Más allá de la pobreza: identidad lingüística y persistencia territorial del voto en el Perú

Durante años se ha instalado en el debate político peruano una idea aparentemente evidente: las regiones más pobres votan por opciones antisistema o por candidaturas de izquierda porque son pobres. Bajo esa interpretación, el ascenso electoral de Pedro Castillo en 2021 habría sido simplemente la expresión política de la precariedad económica acumulada en el interior del país. Es una lectura cómoda porque ordena el mapa electoral en términos familiares —clase, ingreso, desigualdad— y porque parece confirmada por la imagen superficial de un candidato rural, docente, del norte profundo, que movilizó a zonas que los partidos tradicionales nunca habían logrado articular. El problema es que esa imagen, cuando se la somete a los datos, no resiste el escrutinio.

Para ello es necesario realizar una precisión metodológica previa. Algunos trabajos recientes han pretendido correlacionar resultados electorales con indicadores de pobreza a nivel distrital o provincial, presentando esos cruces como evidencia empírica de la relación entre los niveles de vida y el voto. Conviene señalar que los datos de pobreza que publica oficialmente el INEI — provenientes de la Encuesta Nacional de Hogares — tienen representatividad estadística únicamente a nivel departamental y para Lima Metropolitana. Cualquier desagregación por debajo de ese umbral no está respaldada por el diseño muestral del instrumento y produce estimaciones sin validez estadística reconocida. El análisis que se presenta en este artículo trabaja exclusivamente con la unidad de observación para la cual los datos tienen respaldo: el departamento.

La hipótesis intuitiva… y el problema empírico

La hipótesis tradicional parecería sencilla. Si un departamento tiene mayores niveles de pobreza, entonces debería mostrar mayor respaldo a candidaturas antisistema o anti-establishment, y la correlación entre ambas variables debería ser visible y estadísticamente robusta. Sin embargo, al comparar los resultados electorales de 2021 con los datos departamentales de pobreza monetaria del INEI, esa relación prácticamente desaparece. La correlación de Spearman entre el nivel de pobreza departamental y la intensidad relativa del voto Castillo sobre Keiko en primera vuelta es de apenas −0.08, sin significancia estadística, y el coeficiente de determinación de un modelo de regresión simple entre ambas variables es de 0.003: la pobreza explica el 0.3% de la varianza del voto. El resultado es igualmente magro para el índice de Gini: ρ = 0.04, p = 0.86.

El contraste más instructivo al respecto no es una ecuación sino un par de casos. Loreto exhibe niveles de pobreza cercanos al 40%, pero mostró una inclinación relativamente favorable hacia Keiko Fujimori en 2021, con un ratio votos Castillo/votos Keiko de apenas 0.30. Huancavelica, con una pobreza menor —34%— y un coeficiente de Gini también inferior, se convirtió en uno de los bastiones más intensos del voto por Castillo, con un ratio de 9.46. Si la pobreza estructurara el voto, este par de casos sería inexplicable. La pobreza por sí sola no logra explicar el patrón territorial del voto, y la desigualdad medida mediante el coeficiente de Gini tampoco ofrece una explicación suficientemente robusta.

La variable que cambia el modelo

El panorama cambia de manera sustantiva cuando se introduce una variable distinta: el porcentaje de población con lengua materna indígena —quechua o aimara— por departamento, utilizando información del Censo Nacional de 2017 (en adelante, LMI). La correlación de Spearman entre esta variable y la intensidad relativa del voto Castillo/Keiko (C/K) en primera vuelta alcanza ρ = 0.73, con p < 0.001, y un modelo de regresión simple con LMI como único predictor explica el 43% de la varianza del voto. La distancia respecto al modelo de pobreza es de una magnitud que difícilmente puede atribuirse al azar o a problemas de medición.

Más importante aún: cuando se construye un modelo que incluye simultáneamente LMI, pobreza y Gini, la capacidad explicativa global sube a R²adj = 0.56, pero el coeficiente asociado a pobreza no solo pierde fuerza sino que adquiere signo negativo y resulta estadísticamente significativo (β = −0.060, p = 0.012). A igual nivel de identidad lingüística y desigualdad, más pobreza se asocia con menos intensidad del voto Castillo, no con más. El resultado es incómodo para muchas interpretaciones convencionales: el llamado "voto Castillo" no parece haber sido simplemente el voto de los pobres. Lo que los datos sugieren es que la variable LMI actúa como el mecanismo principal, y que la pobreza, una vez controlada por la identidad, pierde no solo relevancia estadística sino también dirección.

El territorio político permanece

Existe además otro elemento que refuerza esta lectura: la enorme estabilidad territorial del comportamiento electoral peruano entre instancias de votación y entre ciclos electorales. La correlación de Pearson entre el ratio Castillo/Keiko en primera y segunda vuelta de 2021 es r = 0.94, con p < 0.001. Los departamentos que votaron intensamente por Castillo en primera vuelta tendieron también a hacerlo en la segunda, y los territorios con dominancia Keiko mantuvieron esa preferencia sin excepción. Huancavelica pasó de 9.46 a 5.58, Apurimac de 8.16 a 4.40, Cusco de 8.56 a 4.95: los ratios se comprimen —el voto se racionaliza en la lógica del balotaje— pero el orden relativo entre departamentos se mantiene intacto. No hubo inversiones. Arequipa es quizás el caso más llamativo de compresión extrema, al caer de 6.37 a 1.84, lo que anticipa un patrón que reaparece con claridad en 2026.

Cinco años después, gran parte de esa misma geografía reaparece apoyando a Roberto Sánchez en la primera vuelta de 2026. La correlación de Spearman entre el ratio Sánchez/Keiko en 2026 y el ratio Castillo/Keiko en primera vuelta 2021 es ρ = 0.93, con p < 0.001, y el coeficiente de determinación de un modelo log-log entre ambas variables es R² = 0.87. Por cada punto porcentual de ventaja que Castillo tenía sobre Keiko en un departamento en 2021, Sánchez reproduce el 84% de esa ventaja en 2026. El candidato cambia; el territorio permanece.

Esta continuidad no es trivial. Sugiere que no estamos observando un fenómeno puramente coyuntural ni una simple protesta pasajera que se agota con el candidato que la encarna. Más bien, parece existir una fractura territorial persistente que organiza el sistema político peruano contemporáneo con independencia de los liderazgos específicos que la expresan en cada ciclo electoral. Hay, sin embargo, un bloque donde la transferencia falla parcialmente y que merece atención: el sur andino no quechua. Arequipa cae de 6.37 a 1.38; Moquegua de 7.29 a 1.94; Tacna de 6.89 a 1.74. Ese voto de identidad regional —más que étnico-lingüística en sentido estricto— que fue intensamente Castillo en 2021 no se transfiere a Sánchez con la misma intensidad, lo que abre un espacio de disputa real en el balotaje del 7 de junio.

Cajamarca y Puno: los límites más interesantes del modelo

Los casos más reveladores suelen ser aquellos que el modelo no logra explicar completamente, porque es ahí donde aparecen las complejidades que ninguna variable simple puede capturar. Cajamarca constituye uno de ellos. Con apenas 4% de LMI —el tercero más bajo del país—, 41% de pobreza y un Gini de 38%, registra un ratio C/K de 4.23 en primera vuelta 2021, cuando el modelo predice un valor cercano a 0.6. Esa divergencia no se explica por identidad étnico-lingüística. Lo que probablemente opera en Cajamarca es una lógica distinta: la economía política del conflicto territorial alrededor de la minería, el agua y la relación entre las comunidades locales y un Estado que históricamente llegó a esa zona a extraer y no a proveer. No es voto étnico ni voto de pobreza en sentido estricto: es voto de disputa institucional con el orden establecido, lo que lo hace igualmente refractario a las candidaturas del establishment pero por razones que la variable lingüística no captura.

Puno representa el otro extremo. Con LMI de 37% y un ratio C/K de 16.68 —el más alto del país por un margen amplio—, el modelo lo subestima significativamente. El LMI captura la presencia lingüística de la población quechua y aimara, pero no captura la densidad política e histórica de la identidad altiplánica, que tiene una dimensión organizativa, una memoria de largo aliento y una capacidad de movilización que difícilmente puede resumirse en una variable censal. Puno no es simplemente un departamento con alta proporción de hablantes de lengua indígena: es un territorio donde esa identidad tiene una expresión política activa y una direccionalidad electoral que ningún dato agregado a nivel departamental puede agotar plenamente.

¿Qué expresa realmente la "identidad"?

La discusión pública suele tratar la identidad como una categoría cultural estática, como si fuera simplemente el registro de una herencia lingüística o étnica que los individuos portan de manera pasiva. Pero electoralmente, la identidad étnico-territorial parece estar funcionando como algo mucho más dinámico y políticamente denso. Probablemente resume experiencias históricas acumuladas: exclusión estatal, centralismo, racialización, distancia respecto de Lima, percepción de subrepresentación política en las instituciones que deciden sobre el territorio y los recursos. En ese sentido, variables como la lengua materna podrían no estar midiendo únicamente idioma, sino formas históricas de incorporación desigual a la ciudadanía peruana —o de exclusión de ella. Esto ayudaría a entender por qué determinadas figuras políticas, particularmente liderazgos andinos o provinciales, logran conectar con electorados que no necesariamente son los más pobres, pero sí aquellos que perciben una distancia persistente respecto al poder central y que reconocen en esos liderazgos algo que las candidaturas limeñas no logran transmitir.

Esa dimensión más profunda —reconocimiento, representación, participación en la distribución del poder político nacional— es la que el debate político limeño suele subestimar cuando reduce el voto del interior a una expresión de precariedad económica. Y es también la que señala los límites del análisis cuantitativo a escala departamental: lo que los datos muestran es que la identidad lingüística predice mejor el voto que la pobreza, pero no pueden decirnos con precisión qué mecanismos operan dentro de esa identidad ni cómo se articulan con las demandas concretas que circulan en esos territorios.

Una fractura más profunda que la pobreza

Nada de esto implica que la pobreza no importe. El INEI reporta que en 2025 el 25.7% de la población peruana se encuentra en situación de pobreza monetaria, y que el Perú sigue siendo uno de los pocos países de la región que no ha recuperado los niveles prepandemia —la tasa de 2019 era de 20.2%. A eso se suma que el 32.8% adicional se encuentra en zona de vulnerabilidad, lo que significa que cerca del 60% de los peruanos no tiene bienestar consolidado. La pobreza sigue siendo uno de los principales problemas sociales del país, y cualquier gobierno que la ignore paga un costo político. Pero electoralmente, al menos a escala departamental, no parece ser el principal organizador del voto ni el mecanismo que estructura las preferencias entre candidatos.

La evidencia disponible sugiere más bien que el Perú continúa estructurado por fracturas territoriales, culturales e históricas que sobreviven incluso al colapso de liderazgos específicos, y que se reproducen con una estabilidad que debería llamar la atención de quienes diseñan estrategias electorales y de quienes pretenden gobernar el conjunto del territorio nacional. Quizás el error central del debate político peruano ha sido asumir que el mapa electoral expresa únicamente desigualdad económica, cuando en realidad podría estar expresando algo más profundo y más difícil de resolver con política pública convencional: distintas formas de pertenecer —o de no pertenecer— al Perú nacional.

Anexo estadístico

A continuación publico la tabla con los datos del porcentaje de población con lengua materno indígena cuya fuente es el Censo 2017, los porcentajes de pobreza publicado recientemente por el INEI, los índice de Gini departamental que lo he calculado utilizando los microdatos del INEI 2025 y procesado con Stata, y los ratios de votación Castillo sobre Keiko (C/K) en primera y segunda vuelta de las elecciones 2021, y el ratio de votación Sánchez sobre Keiko (S/K) de la primera vuelta.

La formalidad prestada: El parlamentarismo de facto y el problema de la informalidad en el Perú

Introducción

Una de las paradojas más llamativas de las elecciones del 12 de abril fue el castigo electoral a las dos fuerzas que mayor protagonismo tuvieron en el Congreso saliente. Alianza para el Progreso y Podemos Perú no alcanzaron la valla electoral mínima del 5% y perderán su inscripción como partidos. El electorado, en su veredicto, les retiró la confianza.

Pero castigar a los partidos no es lo mismo que desactivar los intereses que representaban. Y entender esa distinción es el punto de partida de este artículo.

I. Más allá de la informalidad clásica

El debate público peruano sobre la informalidad suele girar en torno a una imagen conocida: actividades económicas que operan al margen del Estado, evitando registros, tributos y regulaciones. Es una imagen real, pero incompleta. Lo que el Congreso 2021-2026 produjo, en varios frentes simultáneos, fue algo cualitativamente distinto: actividades que siguen operando fuera de los estándares laborales, ambientales y tributarios convencionales, pero que obtienen cobertura legal que las protege de la fiscalización. No es formalización en el sentido técnico del término. Es, más precisamente, una formalidad prestada: el Estado extiende un paraguas jurídico sin exigir los cambios estructurales que justificarían esa protección[1].

La distinción importa porque cambia el tipo de problema. La informalidad clásica es un problema de capacidad estatal: el Estado no llega, no fiscaliza, no integra. La formalidad prestada es un problema de captura institucional: el Estado llega, pero para proteger en lugar de regular. Y la herramienta de esa captura, en el Perú de los últimos cinco años, fue el Congreso.

Este fenómeno no apareció de la nada en 2021. Sus antecedentes son visibles al menos desde el Congreso anterior, cuando se aprobó por insistencia — contra la opinión técnica del Ministerio de Transportes y pese a la oposición de gremios de transporte formal — la ley que formalizó el servicio de taxis colectivos interprovinciales, una actividad que concentraba entonces la mitad de las muertes en accidentes de carretera[2]. El patrón era el mismo: demanda social real, discurso vindicativo, instrumento legislativo sin evaluación técnica, costo diferido que paga el sistema. Lo que el período 2021-2026 hizo fue convertir ese patrón en método.

Esto no ocurre de manera aislada. En artículos anteriores de esta serie documenté cómo el sistema político peruano migró hacia un parlamentarismo de facto: un modelo en el que el Congreso acumula poder de decisión sin asumir responsabilidad por sus consecuencias fiscales. Lo que este artículo propone es que ese mismo modelo opera también en el plano regulatorio. El Congreso que gasta sin restricciones fiscales es el mismo que legisla sin restricciones técnicas en materia de regulación económica. Son dos expresiones del mismo fenómeno.

II. El combustible político: por qué el discurso vindicativo funciona

Antes de examinar los casos concretos, conviene detenerse en el mecanismo político que los hace posibles, porque ninguna de estas legislaciones se aprobó en el vacío. Todas tuvieron un discurso de respaldo que les otorgó legitimidad popular, y ese discurso no era completamente inventado.

La demanda de que los peruanos puedan explotar sus propios recursos — y no ceder esa explotación al gran capital, nacional o extranjero — tiene raíces históricas reales en comunidades que han visto pasar concesiones sin ver desarrollo local. La demanda de las familias que han ocupado pacíficamente un terreno durante años de acceder a un título que les dé seguridad jurídica tiene raíces igualmente reales en décadas de migración interna y déficit habitacional no resuelto. La demanda del agricultor cocalero de no ser criminalizado por un cultivo con siglos de historia cultural tiene también una dimensión legítima que el debate sobre narcotráfico frecuentemente aplasta sin matiz.

El problema no es la demanda. El problema es el instrumento político que se usa para responderla. Un registro que otorga cobertura legal sin exigir estándares ambientales no resuelve la exclusión histórica de los mineros artesanales. Un título de propiedad sobre un terreno en zona de riesgo no produce seguridad jurídica real — produce un documento que el Estado no podrá sostener cuando llegue la presión de reubicación. Un empadronamiento de cocaleros que incluye zonas donde la hoja va al narcotráfico no protege al agricultor tradicional — lo expone a ser instrumentalizado por cadenas que operan más allá de él.

Lo que el discurso vindicativo hace, en todos estos casos, es presentar como reivindicación popular lo que en la práctica es protección de rentas específicas. Y lo hace con suficiente combustible legítimo como para que sea difícil oponerse sin parecer defensor del statu quo. Esa es su eficacia política.

III. El caso REINFO: el registro como paraguas

El Registro Integral de Formalización Minera fue creado en 2017 con una lógica razonable: ofrecer una vía de transición ordenada para que los pequeños mineros y mineros artesanales pudieran regularizar su situación. El problema es que esa transición nunca terminó. Desde su creación, el REINFO ha sido prorrogado en repetidas ocasiones, convirtiéndose no en un puente hacia la formalidad sino en un estado permanente de formalidad provisional.

La última prórroga, aprobada en diciembre de 2025, ilustra con precisión el mecanismo que describe este artículo. La Comisión Permanente del Congreso aprobó la extensión del REINFO hasta diciembre de 2026 en menos de treinta minutos, sin debate de fondo sobre sus impactos ambientales y sociales, con el respaldo de Fuerza Popular, APP, Renovación Popular, Somos Perú y Juntos por el Perú[3]. El Ministerio de Energía y Minas había advertido previamente que la propuesta original debilitaba la capacidad del Estado para impedir actividades mineras en zonas prohibidas. El texto final acogió algunas observaciones técnicas — recortó el plazo y no reincorporó a los más de cincuenta mil mineros excluidos por incumplimientos — pero mantuvo lo esencial: la cobertura legal continuó.

El dato más revelador no es el plazo sino los efectos de esa cobertura. Durante el período de inscripción, los titulares del registro quedan protegidos de ciertos procedimientos de exclusión y, en algunos supuestos, de responsabilidad penal por daños ambientales. Una congresista que votó en contra señaló que la norma consolida un marco favorable a la economía ilegal, cuestionando precisamente esa exención de responsabilidad penal para quienes se encuentran en proceso de formalización[4]. El registro no solo da tiempo para formalizar — otorga impunidad temporal para seguir operando sin los estándares que la formalización exigiría. La formalidad se presta antes de que se gane.

La dinámica política que rodeó la aprobación ilustra el intercambio que subyace a estas legislaciones. Antes de la prórroga, los mineros amparados en el REINFO protagonizaron movilizaciones que paralizaron la avenida Abancay y cortaron la Panamericana Sur durante dos semanas. En ese contexto, el alcalde de Lima Rafael López Aliaga participó como invitado principal en el II Cónclave de Emprendedores Mineros de Perú, donde ofreció públicamente al presidente de Confemin, Máximo Franco Bequer, postular al Congreso por Renovación Popular — ofrecimiento que se remontaba a las elecciones de 2021. López Aliaga también prestó cocinas al campamento minero durante la paralización. Según el propio Franco, las conversaciones sobre la ampliación del REINFO se sostuvieron con múltiples bancadas, no con una sola[5]. El intercambio entre movilización sectorial y apertura legislativa quedó documentado en los hechos: la prórroga fue aprobada semanas después.

IV. El caso COFOPRI: la titulación que llega sin condiciones

El segundo caso es quizás el más delicado de los tres porque involucra una demanda que nadie discutiría en abstracto: que las familias que han ocupado pacíficamente un terreno durante años puedan acceder a un título de propiedad. Esa demanda es legítima, está respaldada por décadas de política pública en América Latina y tiene en el Perú una historia institucional reconocida — el propio COFOPRI fue creado en 1996 precisamente para darle respuesta.

El problema no es la demanda sino su conversión recurrente en instrumento de formalidad prestada. La Ley 32267, promulgada en marzo de 2025, amplió "por última vez" los plazos del proceso de formalización de la propiedad informal en terrenos estatales ocupados por posesiones informales[6]. La norma fue aprobada por insistencia — el Ejecutivo la había observado previamente — con 74 votos a favor y apenas 3 abstenciones, sin votos en contra. Estableció que posesiones ocupadas hasta el 31 de diciembre de 2021 podrían acceder a titulación, exoneró a COFOPRI y a los municipios del cobro de tasas hasta 2026 y suspendió procesos judiciales de desalojo pendientes mientras durase el trámite de formalización.

Tres elementos de esa norma merecen atención analítica. El primero es que la ampliación "por última vez" tiene un historial. La frase no es nueva — aparece también en extensiones anteriores del mismo régimen. Lo que se presenta como el cierre definitivo de un ciclo es, en la práctica, la enésima prórroga de un proceso que debería haber concluido. El registro temporal se convierte, como en el REINFO, en un estado de situación permanente.

El segundo elemento es la suspensión de procesos judiciales de desalojo durante el trámite. Esa disposición no es neutral: significa que quien ocupa un terreno estatal puede detener un proceso judicial en su contra simplemente iniciando un trámite de formalización, independientemente de si ese trámite tiene posibilidades reales de prosperar. La cobertura jurídica se presta en el momento de la inscripción, no en el momento de la titulación efectiva. Entre ambos momentos puede haber años.

El tercero es la escala del beneficio político. Los promotores de la norma señalaron que más de cuatro millones de peruanos serían beneficiados[7]. Esa cifra, real o aproximada, es exactamente el tipo de argumento que clausura el debate técnico: quien cuestiona el instrumento queda asociado a quien se opone a que cuatro millones de familias tengan título de propiedad. El discurso vindicativo opera con la misma eficacia que en el caso minero.

Lo que la norma no resolvió — y que la discusión parlamentaria no abordó con profundidad — es qué ocurre con las posesiones que califican formalmente para el proceso pero que están ubicadas en zonas de riesgo, en terrenos reservados para proyectos de infraestructura o en áreas donde el saneamiento catastral previo es insuficiente. Un título de propiedad sobre un terreno en zona de riesgo no produce seguridad jurídica real — produce un documento que el Estado no podrá sostener cuando llegue la presión de reubicación. La formalidad, una vez más, se presta antes de que las condiciones que la justifican existan.

V. El caso cocalero: cuando la formalidad prestada tiene cadena

El tercer caso requiere mayor cautela analítica que los anteriores porque la evidencia disponible es menos consolidada y el tema es más susceptible de lecturas simplificadoras. A diferencia del REINFO y de la Ley 32267, ninguna de las iniciativas cocaleras del período alcanzó aprobación final. Pero su presencia sistemática en la agenda legislativa y el respaldo transversal que encontraron en bancadas de distinto signo confirman que responden a la misma gramática política. La diferencia es de resultado — no de lógica.

Durante el período 2021-2026, diversas bancadas — principalmente aunque no exclusivamente de izquierda — presentaron iniciativas orientadas a ampliar el reconocimiento legal de zonas cocaleras, crear nuevos registros de productores y modificar el marco normativo que regula la hoja de coca. Entre octubre de 2021 y mediados de 2022, congresistas de Perú Libre y Acción Popular presentaron al menos seis proyectos de ley que buscaban, desde distintas fórmulas, un nuevo empadronamiento de agricultores en cuencas cocaleras, incluyendo el reconocimiento de cultivos en zonas como el VRAEM como lícitos[8].

La lógica reivindicativa tiene, como en los casos anteriores, una raíz parcialmente legítima: el agricultor cocalero tradicional existe, tiene una historia cultural real y ha sido frecuentemente criminalizado por una política antidrogas que no distingue entre el cultivador de subsistencia y el operador de la cadena del narcotráfico. El problema, nuevamente, es el instrumento. Las propuestas de reconocer las cuencas cocaleras del país — incluyendo el VRAEM, desde donde sale la mayor parte de la hoja que va al narcotráfico — implicaban en la práctica proteger a esos productores de los procesos de erradicación, independientemente del destino real de su producción. El empadronamiento no distinguiría entre el cultivador tradicional y el proveedor de la cadena ilegal — los cubriría a ambos con el mismo paraguas jurídico[9]. Es la misma lógica de la formalidad prestada aplicada a una actividad donde la cadena de valor ilegal es cuantitativamente dominante.

Es importante señalar un límite analítico explícito: la afirmación de que determinadas bancadas representaban directamente intereses del narcotráfico requiere evidencia que este artículo no tiene ni pretende tener. Lo que sí puede afirmarse es que el instrumento propuesto — el empadronamiento amplio sin mecanismos de verificación del destino de la producción — habría producido, de aprobarse, el efecto característico de la formalidad prestada: cobertura jurídica sin transformación de las condiciones de operación. Que ese efecto beneficie a actores ilegales no requiere asumir conspiración — requiere solo entender cómo funciona el instrumento.

VI. El patrón: tres elementos de la formalidad prestada

Los tres casos anteriores, con sus diferencias sectoriales y sus distintos niveles de evidencia disponible, comparten una gramática política común. Ese patrón tiene tres elementos.

El primero es una demanda social con raíz legítima. El minero artesanal que compite en desventaja con el gran capital, la familia que lleva décadas en un terreno sin título y el agricultor cocalero criminalizado por una política antidrogas sin matices tienen razones históricas reales para reclamar al Estado una respuesta. Sin ese sustrato genuino, el discurso vindicativo no tendría tracción.

El segundo es un encuadre reivindicativo que polariza y clausura el debate técnico. La demanda legítima se presenta como la confrontación entre un "nosotros" excluido y un "ellos" que concentra. Quien cuestiona el instrumento queda asociado al bando de los privilegiados. El debate técnico — sobre estándares ambientales, zonas de riesgo, destino de la producción, viabilidad de largo plazo — se vuelve políticamente costoso de sostener. Es muy fácil así que anulen a la racionalidad técnica como de raigambre caviar o progresista.

El tercero es la ausencia del filtro técnico que en un sistema institucional funcional debería condicionar la respuesta legislativa. Como mostré en el artículo "Gobernar sin pagar", la evidencia recopilada por el MEF es contundente: alrededor del 74% de las leyes de gasto del período 2021-2026 no pasaron por la Comisión de Presupuesto. El patrón en el plano regulatorio es análogo: la prórroga del REINFO se aprobó en treinta minutos, la Ley 32267 se promulgó por insistencia contra la observación del Ejecutivo, los proyectos cocaleros se debatieron sin estimación seria del impacto en la política antidrogas. La opinión técnica existe, pero se ha convertido en un trámite que el Congreso puede cumplir para luego ignorar.

VII. La paradoja electoral y la pregunta que queda abierta

Llegamos así a la paradoja con la que abrí este artículo. Las dos fuerzas que más sistemáticamente impulsaron estas legislaciones fueron castigadas en las urnas. Sus partidos perderán la inscripción. El electorado emitió un veredicto.

Pero el castigo a los partidos no resuelve la pregunta sobre los intereses. Los mineros que operan bajo el REINFO siguen operando bajo la prórroga aprobada en diciembre. Los procesos judiciales de desalojo suspendidos por la Ley 32267 siguen suspendidos. Las organizaciones cocaleras que presionaron por el empadronamiento siguen activas. Y los actores con recursos y organización suficientes para intercambiar movilización por legislación seguirán buscando representación en el nuevo Congreso bicameral — posiblemente a través de otras siglas y otros intermediarios.

El sector pesquero artesanal ofrece un caso adicional que confirma la extensión del patrón más allá de los tres casos centrales de este artículo. El llamado REINFO pesquero — iniciativa para reabrir el Sistema de Formalización Pesquera Artesanal (SIFORPA II), cuyo plazo venció en 2023 — fue promovido activamente por congresistas de APP durante los últimos meses de la legislatura, pese a la opinión técnica desfavorable del Ministerio de la Producción, que advirtió que varios recursos pesqueros están plenamente explotados y que incorporar nuevas embarcaciones comprometería la sostenibilidad del sector[10]. No alcanzó aprobación final, pero su trayectoria — registro caducado, presión legislativa para reabrirlo, opinión técnica ignorada, discurso vindicativo sobre el pescador artesanal frente al gran capital — replica con notable fidelidad la gramática del REINFO minero. Que haya quedado en el tintero no indica ausencia del patrón, sino ausencia de tiempo legislativo para completarlo.

La pregunta que este artículo deja abierta es si esos intereses encontraron representación en el parlamento que asumirá en julio. No es una afirmación — es una agenda de seguimiento. Pero es la pregunta relevante si queremos saber si el cambio electoral del 13 de abril fue una corrección del modelo o un recambio de sus operadores.

El nuevo Congreso hereda además compromisos adquiridos con plazos concretos: el REINFO vence en diciembre de 2026 y la Ley MAPE que debería reemplazarlo no existe todavía; los trámites de formalización predial abiertos por la Ley 32267 siguen en curso con sus suspensiones judiciales activas. Esas decisiones llegarán pronto. La pregunta es con qué criterios se tomarán — y si el Senado, que a diferencia de la Cámara de Diputados no puede ser disuelto, ofrecerá el filtro técnico que el Congreso saliente raramente ejerció o si reproducirá la misma gramática con nueva composición.

A manera de conclusión: nombrar el instrumento

La informalidad en el Perú no es un fenómeno nuevo. Lo que sí resulta relativamente inédito en el período 2021-2026 es la escala a la que el instrumento legislativo fue usado para producir cobertura jurídica sin exigir los cambios estructurales que esa cobertura debería implicar.

Llamar a esto formalización es inexacto. Es la producción legislativa de una formalidad prestada: el Estado extiende reconocimiento sin transformar las condiciones de operación. El resultado es un sistema que acumula más actores con cobertura legal y menos capacidad regulatoria real para distinguir entre quienes están en tránsito genuino hacia la formalidad y quienes usan esa cobertura como posición permanente.

Ese es el costo que el nuevo Congreso hereda. No solo en términos fiscales — documentados con precisión en el informe del Consejo Fiscal analizado en el artículo anterior de esta serie — sino en términos regulatorios: un Estado que ha prestado formalidad que no puede sostener, a actores que ahora tienen razones jurídicas para resistir cualquier intento de retirarla.

El parlamentarismo de facto peruano no solo alteró el equilibrio entre poderes y erosionó la sostenibilidad fiscal. Produjo también una economía política de la informalidad protegida cuyos costos — ambientales, territoriales, institucionales — se acumularán con la misma lógica diferida que los costos fiscales: invisibles hoy, inevitables mañana.

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[1] Desde el punto de vista técnico-jurídico, el término más preciso sería formalidad suspensiva, en tanto la condición del actor queda en suspenso entre la irregularidad y el cumplimiento pleno de los requisitos que la formalización exigiría. Se prefiere aquí formalidad prestada por dos razones. La primera es comunicativa: "prestada" evoca con mayor naturalidad la idea de un estatus que el Estado extiende sin que el actor lo haya construido, con la expectativa implícita — frecuentemente incumplida — de que eventualmente lo ganará. La segunda es analítica: "suspensiva" describe el efecto jurídico desde la perspectiva del Estado; "prestada" describe el mecanismo de transferencia desde la perspectiva del intercambio político, que es la dimensión central del argumento de este artículo.

[2] Carlos Contreras Chipana "Legisladores aprueban por insistencia ley de colectivos", Diario La República, 12 de diciembre de 2020. Disponible en: https://larepublica.pe/sociedad/2020/12/12/legisladores-aprueban-por-insistencia-ley-de-colectivos

 [3] María Alejandra Gonzales, "REINFO: Congreso aprueba en media hora ampliación del registro que beneficia a la minería ilegal", Convoca.pe, 17 de diciembre de 2025. Disponible en: https://convoca.pe/agenda-propia/reinfo-congreso-aprueba-en-media-hora-ampliacion-del-registro-que-beneficia-la

[4] "Comisión Permanente aprueba ampliación del proceso de formalización de la pequeña minería hasta fines del 2026", Comunicaciones Congreso de la República, 17 de diciembre de 2025. Disponible en: https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/comision-permanente-aprueba-ampliacion-del-proceso-de-formalizacion-de-la-pequena-mineria-hasta-fines-del-2026/

[5] Juan Carlos Chamorro, "López Aliaga y Bellido se sentaron en la misma mesa con los mineros informales", Perú21, 3 de diciembre de 2024. El presidente de Confemin, Máximo Franco Bequer, confirmó al mismo medio que López Aliaga le ofreció postular al Congreso por Renovación Popular — ofrecimiento que se reiteraba desde 2021 — y que el alcalde de Lima les prestó cocinas durante las dos semanas de paralización frente al Congreso. Franco precisó que conversaron sobre la ampliación del REINFO con todos los grupos políticos, no exclusivamente con Renovación Popular. Disponible en: https://peru21.pe/politica/rafael-lopez-aliaga-con-mineros-informales-maximo-franco-mineros-ilegales/

[6] "Ley 32267: amplían plazo para formalización de terrenos ocupados por posesiones informales", LP Derecho, 23 de marzo de 2025. Disponible en: https://lpderecho.pe/ley-32267-amplian-plazo-formalizacion-terrenos-ocupados-posesiones-informales/

[7] "Aprueban por insistencia ley que amplía formalización de terrenos urbanos", Radio Uno, 20 de marzo de 2025. Disponible en: https://radiouno.pe/noticias/235116/aprueban-por-insistencia-ley-que-amplia-formalizacion-de-terrenos-urbanos

[8] "Hoja de coca: seis proyectos pugnan por un nuevo padrón de cocaleros y expertos alertan los riesgos", El Comercio, 24 de mayo de 2022. Disponible en: https://elcomercio.pe/politica/hoja-de-coca-congreso-seis-proyectos-pugnan-por-un-nuevo-padron-de-cocaleros-y-expertos-alertan-los-riesgos-cultivos-vraem-narcotrafico-noticia/

[9] "Hoja de coca en Perú: los riesgos de un nuevo intento en el Congreso para proteger a los cocaleros ilegales", El Comercio, 17 de febrero de 2022. Disponible en: https://elcomercio.pe/lima/hoja-de-coca-en-peru-los-riesgos-de-un-nuevo-intento-en-el-congreso-para-proteger-a-los-cocaleros-ilegales-analisis-guillermo-bermejo-peru-libre-noticia/

[10] "Congreso quiere un 'REINFO pesquero', pero Produce lo desaprueba: los argumentos en contra de la propuesta", Gestión, 20 de diciembre de 2025. Disponible en: https://gestion.pe/economia/congreso-quiere-un-reinfo-pesquero-pero-produce-lo-desaprueba-los-argumentos-en-contra-de-la-propuesta-noticia/; "Congreso vuelve a la carga por el 'REINFO pesquero': APP busca regularización masiva de embarcaciones ilegales", Infobae Perú, 2 de marzo de 2026. Disponible en: https://www.infobae.com/peru/2026/03/02/congreso-vuelve-a-la-carga-con-reinfo-pesquero-app-busca-regularizacion-masiva-de-embarcaciones-ilegales/

Silencio e impugnación: comportamiento estratégico de los candidatos presidenciales ante la segunda vuelta electoral

Una nota técnica para lectores especializados

1. De la narrativa a la estructura

El análisis político convencional enfrenta un problema recurrente: sus sujetos mienten, callan, actúan a través de intermediarios o simplemente no declaran sus motivaciones reales. En contextos de institucionalidad débil — como el peruano — ese problema se agudiza, porque los actores han aprendido que la distancia entre el discurso público y la acción real es un recurso estratégico en sí mismo. Keiko Fujimori no dice que quiere que Sánchez quede fuera del balotaje. López Aliaga no dice que su impugnación es un instrumento de presión y no una denuncia de buena fe. Nadie dice lo que realmente está haciendo.

El análisis basado en intenciones declaradas, en ese contexto, es sistemáticamente insuficiente. No porque los actores sean irracionales, sino precisamente porque son racionales: saben que revelar sus preferencias reales los expone. El analista que espera que los actores expliquen su propio juego espera algo que no va a ocurrir.

La teoría de juegos ofrece una alternativa metodológica más robusta: en lugar de preguntar qué dicen los actores, pregunta qué estructura de incentivos es consistente con el comportamiento que se observa. No necesitamos saber si Keiko y RLA se coordinaron explícitamente. Necesitamos saber si existe una estructura de pagos que hace que su comportamiento observado sea racional para cada uno, independientemente del otro. Si esa estructura existe, la coordinación explícita se vuelve innecesaria como explicación — y el análisis gana en rigor precisamente porque no depende de supuestos sobre intenciones inobservables.

Esta nota presenta esa herramienta de forma accesible, la aplica al escenario post primera vuelta de abril de 2026, y señala con honestidad sus límites.

2. La herramienta: qué es una matriz de pagos y qué no es

Una matriz de pagos es una representación formal de una situación en la que dos o más actores toman decisiones que se afectan mutuamente. Tiene tres componentes básicos.

El primero son los jugadores: los actores que toman decisiones. En un juego político típico no son todos los actores visibles, sino aquellos cuyas decisiones tienen efectos determinantes sobre el resultado. Identificar correctamente quiénes son los jugadores — y quiénes son actores secundarios o jugadores pasivos — es el primer paso analítico no trivial.

El segundo son las estrategias: el conjunto de opciones disponibles para cada jugador. En política, las estrategias raramente son binarias en la realidad, pero la simplificación a dos opciones por jugador suele capturar la tensión central del escenario sin perder potencia analítica. Lo importante es que las estrategias sean mutuamente excluyentes y colectivamente exhaustivas para el propósito del análisis.

El tercero son los pagos: el valor que cada jugador obtiene en función de la combinación de estrategias elegidas por todos. Los pagos no son necesariamente monetarios ni objetivos — representan la utilidad subjetiva que cada actor asigna a cada resultado posible. En análisis político, los pagos capturan cosas como poder institucional acumulado, probabilidad de ganar una elección, costo reputacional, o capacidad de influencia futura. La escala es relativa, no absoluta: lo que importa no es el número en sí sino el orden de preferencias que revela.

La matriz organiza estos tres elementos en una tabla donde las filas representan las estrategias de un jugador, las columnas las del otro, y cada celda contiene los pagos de ambos para esa combinación específica de decisiones.

El equilibrio Nash es el concepto central de la teoría de juegos no cooperativos. Un equilibrio Nash es una combinación de estrategias tal que ningún jugador tiene incentivo para desviarse unilateralmente — es decir, dado lo que el otro está haciendo, cada jugador está haciendo lo mejor que puede para sí mismo. Un equilibrio Nash no es necesariamente el mejor resultado colectivo posible: es el resultado estable, el que tiende a persistir una vez alcanzado.

Lo que la herramienta no es merece igual atención. Una matriz de pagos no prueba que los actores hayan coordinado explícitamente. No prueba intenciones. No predice el futuro con certeza. Es un instrumento de consistencia analítica: permite verificar si el comportamiento observado es racional dada una estructura de incentivos plausible. Si lo es, el analista tiene una explicación estructural que no depende de suposiciones sobre lo que los actores se dijeron en privado. Esa modestia metodológica es una fortaleza, no una debilidad.

3. El caso: Keiko, RLA y el jugador pasivo

El escenario post primera vuelta del 12 de abril de 2026 tiene tres actores relevantes: Keiko Fujimori, Rafael López Aliaga y Roberto Sánchez. Pero no los tres son jugadores en el sentido técnico del término. Sánchez no tiene estrategias disponibles que afecten el resultado — su suerte depende enteramente de las decisiones de los otros dos. Es un jugador pasivo: sus pagos varían según lo que decidan Keiko y RLA, pero él no elige. Esa asimetría es, paradójicamente, la clave explicativa de todo el escenario.

Los jugadores activos son Keiko y RLA. Las estrategias disponibles son las siguientes. Para Keiko: silencio activo — no tomar posición pública sobre la impugnación — o declaración pública — pronunciarse sobre el proceso y su legitimidad. Para RLA: sostener la impugnación indefinidamente o aceptar los resultados e ir al balotaje.

La matriz con los pagos estimados para cada combinación de estrategias es la siguiente:

 Comportamiento estratégico de los jugadores

 

Keiko Fujimori Silencio activo Declaración pública

Rafael López Aliaga Sostener impugnación Aceptar resultados / ir a balotaje

Roberto Sánchez Jugador pasivo — sus pagos dependen de las decisiones de los otros dos

Pagos (Keiko, RLA, Sánchez) — escala 1–10

Keiko elige fila · RLA elige columna · Sánchez no elige: recibe

	RLA: Sostiene impugnación	RLA: Acepta resultados va a la 2da vuelta
Keiko: Silencio activo	Keiko 9 RLA 7 Sánchez 1 Equilibrio Nash	Keiko 8 RLA 5 Sánchez 6
Keiko: Declaración pública	Keiko 5 RLA 6 Sánchez 2	Keiko 3 RLA 3 Sánchez 9 Celda que ambos evitan

La celda que organiza todo el juego no es el equilibrio Nash sino su opuesto: la celda de riesgo máximo, donde Keiko declara públicamente y RLA acepta los resultados. En ese escenario Sánchez llega a segunda vuelta con tres condiciones simultáneas a su favor: el proceso electoral legitimado por ambos adversarios, Keiko comprometida públicamente con la institucionalidad, y RLA sin capacidad de seguir presionando. En esas condiciones una victoria de Sánchez por margen estrecho es perfectamente posible. Sus pagos en esa celda son máximos. Los de Keiko y RLA colapsan simultáneamente.

El equilibrio Nash está en la celda opuesta: Keiko guarda silencio, RLA sostiene la impugnación. Ninguno tiene incentivo para desviarse unilateralmente. Si Keiko declara mientras RLA sostiene la impugnación, ella pierde ambigüedad estratégica sin obtener nada a cambio. Si RLA acepta los resultados mientras Keiko guarda silencio, cede su única palanca de presión sin compensación.

El resultado es un equilibrio estable que no requiere coordinación explícita. Cada jugador llega a él por su propia lógica de incentivos. La convergencia de comportamientos que el observador externo podría leer como acuerdo es, en términos estrictamente formales, el producto de dos racionalidades individuales que apuntan en la misma dirección. Demostrar que hubo coordinación explícita requeriría evidencia adicional. Demostrar que el comportamiento es consistente con una estructura de incentivos que la hace innecesaria solo requiere la matriz.

La paradoja de Sánchez como jugador pasivo merece una reflexión adicional. En teoría de juegos, los jugadores pasivos — aquellos cuyos pagos dependen del juego pero que no participan en él — pueden ser los más influyentes en términos de estructura. Son el objeto implícito alrededor del cual los jugadores activos organizan sus estrategias. En este caso, los pagos potencialmente altos de Sánchez en la celda de riesgo son exactamente lo que mantiene a Keiko y RLA en el equilibrio Nash. Si Sánchez no tuviera posibilidades reales de ganar una segunda vuelta, la celda de riesgo dejaría de ser peligrosa, el equilibrio se aflojaría y los incentivos para sostenerlo desaparecerían. El jugador que menos decide es el que más estructura el juego.

4. Límites de la herramienta

La honestidad metodológica requiere señalar lo que la teoría de juegos no puede hacer en contextos políticos, precisamente porque esa honestidad fortalece el uso legítimo de la herramienta.

El primer límite es la observabilidad de los pagos. Los pagos que se asignan en una matriz política son estimaciones del analista basadas en comportamiento observado y objetivos inferidos. No son mediciones objetivas. Dos analistas razonables pueden asignar pagos distintos y llegar a equilibrios distintos. La matriz no elimina el juicio analítico — lo estructura y lo hace explícito, lo cual es una ventaja sobre el análisis narrativo implícito, pero no es una garantía de certeza.

El segundo límite es la racionalidad de los actores. La teoría de juegos asume que los jugadores maximizan sus pagos dados sus objetivos. En política, los actores pueden actuar por ego, por error, por presión de sus propias bases o por información incompleta. Un análisis matricial que ignora estas posibilidades sobreestima la coherencia estratégica de los jugadores. En el caso analizado, es perfectamente posible que RLA sostenga la impugnación no solo por cálculo frío sino por una combinación de ego herido y presión de su entorno más cercano. La matriz captura el resultado como si fuera estratégico, pero no puede distinguir entre estrategia y accidente con el mismo resultado.

El tercer límite es la estabilidad del juego mismo. Una matriz de pagos es una fotografía estática de un momento particular. Los pagos pueden cambiar si cambia el contexto: una revelación pública, una decisión judicial inesperada, una declaración de un actor secundario pueden alterar los incentivos y mover el equilibrio. El analista que usa esta herramienta debe tratarla como un instrumento dinámico y actualizable, no como una verdad permanente.

Señalar estos límites no debilita el análisis — lo sitúa correctamente. Una herramienta usada con conciencia de sus límites es más útil que una narrativa sin ninguna. Y en un contexto político donde los actores deliberadamente oscurecen sus motivaciones, una estructura analítica que prescinde de las motivaciones declaradas y trabaja solo con comportamiento observable tiene una ventaja metodológica real sobre cualquier interpretación basada en lo que los actores dicen querer.