La primera prueba de estrés del Perú: El Niño, el Senado y un gobierno sin mayorías

Introducción

Hay dos datos que, vistos por separado, parecen pertenecer a mundos distintos. El primero: el día de ayer 27 de abril de 2026, el ENFEN —la Comisión Encargada del Estudio Nacional del Fenómeno El Niño— emitió su primera nota de prensa oficial del año confirmando que desde febrero se observa un calentamiento activo en la región Niño 1+2, con proyecciones de magnitud moderada hacia el otoño de 2026 y extensión probable hasta enero de 2027; y que en el Pacífico ecuatorial central, aunque las condiciones son aún neutrales, la tendencia de calentamiento hace más probable el desarrollo de un El Niño global de magnitud débil a partir de mediados de 2026. El propio comunicado descartó por ahora afirmar un Super Niño —pero abrió oficialmente el escenario de un evento global en formación. El segundo dato: el Perú ingresa a un balotaje entre Keiko Fujimori y Roberto Sánchez con el mapa de poder más fragmentado desde la reinstauración democrática, con un Senado a punto de reestrenarse con un fujimorismo que controlaría la primera minoría con casi 22 escaños.

Vistos juntos, estos dos datos definen el escenario institucional más exigente que enfrentará el próximo gobierno desde el primer día. No porque los fenómenos climáticos sean novedosos —el Perú convive con El Niño desde siempre— sino porque la coincidencia entre la fragilidad del Poder Ejecutivo, el poder senatorial concentrado y una crisis climática que ya tiene pronunciamiento oficial configura una prueba de estrés para la que ninguno de los dos candidatos llega con los instrumentos completos.

Este artículo parte del pronunciamiento oficial del ENFEN del 27 de abril para analizar los escenarios institucionales que se abren dependiendo de quién gane la segunda vuelta, con el Senado como variable de poder estructural y la agroexportación como sector crítico de impacto concreto. No anticipa magnitudes que la propia autoridad técnica todavía no puede confirmar —pero sí examina qué significa para el sistema político peruano que ese escenario sea ya oficialmente posible.

I. El espejo invertido de 2016

El paralelo con 2016 es estructuralmente pertinente, pero la inversión de sus elementos centrales lo convierte en algo más que una analogía. En aquella elección, PPK llegó al Ejecutivo con una ventaja de apenas 40 mil votos sobre Keiko Fujimori, mientras el fujimorismo obtenía 73 escaños en el Congreso unicameral —mayoría absoluta indiscutible. El resultado fue una dualidad de poder sin árbitro institucional: el Ejecutivo con mandato pero sin capacidad de gobernar, el legislativo con capacidad de bloqueo pero sin responsabilidad de gestión.

El Niño Costero de 2017 añadió una capa de presión que aceleró el desgaste de PPK. Las lluvias torrenciales, inundaciones, destrucción de infraestructura en la costa norte generaron una demanda política concreta: reconstrucción, gasto público visible, respuesta inmediata. Políticamente costoso, pero articulable como agenda de gobierno.

En 2026, los elementos se repiten en versión modificada. El Ejecutivo llegará probablemente con un mandato estrecho y sin mayoría parlamentaria —sea quien sea. El fujimorismo controla el Senado como bloque pivote. Y el fenómeno climático en curso apunta, si se confirma como Niño canónico de gran magnitud, en la dirección opuesta a 2017: sequía en vez de lluvias; déficit hídrico en vez de inundaciones; escasez de alimentos que gestionar en vez de identificar infraestructura que reconstruir. Y el desafío de la gestión de escasez es que no tiene obras que mostrar.

II. El Senado: poder de fondo, no de fachada

La restauración del Senado no fue un accidente institucional. Fue el resultado de una reforma constitucional que rediseñó el equilibrio de poderes en un contexto donde el Congreso unicameral había demostrado ser tanto demasiado fácil de disolver como demasiado fácil de capturar. El Senado debía introducir una cámara de enfriamiento, un espacio de deliberación más largo que el ciclo político inmediato.

Lo que los resultados del 12 de abril revelan es que esa cámara de enfriamiento llega con una configuración política muy concreta: el fujimorismo como primer bloque, con aproximadamente 22 escaños sobre un total que ronda los 60. No es mayoría absoluta. Pero en una cámara fragmentada, quien tiene la primera minoría coherente y disciplinada define los quórums, preside las comisiones estratégicas y condiciona cualquier coalición posible.

Las funciones del Senado restaurado no son decorativas. Ratificación de altos funcionarios, control de tratados internacionales, comisiones de investigación con peso institucional propio, y un rol determinante en la aprobación de presupuestos de emergencia —exactamente el tipo de decisión que un escenario de crisis climática exige con rapidez. El Senado no es, entonces, solo un contrapeso político abstracto. Es el nodo institucional a través del cual cualquier respuesta de emergencia tendrá que pasar.

Esto cambia la naturaleza del poder en el nuevo ciclo. En 2016, el fujimorismo ejercía poder desde el Congreso como mayoría absoluta capaz de bloquear o vaciar al Ejecutivo de voluntad. En 2026, el fujimorismo no necesita mayoría absoluta para ejercer poder desde el Senado —le basta con ser el pivote de cualquier coalición que se forme. No bloquea desde afuera: condiciona desde adentro del proceso institucional.

III. La trampa climática de Sánchez

Si Roberto Sánchez gana el balotaje, llega a Palacio en una condición que combina tres fragilidades simultáneas: mandato electoral estrecho, sin mayoría en Diputados, y con bases sociales concentradas precisamente en las regiones que un Niño canónico golpearía con más fuerza.

La sierra sur —Apurímac, Ayacucho, Puno— y buena parte de la selva alta son las zonas de mayor respaldo estructural de la izquierda peruana. Son también las zonas donde un déficit hídrico extendido tendría impacto más inmediato: reducción de lluvias de cabecera, afectación de cultivos de subsistencia, presión sobre los sistemas de agua para consumo humano, y reducción de la disponibilidad hídrica para la actividad minera en zonas donde conviven conflicto social latente y dependencia económica del sector.

La ironía estructural es severa: el gobierno de Sánchez tendría que gestionar una crisis que destruye materialmente a sus propios votantes, en un momento en que necesita mantener señales de moderación hacia Lima y el empresariado para no ser bloqueado desde el primer mes. Si cede a sus bases para responder a la emergencia social, choca con el bloque parlamentario y pierde el margen de gobernabilidad que le queda. Si mantiene la moderación para sobrevivir institucionalmente, pierde legitimidad popular en sus propias regiones antes de cumplir el primer año.

En ese escenario, el Senado fujimorista no necesita activar la vacancia —instrumento costoso en términos de imagen institucional. Le basta con administrar el desgaste: condicionar cada presupuesto de emergencia, investigar cada decisión ministerial cuestionable, y esperar que la pinza entre demanda social insatisfecha y bloqueo parlamentario produzca por sí sola un ejecutivo zombi —técnicamente en funciones pero sin capacidad real de agenda.

IV. La ventaja y el límite de Keiko

Si Keiko Fujimori gana la segunda vuelta, llega con la primera minoría presidencial pero con una coherencia entre ejecutivo y bloque senatorial que Sánchez no tendría. Eso le da una ventaja operativa real en los primeros meses: el Senado deja de ser una palanca de bloqueo y se convierte en una plataforma de gestión. Los presupuestos de emergencia tienen tránsito más fluido. La señal hacia el empresariado y la cooperación internacional es inmediata.

Pero Keiko enfrenta un límite simétrico al de Sánchez, solo que invertido geográficamente. Las zonas más afectadas por un Niño canónico son exactamente las que no votan fujimorismo —y que cargan una memoria larga de abandono estatal bajo gobiernos de ese signo. Un Estado que llega tarde o con recursos insuficientes a Puno, Ayacucho o la selva amazónica bajo un gobierno fujimorista no activa solo crítica política: activa memoria histórica de exclusión.

La gestión territorial de la crisis climática en zonas de baja afinidad electoral requiere una capacidad estatal de presencia descentralizada que el fujimorismo nunca ha construido como capital organizativo propio. Puede comprarlo con tecnocracia —y probablemente lo intentaría— pero la velocidad de respuesta que un Niño fuerte exige no se improvisa con designaciones de última hora.

Sin embargo, si Keiko logra gestionar la crisis con eficacia técnica y alcance territorial —incluyendo las zonas que no son su base— el resultado sería un activo político generacional: la narrativa de competencia estatal que el fujimorismo ha buscado desde 2011 sin poder consolidarla. Un gobierno que enfrenta una catástrofe climática y la gestiona bien puede consolidar legitimidad que ninguna campaña produce.

V. La agroexportación: un sector que tiene más que perder

Hay un actor que trasciende la división entre los dos escenarios y que en ambos casos enfrenta una amenaza directa: el sector agroexportador. En las últimas dos décadas, la agroexportación se convirtió en uno de los motores más visibles del crecimiento peruano —no solo en cifras macroeconómicas sino en generación de empleo formal en territorios donde el trabajo formal era estructuralmente escaso. Los valles costeros del norte —Ica, La Libertad, Piura, Lambayeque— concentran una cadena productiva que combina inversión privada intensiva, trabajo formal certificado para exportación y articulación directa con mercados internacionales.

Un Niño canónico fuerte amenaza esa cadena desde dos frentes simultáneos. El primero es el agua: los valles costeros dependen de ríos que nacen en la sierra, y un déficit hídrico sostenido en las cabeceras reduce el caudal disponible para riego en proporciones que los sistemas de irrigación existentes no pueden compensar. El segundo es la infraestructura: los eventos extremos asociados a El Niño —aunque de signo inverso al costero de 2017— pueden afectar carreteras, puertos y cadenas logísticas que la agroexportación necesita para mantener sus plazos de entrega internacional.

Lo que está en juego no es solo una temporada agrícola. Es la credibilidad del Perú como proveedor confiable en contratos de largo plazo con supermercados europeos y norteamericanos. Una crisis de abastecimiento sostenida puede reorientar compras hacia otros proveedores —Chile, Colombia, México— con costos de recuperación que van más allá de una campaña agrícola perdida.

Frente a esto, el Senado tiene un rol que ninguna cámara unicameral habría podido cumplir con la misma legitimidad: la aprobación de declaratorias de emergencia agraria, la ratificación de mecanismos de financiamiento de emergencia con organismos multilaterales, y el control político de la respuesta del Ejecutivo. Si el bloque fujimorista usa esa capacidad para proteger al sector agroexportador —que forma parte central de su base empresarial— puede convertir la crisis en un momento de acumulación de capital político. Si la usa para bloquear al Ejecutivo independientemente del impacto sectorial, el costo recaerá sobre un sector que no tiene reemplazo de corto plazo en la estructura productiva peruana.

VI. ¿Puede despertar el genio peruano?

Adam Przeworski, siguiendo a Kelsen y Schumpeter, identifica el núcleo del problema democrático con una precisión que incomoda: el 'genio' de la democracia no es una constitución ni un tribunal ni un sistema electoral. Es la autolimitación voluntaria de quien tiene el poder. La mayoría que se detiene antes de monopolizarlo. La minoría que acepta perder porque confía en que el juego seguirá siendo jugable. Ese equilibrio no puede imponerse desde afuera —solo puede emerger cuando todos los actores calculan que les conviene más sostenerlo que romperlo.

Desde 2016, el Perú ha demostrado sistemáticamente que ninguno de sus actores principales ha llegado a ese cálculo. Las herramientas que la Constitución de 1993 ofrecía para resolver situaciones de parálisis política de manera excepcional, se han convertido en los engranajes de gestión de la política del día a día. El fujimorismo descubrió que la vacancia era más barata que ganar el ejecutivo. Los sucesivos presidentes descubrieron que la disolución o la cuestión de confianza era más rentable que negociar. El resultado ha sido una espiral de desgaste mutuo en la que el único ganador ha sido la parálisis institucional.

La pregunta que la crisis climática en ciernes obliga a formular es si un Niño de magnitud significativa podría producir lo que la normalización de la precariedad política no ha logrado: un acuerdo de autolimitación entre los actores con poder real. No por virtud cívica —eso sería ingenuo— sino por cálculo racional ante una amenaza que excede la capacidad de cualquier actor individual para gestionarla solo.

El escenario improbable pero necesario de nombrar

Si Keiko Fujimori gana la segunda vuelta, las señales que ha dado hasta ahora —una campaña de segunda vuelta más contenida de lo esperado, sin la confrontación abierta del ciclo anterior— sugieren que hay en ella, o en su entorno inmediato, un cálculo de largo plazo: el fujimorismo necesita demostrar competencia estatal para consolidarse como fuerza de gobierno y no solo de oposición. Una crisis climática bien gestionada desde el Ejecutivo, con el Senado como plataforma de soporte antes que de bloqueo, sería el mejor activo generacional que el movimiento podría construir. Ese sería el escenario en que el genio peruano tiene alguna posibilidad real de aparecer: no como acuerdo explícito sino como convergencia de incentivos.

Si Sánchez gana el balotaje, el escenario de autolimitación del fujimorismo desde el Senado es estructuralmente menos probable —pero no imposible. Depende de si el fujimorismo calcula que administrar el deterioro ordenado de un gobierno de izquierda le rinde más que el costo reputacional de ser percibido como responsable del colapso del Estado frente a una catástrofe. Ese cálculo es fino y puede equivocarse. Pero la racionalidad de largo plazo del fujimorismo, cuando ha funcionado, ha operado exactamente en esa dirección: preservar la institucionalidad suficiente para que el siguiente ciclo electoral sea jugable.

El factor López Aliaga: el jugador que complica el tablero

Hay un elemento que desordena cualquier proyección de acuerdo mínimo: Rafael López Aliaga. Su negativa a reconocer los resultados electorales que lo dejaron fuera del balotaje no es solo una crisis de ego político —es una estrategia de traslado de conflicto. Lo que no pudo resolver en la arena electoral lo está intentando trasladar al debate senatorial, donde sus representantes tienen presencia suficiente para introducir ruido, ralentizar procesos y forzar negociaciones que de otro modo no existirían.

El problema es que López Aliaga tiene poder real —representación en Lima, base mediática, capacidad de movilización simbólica— sin tener responsabilidad de gestión. Es exactamente el tipo de actor que Kelsen y Schumpeter no resolvieron bien: una minoría con suficiente fuerza para desestabilizar el equilibrio pero sin los incentivos de quien tiene que gobernar. Habría sido institucionalmente más manejable no tenerlo entre los perdedores con poder. Pero está como está, y su comportamiento en el Senado durante los primeros meses del nuevo gobierno será uno de los termómetros más confiables de si el sistema puede procesar la crisis climática o si la agrava.

La sucesión como incógnita abierta

Hay un escenario que ningún actor parece querer nombrar en voz alta pero que la aritmética política hace necesario considerar: si Sánchez gana y el deterioro del gobierno se administra desde el Senado hasta volverlo inviable, ¿quién le sucedería? Los vicepresidentes de la fórmula Sánchez han sido cuestionados públicamente incluso antes del inicio de la campaña de segunda vuelta. Una sucesión desordenada —por vacancia, renuncia o incapacidad política— sin una línea de reemplazo creíble no produce estabilidad. Produce exactamente el tipo de vacío que históricamente ha tentado a los actores con poder fáctico a llenarlo por fuera de los cauces institucionales.

El Senado restaurado debería ser, en teoría, el mecanismo que evita ese vacío —la cámara de enfriamiento que da tiempo institucional para procesar una crisis de gobierno sin que devenga en crisis de régimen. Pero esa función requiere que el bloque dominante del Senado tenga el cálculo de largo plazo suficiente para usarlo como plataforma de estabilización antes que como palanca de captura. Es la misma condición que Przeworski exige para que el genio democrático aparezca: autolimitación racional de quien tiene el poder.

El agua que no llega a los valles costeros no espera. El genio, si existe, tendrá que despertar antes de que la sequía haga el trabajo que la política no ha sabido hacer.

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Este artículo forma parte de la serie sobre transformación institucional peruana publicada en Politekon Perú. Las referencias al Senado y al mapa parlamentario se basan en resultados preliminares del 12 de abril de 2026, sujetos a ajuste con el cómputo oficial definitivo de la autoridad electoral peruana.

Cooperar o confrontar: el dilema que definirá el próximo gobierno

I. Introducción

Con el conteo prácticamente cerrado, todo indica que la segunda vuelta enfrentará a Keiko Fujimori con Roberto Sánchez. A partir de ahí, la narrativa local se ha activado casi en automático: Keiko vuelve a competir y, como en las tres ocasiones anteriores, volverá a perder. El argumento es conocido —y repetido—: el antifujimorismo es una fuerza estructural capaz de derrotarla.

Esa lectura es políticamente potente. Pero es incompleta.

No porque el antifujimorismo no exista —existe y ha sido decisivo—, sino porque asumir que determina el resultado equivale a suponer que el escenario es el mismo que en elecciones anteriores. Y no lo es.

Esta vez, el punto de partida es distinto.

Para comenzar, Roberto Sánchez no es Pedro Castillo. Sin embargo, ponerse el sombrero chotano le ha rendido frutos. Su desempeño territorial lo demuestra: ha ganado con claridad en el sur y la sierra norte del país, consolidando un voto que no es solo de protesta, sino de representación. Keiko, por su parte, ha mantenido su fortaleza en la costa norte y la selva. Lima, en cambio, ha mostrado una dinámica distinta: fue dominada por Rafael López Aliaga, quien, pese a ello, quedó fuera de la segunda vuelta por un margen mínimo que quizás, como Keiko en 2016, aún le falta asimilar.

El país, en consecuencia, no llega al balotaje con un candidato fuerte y uno débil, sino con dos legitimidades territoriales distintas y un mapa político fragmentado.

Pero incluso eso no es lo más importante.

El elemento decisivo es el sistema en el que competirán.

II. La ilusión de la estabilidad

Una parte del debate público ya ha comenzado a instalar otra idea: que una eventual victoria de Keiko traería mayor estabilidad, especialmente desde el punto de vista económico.

Es posible —y razonable— pensar que un gobierno suyo tenga una “luna de miel” más larga que el de Sánchez. La señal hacia los mercados, sumada a su experiencia política, podría darle un margen inicial de gobernabilidad.

En cualquiera de los casos, ese margen es transitorio.

Porque la estabilidad no depende únicamente del Ejecutivo, sino de los incentivos del sistema político en su conjunto. Y ese sistema ha cambiado.

Hoy el Perú tiene un Congreso fragmentado, sin mayorías claras, y un Senado con capacidad real de veto y control. Algo que ya no tiene el Ejecutivo. Eso modifica el juego de manera estructural.

III. El juego real: una matriz de incentivos

Si simplificamos el escenario en términos de teoría de juegos, el problema se vuelve más claro.

El Ejecutivo (sea Keiko o Sánchez) y el Legislativo (incluido el Senado) enfrentan dos opciones: cooperar o confrontar.

El resultado puede representarse así:

El equilibrio deseable sería la cooperación mutua. Pero el sistema actual genera incentivos distintos: el Legislativo puede bloquear sin asumir el costo total de gobernar, puede extraer concesiones (presupuesto, cargos, agenda), y tiene, en última instancia, la posibilidad de remover a quien encabeza el Ejecutivo. En ese contexto, confrontar puede ser más rentable que cooperar. El resultado es un equilibrio inestable, donde incluso actores racionales terminan en dinámicas de conflicto.

IV. Dos trayectorias, un mismo riesgo

Bajo ese esquema, los escenarios de gobierno se diferencian en el punto de partida, pero no en su lógica de fondo.

Si gana Keiko, es probable que inicie con mayor margen político. Pero eso no elimina los incentivos del Congreso para condicionar, negociar o bloquear. La experiencia de 2016 demuestra que el conflicto puede emerger incluso dentro de un mismo espectro ideológico. No es difícil imaginar que los miembros de su bancada en el Senado pronto hagan suyo y quieran imponer aquel mantra que se suele repetir en los pasillos del Congreso: “Somos el primer poder del Estado”.

Si gana Sánchez, el desafío es más inmediato. No solo deberá gobernar sin mayoría, sino demostrar una capacidad política excepcional para construir alianzas en un entorno adverso. Y ahí aparece un elemento adicional de incertidumbre.

La figura de Antauro Humala no es solo un dato de color. Es una variable con consecuencias concretas. Durante el conteo de votos, Sánchez compartió tribuna con Antauro y anunció que en el primer día de gobierno sacarían a Julio Velarde del BCRP. Pocos días después, abrió la puerta a conversar con Velarde y reafirmó la autonomía del banco central. La corrección fue tan rápida que reveló algo importante: Sánchez es probablemente el actor más pragmático de su propia coalición, y todo indica que está dispuesto a quitarse el sombrero cuando el costo político lo exija. La pregunta es con qué respaldo alternativo lo hace —y si sus bases se lo permiten.

A menos que Sánchez decida jugar la carta de la “hoja de ruta” que jugó Ollanta Humala para ser aceptado por los poderes fácticos de Lima y lograr maximizar su permanencia en el sillón de Pizarro. Pero para ello tendrá que romper con sus bases, y habrá que ver a quién recurre para darle algo de margen a su gobierno.

V. El verdadero punto de quiebre

Por eso, el momento decisivo no será la segunda vuelta.

Será en agosto.

De acuerdo con la Construcción, el Ejecutivo deberá presentar el proyecto de Ley de Presupuesto el 30 de agosto al Congreso, y su aprobación se extenderá hasta noviembre. Ese proceso no es técnico: es el espacio donde se negocia el poder real. Ahí se alinean todos los incentivos: el Ejecutivo necesita aprobar su principal herramienta de gestión, el Legislativo busca maximizar su influencia y los actores intermedios se vuelven decisivos. En un sistema fragmentado, el presupuesto se convierte en un juego de negociación intensa donde cada actor evalúa cuánto puede ganar sin asumir el costo de la estabilidad.

Y es ahí donde el equilibrio puede romperse.

VI. El problema de fondo

Como bien dice el adagio: mucho pan habrá que rebanar.

Ese momento llegará en agosto, cuando el presupuesto aterrice en el Congreso y cada actor evalúe cuánto puede ganar sin asumir el costo de la estabilidad. Ahí se revelará si el sistema permite gobernar —o si, una vez más, bloquear resulta más rentable que cooperar.

Porque el problema no es Keiko ni Sánchez.

Es un diseño institucional donde el Ejecutivo es débil, el Legislativo está fragmentado y el Senado tiene más poder que nunca. Un sistema que no pregunta quién ganó la elección.

Pregunta quién sobrevive la negociación.

Elecciones 2026: lo que el viento se llevó (y lo que no)

Introducción

Las elecciones del 12 de abril de 2026 dejaron una imagen que difícilmente se repetirá: una cédula de 42 centímetros, cinco elecciones simultáneas y un sistema operando al límite de su capacidad. Pero más allá de la complejidad operativa, lo verdaderamente relevante es otra cosa: qué arrasó el proceso electoral y qué, pese a todo, permaneció intacto. 

A continuación un balance de lo que el proceso electoral aún por cerrar se va llevando y nos va dejando.

1. Lo que el viento se llevó

Lo primero que se llevó fue la expectativa de continuidad política de buena parte de la clase dirigente.

La reforma de 2024 —bicameralidad más reelección inmediata— amplió el espacio de representación y creó incentivos claros para que los propios legisladores ocuparan ese nuevo diseño. No era una reforma neutral. Era un rediseño con beneficiarios previsibles.

Pero el proceso no solo desplazó individuos. También reconfiguró —de manera drástica— el mapa partidario. Partidos como Podemos o Alianza para el Progreso, que habían logrado construir presencia parlamentaria relevante en los últimos años, no consiguieron trasladar ese peso al nuevo esquema. Su exclusión del Congreso no es solo una derrota electoral: implica la pérdida de su inscripción como organizaciones políticas, lo que los obliga a recomenzar desde cero el proceso de reconstitución partidaria. En el caso de Alianza para el Progreso, el resultado es especialmente revelador: el control de sectores clave del Ejecutivo durante el periodo saliente —Salud y Transportes— no se tradujo en capital electoral. El votante no premió la cuota de poder; la castigó.

Acción Popular corrió una suerte distinta pero igualmente definitiva. No fue derrotado por el electorado porque no llegó a competir: sus elecciones internas fueron declaradas nulas por graves irregularidades, lo que derivó en su exclusión del proceso. Su ausencia no es solo un episodio administrativo —es la culminación de un proceso de descomposición que ya venía manifestándose en su desempeño parlamentario y en la pérdida de cohesión interna. Un partido histórico del sistema político peruano que no logró ni siquiera ordenar su propia casa para presentarse a la elección más importante de la última década.

Perú Libre también pasa a desaparecer del registro electoral. Pero a diferencia de Acción Popular, no fue excluido por el sistema, sino castigado por el electorado. El partido que llevó a Pedro Castillo a la presidencia no logró sostener su base política. Las razones son institucionales antes que electorales: su comportamiento parlamentario durante el periodo saliente resultó con frecuencia indistinguible del de sus adversarios en momentos clave, erosionando la credibilidad que había construido precisamente sobre la promesa de una ruptura con ese establishment. El castigo fue más severo en el sur del país, donde había edificado su principal soporte electoral y donde el electorado es especialmente sensible a la distancia entre el discurso y la conducta parlamentaria efectiva.

El mensaje es nítido: la ingeniería institucional no pudo sustituir el juicio electoral, y el electorado no solo removió personas, sino que desmanteló vehículos políticos completos. El nuevo Congreso bicameral quedará conformado por apenas seis fuerzas, ninguna de las cuales alcanza mayoría propia —con Fuerza Popular como primera minoría en torno a veinte escaños sobre sesenta en el Senado. Esa concentración, paradójicamente, no simplifica la gobernabilidad: la hace más exigente. Porque en un Congreso sin mayorías, todo acuerdo es frágil y todo conflicto es una oportunidad para reconfigurar alianzas. El sistema protegía posiciones; el voto las removió. Pero lo que quedó en pie es un mapa de poder donde gobernar requiere negociar permanentemente con quien puede bloquearte en cualquier momento.

También se llevó la ilusión de control total sobre el proceso político. El diseño podía ordenar la oferta, ampliar cargos, redistribuir poder; pero no podía garantizar resultados. Y en ese vacío emergió lo que el sistema no logró domesticar: la fragmentación, la volatilidad y el voto de castigo.

2. Lo que el viento no se llevó

Sin embargo, hay algo más importante: lo que las elecciones no lograron eliminar.

La primera es la contradicción central del escenario político, que no es nueva, pero sí más peligrosa en el contexto actual.

Si la segunda vuelta enfrenta a Keiko Fujimori con Rafael López Aliaga, el país podría entrar en una dinámica que recuerda, con matices, a lo ocurrido en 2016 entre Keiko Fujimori y Pedro Pablo Kuczynski.

En aquel momento, la derrota de Keiko no fue procesada como una alternancia ordinaria. Su bancada, con mayoría en el Congreso, operó como un contrapeso extremo, bloqueando sistemáticamente la acción del Ejecutivo. Lo que siguió fue una secuencia conocida: censuras ministeriales, confrontación constante y, finalmente, la caída del gobierno.

Hoy, el escenario podría invertirse parcialmente en sus actores, pero no en su lógica. Un eventual gobierno de Rafael López Aliaga frente a Keiko —o incluso una derrota nuevamente ajustada de esta última— podría reactivar esa misma tensión: la dificultad de aceptar el resultado como punto de cierre del proceso político. Más aún si el resultado final emerge de un conteo estrecho y bajo cuestionamiento. En ese contexto, la narrativa del fraude deja de ser un recurso retórico y se convierte en un instrumento de presión política con capacidad desestabilizadora.

El riesgo no es solo quién gana, sino si el sistema político puede procesar la derrota sin activar nuevamente la lógica de bloqueo.

El segundo escenario, con la eventual presencia de Roberto Sánchez en segunda vuelta, remite más bien a lo ocurrido en 2021, cuando Keiko Fujimori perdió frente a Pedro Castillo.

En ese caso, el conflicto no se expresó tanto en el control parlamentario inmediato, sino en la disputa por la legitimidad del resultado. La narrativa de fraude, las impugnaciones masivas y la demora en el reconocimiento del resultado generaron un arranque de gobierno debilitado desde su origen.

Pero lo más importante ocurrió después. Castillo gobernó sin mayoría parlamentaria, enfrentando un Congreso hostil que terminó utilizando los mecanismos constitucionales disponibles —incluida la vacancia— para resolver el conflicto político.

Hoy, un eventual gobierno de Roberto Sánchez podría reproducir esa lógica, pero en un contexto más exigente. No solo enfrentaría un Legislativo fragmentado, sino un Senado con mayor capacidad de veto y control. La diferencia clave es que el conflicto no dependería únicamente de una mayoría simple, sino de la capacidad de articular alianzas.

A diferencia del pasado reciente, donde el conflicto se estructuraba en bloques relativamente claros, el nuevo Congreso bicameral obliga a construir mayorías más complejas. No hay una fuerza dominante. Eso abre dos posibilidades igualmente problemáticas: coaliciones inestables construidas sobre intereses de corto plazo o acuerdos tácticos cuyo único punto de coincidencia sea la remoción del Ejecutivo. En ese contexto, la vacancia deja de ser un desenlace excepcional para convertirse en una posibilidad latente.

Desde la perspectiva de Keiko Fujimori, el país parece ofrecerle dos escenarios que ya conoce: uno que recuerda a 2016 (la pastilla celeste), donde el conflicto se expresa frente a un gobierno de derecha con el que compite por el mismo espacio político; y otro que remite a 2021 (la pastilla roja), donde el enfrentamiento es con una izquierda que llega al poder en medio de una fuerte polarización. Pero esta vez, ambos caminos convergen en un mismo punto: un sistema institucional que amplifica el conflicto. Y si el ganador fuese Sánchez, Keiko no necesitaría estar en el gobierno para ejercer influencia: bastaría con una bancada articulada para incidir en la dirección del sistema político.

Lo que emerge, entonces, no es un conflicto entre proyectos claramente diferenciados, sino un sistema donde el conflicto es estructural.

3. Un sistema que sobrevive a sus propios resultados

Lo que estas elecciones dejan es una paradoja.

El sistema político fue modificado para aumentar las probabilidades de sobrevivencia de quienes lo diseñaron. Y, sin embargo, muchos de ellos no sobrevivieron electoralmente. Pero el sistema sí.

Ese es el punto clave.

Porque lo que el viento se llevó fueron nombres, partidos y trayectorias individuales. Pero lo que dejó en pie fue un esquema institucional más complejo, más fragmentado y potencialmente más conflictivo.

Por eso, el problema del Perú no es solo quién gane la segunda vuelta.

Es si alguien podrá gobernar con las reglas que han quedado.

El Senado de los derrotados: Por qué ganar la presidencia en 2026 podría no ser suficiente para gobernar

En un artículo anterior sostuve que la elección más importante de este proceso no sería la segunda vuelta presidencial, sino la primera. No porque defina directamente al próximo presidente, sino porque determinará la correlación de fuerzas que dominará el Senado. Esa hipótesis, que en su momento podía parecer contraintuitiva, encuentra hoy respaldo concreto en la evidencia disponible. Pero la evidencia también revela algo que va más allá de la composición de la nueva cámara: revela que los actores no son equivalentes frente a ella, y que esa asimetría podría ser la variable más determinante del próximo quinquenio.

La proyección del Instituto Aklla Perú, elaborada sobre la base del simulacro de votación Ipsos del 4 de abril de 2026 y aplicando la barrera electoral vigente, muestra que solo cuatro partidos obtendrían representación efectiva en el Senado: Fuerza Popular con 26 escaños, Juntos por el Perú con 15, Renovación Popular con 11, y Partido País para Todos con 8. El total suma 60 escaños. Ningún partido alcanzaría mayoría absoluta por sí solo, pero la distribución no es simétrica: el partido con mayor representación individual casi duplica al segundo. Esa asimetría interna es el dato políticamente más relevante, y no ha recibido suficiente atención en el debate público.

Con 26 escaños sobre 60, el partido encabezado por la candidata más votada en intención presidencial tiene capacidad de veto individual en un amplio rango de votaciones y, combinado con cualquiera de las otras dos bancadas mayores, configura una mayoría absoluta de coordinación. No estamos, por tanto, ante una cámara dispersa e ingobernable: estamos ante un Senado donde una fuerza política tiene preeminencia estructural, y donde las demás tendrán que negociar con ella o contra ella. Esa es la geometría real del poder legislativo que recibirá al próximo gobierno.

Este mapa de poder introduce una distinción analítica que el debate público ha subvalorado sistemáticamente. No todos los candidatos presidenciales enfrentan este escenario en igualdad de condiciones, ni con la misma relación con el sistema que están a punto de habitar. Es posible identificar, con fines analíticos, al menos tres perfiles diferenciados entre los actores con mayor peso electoral. El primero corresponde a candidatos que compiten exclusivamente por el Ejecutivo, sin haber asegurado posición institucional alternativa: su estrategia es de todo o nada, y una derrota presidencial equivale a una salida del circuito de poder. El segundo perfil agrupa a candidatos que articulan simultáneamente su campaña presidencial con una presencia senatorial significativa para su partido: una eventual derrota en la primera vuelta no implica desaparición institucional, sino reposicionamiento hacia otra arena igualmente influyente. El tercer perfil —y aquí reside el elemento más relevante para comprender la dinámica que se configura— corresponde a actores que no solo han asegurado representación parlamentaria, sino que llevan un período completo de haber operado, desde el Legislativo, esquemas de influencia sobre el Ejecutivo sin necesidad de ocuparlo.

Esta distinción no es menor. La experiencia peruana reciente —documentada en anteriores entregas de esta serie— muestra que entre 2016 y 2026 fue posible ejercer poder político efectivo sin la presidencia, a través del control o la influencia decisiva sobre el Congreso. Lo que en la teoría política denominamos parlamentarismo de facto no surgió espontáneamente: fue el resultado de decisiones estratégicas sostenidas en el tiempo, de una arquitectura de incentivos construida pacientemente, y de un aprendizaje institucional acumulado sobre cómo operar un sistema presidencial desde sus márgenes legislativos. Ese aprendizaje no desaparece con el cambio de legislatura. Se traslada, junto con sus artífices, al nuevo escenario.

La consecuencia es una asimetría estructural que trasciende las preferencias electorales. El próximo presidente —sea cual sea el resultado del 12 de abril— gobernará en un sistema cuyas reglas informales ya están escritas, cuyos mecanismos de presión ya han sido ensayados, y cuya bancada más grande estará encabezada por actores con una década de experiencia en su manejo. Gobernar en ese entorno sin conocerlo desde adentro no es imposible, pero implica una desventaja de partida que ninguna votación presidencial puede compensar por sí sola. En política institucional, la experiencia en las reglas del juego vale tanto como los votos que otorgan el cargo.

Esto introduce una paradoja que merece ser nombrada con precisión. En sistemas presidenciales convencionales, ganar la presidencia equivale a acceder al centro del poder. En el sistema que se está configurando en el Perú, ganar la presidencia podría equivaler a acceder a la administración del Estado, mientras que el poder político efectivo —la capacidad de definir agendas, bloquear iniciativas, condicionar nombramientos y articular coaliciones— permanece en otro espacio. No es una anomalía nueva en nuestra historia reciente, pero el nuevo diseño bicameral podría consolidarla estructuralmente, dotándola de una arquitectura institucional más estable que la que existía con una cámara única.

En ese contexto, la presidencia del Senado adquiere una relevancia que el debate público aún no ha dimensionado. Desde ese cargo se define la agenda legislativa, se establecen los límites operativos del Ejecutivo, se articulan las alianzas que sostienen o condicionan al gobierno, y se administra la relación entre las bancadas. No es un cargo protocolar: en el sistema que se perfila, podría ser el árbitro real de la gobernabilidad. Y es razonable anticipar que los actores con mayor representación senatorial —especialmente aquellos que no han obtenido la presidencia— buscarán ocuparlo.

Un escenario que el análisis anterior ha dejado en el margen merece, sin embargo, atención específica: ¿Qué ocurriría si la candidata con la bancada senatorial más grande gana también la presidencia? La respuesta no es simétrica a los demás casos, y por eso requiere tratamiento diferenciado. En un análisis publicado en este mismo blog en julio de 2021, se propuso una matriz de viabilidad gubernamental construida sobre dos ejes: el tamaño relativo de la bancada oficialista y la capacidad de negociación del Ejecutivo con el Congreso. Bajo ese marco, un gobierno con bancada minoritaria y baja capacidad negociadora ocupaba el cuadrante de mayor fragilidad institucional, mientras que la combinación opuesta ofrecía las condiciones básicas para una gestión relativamente estable. Aplicar esa matriz al escenario 2026 arroja un resultado que no admite equiparación simple entre candidatos: quien llegue a la presidencia con 26 escaños en el Senado —la bancada individual más grande— y con una década de experiencia operando los mecanismos informales del sistema que ahora presidiría formalmente, no ocupa el mismo cuadrante que quienes lleguen sin ninguna de esas dos condiciones. 

La asimetría no es ideológica: es estructural. Y es precisamente esa asimetría la que convierte a este escenario en el menos incierto de los posibles, aunque no necesariamente en el más sencillo. Porque incluso con esa ventaja de partida, el Senado proyectado no otorga mayoría absoluta a ningún partido. Los 15 escaños de Juntos por el Perú y los 11 de Renovación Popular configuran un poder de veto cruzado que ningún gobierno podrá ignorar, independientemente de quién ocupe la presidencia. En ese diseño, ambas bancadas tendrán incentivos propios para disputar espacio desde el Senado: no como oposición ideológica, sino como actores con mandato electoral propio y acceso institucional al presupuesto, la agenda legislativa y los nombramientos. La diferencia entre un gobierno viable y uno capturado no estará en el resultado de las próximas elecciones, sino en la capacidad de quien gane para administrar esa geometría de vetos sin perder la iniciativa política en el camino.

A esta dinámica política se suma un riesgo fiscal que merece atención específica. Un Senado con liderazgos que tienen mandato electoral propio e incentivos de corto plazo podría intensificar la presión sobre el presupuesto público. La evidencia reciente —recogida en las notas del Consejo Fiscal y analizada en entregas anteriores de esta serie— documenta ya una tendencia sistemática del Congreso a impulsar normas con impacto fiscal adverso no compensado. Con mayor poder institucional, esa dinámica no desaparecería: se profundizaría. El Ministerio de Economía y Finanzas, que en condiciones de normalidad institucional actúa como ancla de disciplina presupuestaria, podría verse progresivamente obligado a acomodar decisiones políticas ajenas a criterios técnicos. El presupuesto dejaría de ser un instrumento de planificación para convertirse en un espacio de negociación entre fuerzas con agendas electorales propias.

A ello se agrega un elemento adicional que trasciende la dinámica legislativa ordinaria. Algunas señales recientes en el debate público muestran que los incentivos para disputar el poder no terminan con el acto electoral. Declaraciones que anticipan o sugieren la posibilidad de desconocer resultados electorales evidencian que la disputa por la legitimidad puede extenderse más allá de las urnas. Si actores con ese tipo de incentivos logran posiciones clave en el Senado, el conflicto postelectoral no se disiparía: encontraría un nuevo escenario institucional desde el cual operar, con mayor capacidad de daño sobre la estabilidad del sistema.

El Perú podría estar, así, ante una transformación silenciosa pero estructuralmente significativa de su arquitectura política. Formalmente, continuaríamos siendo una república presidencial con bicameralismo restaurado. En la práctica, podríamos ingresar a una versión más intensa y consolidada del parlamentarismo de facto que hemos documentado en el período 2016–2026: un régimen en el que el Ejecutivo administra, pero el poder político efectivo se ejerce desde otro espacio. La diferencia con el ciclo anterior es que ahora ese espacio tendría una forma institucional más precisa, una bancada dominante más experimentada, y un conjunto de actores que ya saben exactamente cómo funciona el sistema que están a punto de reproducir.

La pregunta, entonces, ya no es únicamente quién será el próximo presidente del Perú. La pregunta es si quien gane la presidencia tendrá la capacidad —o el interés— de construir una base de poder que no dependa enteramente de las reglas que otros han escrito. Porque en un sistema donde el poder real se ha desplazado de facto hacia el Legislativo, y donde la bancada más grande del Senado estará conducida por actores con una década de experiencia en ese desplazamiento, la victoria presidencial del 12 de abril podría ser, en el mejor de los casos, el comienzo de una negociación permanente con quienes ya conocen la casa mejor que nadie.

En el Perú que viene, perder la presidencia podría ser solo otra forma de ganar el poder. Pero también podría ocurrir algo más inquietante: que ganarla no sea suficiente para ejercerlo. 

Gobernar sin pagar: el parlamentarismo de facto y la erosión del poder técnico en el Estado

Vengo escribiendo desde el 2021 sobre el problema de las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. El fenómeno central descrito en mis artículos es cómo el Perú migró casi sin darnos cuenta hacia un parlamentarismo de facto: un sistema en el que el Congreso acumula poder de gobierno sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Ese proceso tuvo una dimensión visible —la remoción sucesiva de presidentes, la subordinación del Ejecutivo, el diseño de un Senado que no puede disolverse— y una dimensión menos visible, pero igualmente grave: la erosión sistemática de la capacidad técnica del Estado para salvaguardar las finanzas públicas.

Este artículo se ocupa de esa segunda dimensión. El argumento central es que el parlamentarismo de facto no solo capturó el poder político, sino también el poder técnico. Y que esa segunda captura es más peligrosa que la primera, porque es más silenciosa, más difícil de revertir y porque sus consecuencias —una deuda pública en trayectoria insostenible, un presupuesto crecientemente rígido, una inversión pública que paga los platos rotos— las pagará la ciudadanía durante años, independientemente de quién gane las elecciones de abril.

La Nota de Discusión N.° 01-2025 del Consejo Fiscal, publicada en octubre de 2025, ofrece la evidencia empírica más completa disponible sobre este proceso. Sus cifras retratan un sistema fiscal sometido a una presión estructural sin precedentes en la historia democrática reciente del Perú.

I. La doble erosión: poder político y poder técnico

En un sistema democrático funcional, el Poder Ejecutivo cuenta con dos tipos de recursos para gobernar. El primero es político: la legitimidad electoral que le otorga el mandato popular y la capacidad de negociar con el Congreso desde una posición de relativa autonomía. El segundo es técnico: la capacidad del aparato estatal —y en particular del Ministerio de Economía y Finanzas— para evaluar, filtrar y condicionar las decisiones de gasto con criterios de sostenibilidad fiscal.

El parlamentarismo de facto que se consolidó en el Perú entre 2016 y 2026 erosionó ambos recursos de manera secuencial. Primero fue el poder político: la vacancia de Castillo, la subordinación de Boluarte y la censura de Jerí demostraron que la permanencia en el cargo presidencial ya no dependía del mandato electoral, sino de la aritmética parlamentaria. Ese proceso está documentado en los artículos anteriores de esta serie.

Pero, en paralelo, con menor visibilidad pública y mayor sofisticación institucional, el Congreso fue erosionando también el poder técnico. El MEF —que durante dos décadas había funcionado como el principal contrapeso a las presiones de gasto— fue perdiendo progresivamente sus herramientas de veto. No de un golpe, sino por capas. No mediante una sola ley, sino mediante una secuencia de decisiones que, tomadas en conjunto, configuran un patrón de debilitamiento del contrapeso técnico.

El resultado es un sistema híbrido que concentra lo peor de dos mundos: tiene la capacidad de decisión de un parlamentarismo —el Congreso impulsa gasto, define beneficios, aprueba transferencias— sin las restricciones de responsabilidad que, en un parlamentarismo clásico, obligan a la mayoría gobernante a internalizar las consecuencias fiscales de sus decisiones. Es un poder irresponsable en el sentido más literal del término: un poder que no responde ante nadie por lo que gasta.

II. La erosión del MEF: tres capas

2.1 Primera capa: el Tribunal Constitucional reinterpreta el artículo 79

La Constitución Política peruana es explícita en su artículo 79: los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Esta restricción no era un detalle menor —era el dique constitucional que separaba la función legislativa de la función presupuestal, reservando esta última al Ejecutivo como responsable de la gestión de la hacienda pública.

En 2021 y 2022, el Tribunal Constitucional emitió dos sentencias que reinterpretaron ese artículo de manera sustantiva. Al declarar infundadas demandas de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo contra leyes con impacto fiscal —entre ellas la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud— el TC estableció, en la práctica, que el Congreso no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto público, siempre que exista algún tipo de coordinación con el Ejecutivo. El único magistrado que votó en contra, Manuel Monteagudo, advirtió con precisión las consecuencias: al Congreso se le daba “pista libre” para aprobar leyes con impacto fiscal, con consecuencias —dijo textualmente— “bastante conocidas”.

Lo que Monteagudo anticipó en su voto singular se materializó con exactitud. La primera capa de esa erosión había quedado establecida: el dique constitucional tenía una brecha de magnitud incierta pero creciente.

2.2 Segunda capa: la insistencia como mecanismo de evasión sistemática

Con el dique constitucional perforado, el segundo instrumento de contención era el proceso legislativo ordinario. Cuando el Ejecutivo identifica que una ley aprobada por el Congreso tiene impacto fiscal adverso, puede observarla antes de su promulgación. El Congreso puede entonces allanarse a las observaciones, proponer un nuevo texto o insistir en el texto original y promulgar la ley de todas formas. La insistencia existía antes —pero operaba como una excepción de uso moderado—. Lo que el período 2021-2026 reveló es su conversión en un mecanismo sistemático de evasión técnica.

Los datos del Consejo Fiscal son elocuentes. Entre 2006 y 2021, en los primeros cuatro años de cada Congreso, se promulgaron en promedio 6 leyes por insistencia al año. Desde agosto de 2021, ese número escaló a 44 leyes anuales por esta vía: siete veces el promedio histórico. De las 229 leyes con impacto fiscal adverso promulgadas en el período, 101 —el 44%— fueron aprobadas por insistencia, contraviniendo la opinión técnica del Poder Ejecutivo. El costo fiscal conjunto de esas 101 leyes supera los S/ 35 mil millones anuales, es decir, 65 veces lo que representaban las leyes por insistencia en los tres quinquenios previos sumados.

La insistencia dejó de ser una válvula de escape para convertirse en la vía ordinaria de legislación fiscal. La opinión del MEF pasó de ser un filtro técnico relevante a convertirse en un trámite protocolar que el Congreso podía cumplir para luego ignorar. La segunda capa de esa erosión estaba en marcha.

2.3 Tercera capa: la Ley 32448 y la flexibilización del anclaje fiscal

Si las dos capas anteriores erosionaron el poder de veto del MEF en la práctica, la tercera profundizó ese proceso en el plano normativo. La Ley 32448, promulgada por insistencia en septiembre de 2025, modificó el Decreto Legislativo 1666 —marco de la gestión fiscal de los recursos humanos del sector público— ampliando el espacio para la negociación colectiva con efectos fiscales.

En términos sustantivos, la norma flexibiliza las restricciones previas que vinculaban los acuerdos de negociación colectiva a criterios de sostenibilidad fiscal definidos por el Ejecutivo. En la práctica, ello reduce la capacidad del MEF para condicionar ex ante el contenido económico de dichos acuerdos, trasladando el peso de la decisión hacia el proceso político.

El Consejo Fiscal identifica esta ley como una de las de mayor impacto fiscal del periodo reciente, con un costo estimado superior a S/ 12 mil millones anuales, lo que la ubica entre las iniciativas más relevantes en términos de presión sobre el gasto público.

Más allá del detalle jurídico, el efecto agregado es claro: en un contexto donde el uso de la insistencia se ha vuelto un mecanismo recurrente y donde una proporción significativa de leyes se aprueba sin evaluación técnica suficiente, la modificación del marco de negociación colectiva consolida una tendencia hacia una mayor discrecionalidad en la generación de compromisos de gasto.

Los casos recientes de la aprobación de la nivelación de las pensiones de los maestros jubilados y la extensión de beneficios laborales a los servidores públicos bajo el régimen CAS refuerzan esta tendencia. De acuerdo con estimaciones disponibles, ambas medidas podrían implicar un costo fiscal conjunto superior a los S/ 11 mil millones anuales. Más allá de sus objetivos, estas decisiones se adoptan en un contexto en el que la opinión técnica del MEF pierde capacidad de incidencia efectiva en el proceso legislativo, incluso cuando advierte sobre los riesgos fiscales asociados. Ello evidencia cómo el incremento de compromisos de gasto continúa avanzando en un entorno de debilitamiento de los mecanismos de control técnico.

No se trata de la eliminación formal del rol del MEF, sino de la reducción progresiva de su capacidad efectiva de incidencia. El tránsito es visible: desde un esquema donde la opinión técnica condicionaba las decisiones a otro donde dicha opinión es considerada, pero no necesariamente vinculante en la práctica.

La tercera capa, por tanto, contribuyó a debilitar casi por completo la capacidad del MEF para condicionar decisiones de gasto en un sistema donde otros mecanismos de control ya habían sido erosionados.

III. Las cifras de un sistema sin frenos

El Consejo Fiscal documentó el resultado con una precisión poco habitual en el análisis fiscal peruano. Desde agosto de 2021 se promulgaron 229 leyes con impacto fiscal adverso —tres veces el promedio de los períodos parlamentarios anteriores—. El 74% de las leyes de gasto público no pasaron siquiera por la Comisión de Presupuesto durante su elaboración. Y el Ejecutivo, que pudo haber observado más, observó menos del 45% de esas leyes y presentó apenas 3 acciones de inconstitucionalidad en todo el período, todas en 2023.

Cabe señalar que muchas de estas medidas responden a demandas sociales legítimas —mejoras en pensiones, remuneraciones o condiciones laborales— que buscan corregir brechas históricas en el sector público. Sin embargo, el problema no radica en su finalidad, sino en la ausencia de un marco de sostenibilidad fiscal que ordene su priorización e implementación. Cuando estas decisiones se adoptan sin evaluación técnica suficiente y sin financiamiento identificado, terminan trasladando sus costos hacia el futuro y comprometiendo la estabilidad del conjunto.

Al cierre del informe, existían además 352 iniciativas legislativas en trámite con potencial impacto fiscal adverso. Las 10 más onerosas representan un costo anual conjunto de al menos S/ 25 mil millones —equivalente al 2% del PBI de 2026—. Si se suman las leyes ya promulgadas desde agosto de 2024 y las iniciativas en trámite con costo fiscal estimado, las simulaciones del Consejo Fiscal muestran que la deuda pública podría ubicarse en torno al 70% del PBI en 2036. La regla fiscal vigente establece que debería estar por debajo del 30%. La brecha es de 40 puntos porcentuales del PBI.

Ese número no es un escenario catastrófico de diseño académico. Es el resultado de una tendencia ya en curso, documentada ley por ley, con costos estimados por el propio MEF. Ocurre, además, en un contexto en el que el gasto corriente —remuneraciones, pensiones y bonificaciones— desplaza a la inversión pública, que es la variable de ajuste más fácil cuando el presupuesto se estrecha. Como señaló el exministro Luis Miguel Castilla, lo que termina pagando el costo es la inversión pública, que es la más fácil de postergar y la más importante para el crecimiento de largo plazo.

El resultado de este proceso no es que los ministros de Economía hayan fallado en su función. Es que la función misma fue vaciada de instrumentos antes de que pudieran ejercerla. Quien defiende el equilibrio fiscal frente a un Congreso que quiere gastar sin restricciones paga el costo político de esa posición, independientemente de su competencia técnica. Eso no es una anécdota de coyuntura. Es la demostración empírica de que el modelo funciona exactamente como fue diseñado.

Esta pérdida no pasó inadvertida para todos. En junio de 2025, Julio Velarde, presidente del Banco Central de Reserva, lo dijo con una claridad poco habitual en el lenguaje de las instituciones técnicas peruanas: la opinión del MEF era respetada y dejó de ser escuchada. Sabiendo que el MEF se oponía, se aprobaba de todas formas —y eso, señaló, venía ocurriendo desde 2016—. No es un diagnóstico menor. Es el presidente de la institución monetaria más independiente del Estado peruano confirmando, desde adentro del sistema, que el contrapeso técnico había sido desactivado.

IV. La paradoja de la continuidad: el mismo apetito, ahora con Senado

Lo que hace particularmente grave la situación no es solo lo que ya ocurrió, sino lo que está a punto de ocurrir. Las elecciones de abril de 2026 no son una ruptura con el ciclo que hemos descrito. Son, en la lectura más probable, su continuación con nuevas herramientas institucionales.

Las fuerzas políticas que contribuyeron a construir el modelo del parlamentarismo de facto irresponsable —que vaciaron el artículo 79, que sistematizan la insistencia y que promulgaron la Ley 32448— son las mismas que tienen mayor probabilidad de obtener representación significativa en el nuevo Senado. Y el Senado que nacerá el 28 de julio, a diferencia del Congreso unicameral, no se puede disolver. El mecanismo que Vizcarra usó en 2019 para cortar el ciclo —la disolución constitucional— ya no estará disponible.

El sistema habrá adquirido una nueva cualidad: la irreversibilidad de corto y mediano plazo. Un Congreso puede ser disuelto. Una mayoría parlamentaria puede evaporarse en una elección. Un Senado sin mecanismo de disolución es, por diseño, mucho menos sensible a esos correctivos.

Eso no significa que nada pueda hacerse. Significa que el margen de acción se ha reducido y que las opciones disponibles son más costosas y de más largo aliento que hace cinco años. Pero renunciar a buscarlas sería el error simétrico al de quienes construyeron este sistema sin que nadie nombrara lo que estaban construyendo.

V. Lo que puede hacerse: dentro y fuera del Congreso

5.1 Lo que el MEF puede hacer sin el Congreso

La primera distinción que hay que hacer es entre lo que requiere reforma legislativa y lo que el MEF puede hacer dentro de su propio espacio institucional, sin necesitar al Congreso. Ambos conjuntos de acciones son necesarios, pero tienen horizontes temporales y probabilidades de éxito muy distintos.

Dentro de su espacio institucional, el MEF todavía tiene herramientas que ha subutilizado. La primera es la observación sistemática: desde 2021, menos del 45% de las leyes con impacto fiscal adverso fueron observadas por el Ejecutivo. Elevar ese porcentaje al 100% para leyes con costo fiscal estimado superior a un umbral razonable —digamos S/ 500 millones— no requiere ninguna ley nueva. Requiere voluntad institucional y un protocolo interno que lo vuelva automático y no discrecional.

La segunda herramienta subutilizada es la acción de inconstitucionalidad ante el TC. En todo el período 2021-2026, el Ejecutivo presentó apenas 3 demandas, todas en 2023. Frente a 229 leyes con impacto fiscal adverso, eso equivale a una tasa de impugnación inferior al 2%. Una estrategia de litigio constitucional sistemático —priorizando las leyes con mayor costo fiscal y con argumentos jurídicos más sólidos— podría crear precedentes que erosionen la doctrina permisiva del TC sin necesidad de una reforma constitucional inmediata.

La tercera herramienta es la visibilidad pública del costo acumulado. El Consejo Fiscal ya produjo el informe que documenta las 229 leyes y las 352 iniciativas en trámite. Lo que falta es que el MEF adopte ese informe como referencia permanente y lo actualice trimestralmente con máxima difusión, convirtiendo el costo fiscal acumulado del Congreso en un indicador de seguimiento público tan visible como el tipo de cambio o la inflación. Eso no frena el gasto, pero eleva el costo político de seguir haciéndolo sin rendir cuentas.

5.2 El Senado como palanca paradójica

Hay una oportunidad institucional que el MEF debería explorar antes de que el Senado entre en funciones: posicionarse como su asesor técnico natural en materia fiscal. Si el Senado tiene poder de veto sobre la legislación aprobada por Diputados, y si el MEF logra construir una relación de trabajo con la Comisión de Presupuesto del Senado antes de julio de 2026, podría crear un filtro técnico dentro del nuevo diseño institucional.

Es una apuesta con alta incertidumbre política —depende de quiénes controlen el Senado y de si tienen incentivos para diferenciarse de la cámara baja en materia fiscal—, pero es la única palanca disponible dentro del nuevo esquema que no requiere reformar la Constitución. Es una apuesta que vale la pena intentar.

5.3 Las reformas de largo aliento

Lo que requiere reforma legislativa o constitucional es más difícil y más lento, pero es lo único que puede recomponer estructuralmente los equilibrios rotos. Hay tres reformas que merecen ser nombradas como objetivos de largo plazo, aunque su probabilidad de aprobación en el Congreso entrante sea baja.

La primera es la restauración del artículo 79 con fuerza constitucional real e inmune a reinterpretación ordinaria. Eso requiere una redacción más específica y, probablemente, un mecanismo de sanción que hoy no existe: que las leyes promulgadas en contradicción con esa restricción sean nulas de pleno derecho, sin necesidad de demanda ante el TC.

La segunda es la reintroducción de la certificación fiscal previa como requisito procedimental insalvable: que ninguna iniciativa con impacto fiscal pueda ser puesta en agenda de votación sin que el dictamen del MEF haya sido leído en sesión y conste en el acta de la comisión. No impide la aprobación, pero obliga al congresista a votar a sabiendas y con registro público de su decisión.

La tercera es la reforma electoral que reduzca la fragmentación partidaria, que es la condición estructural que hace posible el modelo de bancadas sin programa y sin responsabilidad. Sin partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes ante el electorado, cualquier reforma institucional tiene un horizonte de vida corto. Es la reforma más estructural y la más lenta, pero sin ella las demás son parches.

A manera de conclusión: nombrar el problema para poder enfrentarlo

El parlamentarismo de facto que opera en el Perú no es solo un problema de diseño institucional. Es un problema de incentivos, de responsabilidad y de poder sin contrapeso. Un sistema en el que el órgano con mayor capacidad de decisión sobre el gasto público no enfrenta restricciones técnicas efectivas ni costos políticos inmediatos por sus decisiones fiscales es, por definición, un sistema inestable. No porque cada decisión individual sea necesariamente incorrecta, sino porque la acumulación de decisiones sin un marco de sostenibilidad conduce, inevitablemente, a un resultado que nadie eligió pero que todos terminan pagando.

La deuda pública que el Consejo Fiscal proyecta en torno al 70% del PBI hacia 2036 no es una abstracción. Es la inversión pública que no se hará, los servicios que se deteriorarán y el margen fiscal que no estará disponible cuando llegue la próxima crisis. Ese costo no lo asumirán quienes legislaron sin restricciones, sino la ciudadanía que enfrenta sus consecuencias diferidas.

Por eso, el problema no es solo económico: es, sobre todo, político. El debate público ha sido incapaz de explicar con claridad cómo funciona este sistema y cuáles son sus implicancias. Mientras ello no ocurra, el ciclo seguirá reproduciéndose, con nuevas normas, nuevos beneficios y nuevas presiones fiscales que se acumulan sin un punto de quiebre visible.

Nombrar el problema con precisión es el primer paso para enfrentarlo. El parlamentarismo de facto peruano no solo ha alterado el equilibrio entre poderes: ha debilitado los mecanismos técnicos que protegían la sostenibilidad fiscal. Y ahora, en un contexto institucional que limita los mecanismos de corrección, ese debilitamiento corre el riesgo de consolidarse.

La pregunta ya no es si el sistema funciona como fue diseñado. La evidencia sugiere que sí. La pregunta relevante es si el nuevo Congreso —y, en particular, el Senado, que emergerá tras la primera vuelta y asumirá funciones en julio— tendrá la voluntad política de corregir sus efectos antes de que los costos se vuelvan irreversibles.