infobae.com/peru/2026/03/02/congreso-vuelve-a-la-carga-con-reinfo-pesquero-app-busca-regularizacion-masiva-de-embarcaciones-ilegales/
