Gobernar sin pagar: el parlamentarismo de facto y la erosión del poder técnico en el Estado

Vengo escribiendo desde el 2021 sobre el problema de las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. El fenómeno central descrito en mis artículos es cómo el Perú migró casi sin darnos cuenta hacia un parlamentarismo de facto: un sistema en el que el Congreso acumula poder de gobierno sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Ese proceso tuvo una dimensión visible —la remoción sucesiva de presidentes, la subordinación del Ejecutivo, el diseño de un Senado que no puede disolverse— y una dimensión menos visible, pero igualmente grave: la erosión sistemática de la capacidad técnica del Estado para salvaguardar las finanzas públicas.

Este artículo se ocupa de esa segunda dimensión. El argumento central es que el parlamentarismo de facto no solo capturó el poder político, sino también el poder técnico. Y que esa segunda captura es más peligrosa que la primera, porque es más silenciosa, más difícil de revertir y porque sus consecuencias —una deuda pública en trayectoria insostenible, un presupuesto crecientemente rígido, una inversión pública que paga los platos rotos— las pagará la ciudadanía durante años, independientemente de quién gane las elecciones de marzo.

La Nota de Discusión N.° 01-2025 del Consejo Fiscal, publicada en octubre de 2025, ofrece la evidencia empírica más completa disponible sobre este proceso. Sus cifras retratan un sistema fiscal sometido a una presión estructural sin precedentes en la historia democrática reciente del Perú.

I. La doble erosión: poder político y poder técnico

En un sistema democrático funcional, el Poder Ejecutivo cuenta con dos tipos de recursos para gobernar. El primero es político: la legitimidad electoral que le otorga el mandato popular y la capacidad de negociar con el Congreso desde una posición de relativa autonomía. El segundo es técnico: la capacidad del aparato estatal —y en particular del Ministerio de Economía y Finanzas— para evaluar, filtrar y condicionar las decisiones de gasto con criterios de sostenibilidad fiscal.

El parlamentarismo de facto que se consolidó en el Perú entre 2016 y 2026 erosionó ambos recursos de manera secuencial. Primero fue el poder político: la vacancia de Castillo, la subordinación de Boluarte y la censura de Jerí demostraron que la permanencia en el cargo presidencial ya no dependía del mandato electoral, sino de la aritmética parlamentaria. Ese proceso está documentado en los artículos anteriores de esta serie.

Pero, en paralelo, con menor visibilidad pública y mayor sofisticación institucional, el Congreso fue erosionando también el poder técnico. El MEF —que durante dos décadas había funcionado como el principal contrapeso a las presiones de gasto— fue perdiendo progresivamente sus herramientas de veto. No de un golpe, sino por capas. No mediante una sola ley, sino mediante una secuencia de decisiones que, tomadas en conjunto, configuran un patrón de debilitamiento del contrapeso técnico.

El resultado es un sistema híbrido que concentra lo peor de dos mundos: tiene la capacidad de decisión de un parlamentarismo —el Congreso impulsa gasto, define beneficios, aprueba transferencias— sin las restricciones de responsabilidad que, en un parlamentarismo clásico, obligan a la mayoría gobernante a internalizar las consecuencias fiscales de sus decisiones. Es un poder irresponsable en el sentido más literal del término: un poder que no responde ante nadie por lo que gasta.

II. La erosión del MEF: tres capas

2.1 Primera capa: el Tribunal Constitucional reinterpreta el artículo 79

La Constitución Política peruana es explícita en su artículo 79: los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Esta restricción no era un detalle menor —era el dique constitucional que separaba la función legislativa de la función presupuestal, reservando esta última al Ejecutivo como responsable de la gestión de la hacienda pública.

En 2021 y 2022, el Tribunal Constitucional emitió dos sentencias que reinterpretaron ese artículo de manera sustantiva. Al declarar infundadas demandas de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo contra leyes con impacto fiscal —entre ellas la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud— el TC estableció, en la práctica, que el Congreso no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto público, siempre que exista algún tipo de coordinación con el Ejecutivo. El único magistrado que votó en contra, Manuel Monteagudo, advirtió con precisión las consecuencias: al Congreso se le daba “pista libre” para aprobar leyes con impacto fiscal, con consecuencias —dijo textualmente— “bastante conocidas”.

Lo que Monteagudo anticipó en su voto singular se materializó con exactitud. La primera capa de esa erosión había quedado establecida: el dique constitucional tenía una brecha de magnitud incierta pero creciente.

2.2 Segunda capa: la insistencia como mecanismo de evasión sistemática

Con el dique constitucional perforado, el segundo instrumento de contención era el proceso legislativo ordinario. Cuando el Ejecutivo identifica que una ley aprobada por el Congreso tiene impacto fiscal adverso, puede observarla antes de su promulgación. El Congreso puede entonces allanarse a las observaciones, proponer un nuevo texto o insistir en el texto original y promulgar la ley de todas formas. La insistencia existía antes —pero operaba como una excepción de uso moderado—. Lo que el período 2021-2026 reveló es su conversión en un mecanismo sistemático de evasión técnica.

Los datos del Consejo Fiscal son elocuentes. Entre 2006 y 2021, en los primeros cuatro años de cada Congreso, se promulgaron en promedio 6 leyes por insistencia al año. Desde agosto de 2021, ese número escaló a 44 leyes anuales por esta vía: siete veces el promedio histórico. De las 229 leyes con impacto fiscal adverso promulgadas en el período, 101 —el 44%— fueron aprobadas por insistencia, contraviniendo la opinión técnica del Poder Ejecutivo. El costo fiscal conjunto de esas 101 leyes supera los S/ 35 mil millones anuales, es decir, 65 veces lo que representaban las leyes por insistencia en los tres quinquenios previos sumados.

La insistencia dejó de ser una válvula de escape para convertirse en la vía ordinaria de legislación fiscal. La opinión del MEF pasó de ser un filtro técnico relevante a convertirse en un trámite protocolar que el Congreso podía cumplir para luego ignorar. La segunda capa de esa erosión estaba en marcha.

2.3 Tercera capa: la Ley 32448 y la flexibilización del anclaje fiscal

Si las dos capas anteriores erosionaron el poder de veto del MEF en la práctica, la tercera profundizó ese proceso en el plano normativo. La Ley 32448, promulgada por insistencia en septiembre de 2025, modificó el Decreto Legislativo 1666 —marco de la gestión fiscal de los recursos humanos del sector público— ampliando el espacio para la negociación colectiva con efectos fiscales.

En términos sustantivos, la norma flexibiliza las restricciones previas que vinculaban los acuerdos de negociación colectiva a criterios de sostenibilidad fiscal definidos por el Ejecutivo. En la práctica, ello reduce la capacidad del MEF para condicionar ex ante el contenido económico de dichos acuerdos, trasladando el peso de la decisión hacia el proceso político.

El Consejo Fiscal identifica esta ley como una de las de mayor impacto fiscal del periodo reciente, con un costo estimado superior a S/ 12 mil millones anuales, lo que la ubica entre las iniciativas más relevantes en términos de presión sobre el gasto público.

Más allá del detalle jurídico, el efecto agregado es claro: en un contexto donde el uso de la insistencia se ha vuelto un mecanismo recurrente y donde una proporción significativa de leyes se aprueba sin evaluación técnica suficiente, la modificación del marco de negociación colectiva consolida una tendencia hacia una mayor discrecionalidad en la generación de compromisos de gasto.

Los casos recientes de la aprobación de la nivelación de las pensiones de los maestros jubilados y la extensión de beneficios laborales a los servidores públicos bajo el régimen CAS refuerzan esta tendencia. De acuerdo con estimaciones disponibles, ambas medidas podrían implicar un costo fiscal conjunto superior a los S/ 11 mil millones anuales. Más allá de sus objetivos, estas decisiones se adoptan en un contexto en el que la opinión técnica del MEF pierde capacidad de incidencia efectiva en el proceso legislativo, incluso cuando advierte sobre los riesgos fiscales asociados. Ello evidencia cómo el incremento de compromisos de gasto continúa avanzando en un entorno de debilitamiento de los mecanismos de control técnico.

No se trata de la eliminación formal del rol del MEF, sino de la reducción progresiva de su capacidad efectiva de incidencia. El tránsito es visible: desde un esquema donde la opinión técnica condicionaba las decisiones a otro donde dicha opinión es considerada, pero no necesariamente vinculante en la práctica.

La tercera capa, por tanto, contribuyó a debilitar casi por completo la capacidad del MEF para condicionar decisiones de gasto en un sistema donde otros mecanismos de control ya habían sido erosionados.

III. Las cifras de un sistema sin frenos

El Consejo Fiscal documentó el resultado con una precisión poco habitual en el análisis fiscal peruano. Desde agosto de 2021 se promulgaron 229 leyes con impacto fiscal adverso —tres veces el promedio de los períodos parlamentarios anteriores—. El 74% de las leyes de gasto público no pasaron siquiera por la Comisión de Presupuesto durante su elaboración. Y el Ejecutivo, que pudo haber observado más, observó menos del 45% de esas leyes y presentó apenas 3 acciones de inconstitucionalidad en todo el período, todas en 2023.

Cabe señalar que muchas de estas medidas responden a demandas sociales legítimas —mejoras en pensiones, remuneraciones o condiciones laborales— que buscan corregir brechas históricas en el sector público. Sin embargo, el problema no radica en su finalidad, sino en la ausencia de un marco de sostenibilidad fiscal que ordene su priorización e implementación. Cuando estas decisiones se adoptan sin evaluación técnica suficiente y sin financiamiento identificado, terminan trasladando sus costos hacia el futuro y comprometiendo la estabilidad del conjunto.

Al cierre del informe, existían además 352 iniciativas legislativas en trámite con potencial impacto fiscal adverso. Las 10 más onerosas representan un costo anual conjunto de al menos S/ 25 mil millones —equivalente al 2% del PBI de 2026—. Si se suman las leyes ya promulgadas desde agosto de 2024 y las iniciativas en trámite con costo fiscal estimado, las simulaciones del Consejo Fiscal muestran que la deuda pública podría ubicarse en torno al 70% del PBI en 2036. La regla fiscal vigente establece que debería estar por debajo del 30%. La brecha es de 40 puntos porcentuales del PBI.

Ese número no es un escenario catastrófico de diseño académico. Es el resultado de una tendencia ya en curso, documentada ley por ley, con costos estimados por el propio MEF. Ocurre, además, en un contexto en el que el gasto corriente —remuneraciones, pensiones y bonificaciones— desplaza a la inversión pública, que es la variable de ajuste más fácil cuando el presupuesto se estrecha. Como señaló el exministro Luis Miguel Castilla, lo que termina pagando el costo es la inversión pública, que es la más fácil de postergar y la más importante para el crecimiento de largo plazo.

El resultado de este proceso no es que los ministros de Economía hayan fallado en su función. Es que la función misma fue vaciada de instrumentos antes de que pudieran ejercerla. Quien defiende el equilibrio fiscal frente a un Congreso que quiere gastar sin restricciones paga el costo político de esa posición, independientemente de su competencia técnica. Eso no es una anécdota de coyuntura. Es la demostración empírica de que el modelo funciona exactamente como fue diseñado.

Esta pérdida no pasó inadvertida para todos. En junio de 2025, Julio Velarde, presidente del Banco Central de Reserva, lo dijo con una claridad poco habitual en el lenguaje de las instituciones técnicas peruanas: la opinión del MEF era respetada y dejó de ser escuchada. Sabiendo que el MEF se oponía, se aprobaba de todas formas —y eso, señaló, venía ocurriendo desde 2016—. No es un diagnóstico menor. Es el presidente de la institución monetaria más independiente del Estado peruano confirmando, desde adentro del sistema, que el contrapeso técnico había sido desactivado.

IV. La paradoja de la continuidad: el mismo apetito, ahora con Senado

Lo que hace particularmente grave la situación no es solo lo que ya ocurrió, sino lo que está a punto de ocurrir. Las elecciones de abril de 2026 no son una ruptura con el ciclo que hemos descrito. Son, en la lectura más probable, su continuación con nuevas herramientas institucionales.

Las fuerzas políticas que contribuyeron a construir el modelo del parlamentarismo de facto irresponsable —que vaciaron el artículo 79, que sistematizan la insistencia y que promulgaron la Ley 32448— son las mismas que tienen mayor probabilidad de obtener representación significativa en el nuevo Senado. Y el Senado que nacerá el 28 de julio, a diferencia del Congreso unicameral, no se puede disolver. El mecanismo que Vizcarra usó en 2019 para cortar el ciclo —la disolución constitucional— ya no estará disponible.

El sistema habrá adquirido una nueva cualidad: la irreversibilidad de corto y mediano plazo. Un Congreso puede ser disuelto. Una mayoría parlamentaria puede evaporarse en una elección. Un Senado con mandatos escalonados y sin mecanismo de disolución es, por diseño, mucho menos sensible a esos correctivos.

Eso no significa que nada pueda hacerse. Significa que el margen de acción se ha reducido y que las opciones disponibles son más costosas y de más largo aliento que hace cinco años. Pero renunciar a buscarlas sería el error simétrico al de quienes construyeron este sistema sin que nadie nombrara lo que estaban construyendo.

V. Lo que puede hacerse: dentro y fuera del Congreso

5.1 Lo que el MEF puede hacer sin el Congreso

La primera distinción que hay que hacer es entre lo que requiere reforma legislativa y lo que el MEF puede hacer dentro de su propio espacio institucional, sin necesitar al Congreso. Ambos conjuntos de acciones son necesarios, pero tienen horizontes temporales y probabilidades de éxito muy distintos.

Dentro de su espacio institucional, el MEF todavía tiene herramientas que ha subutilizado. La primera es la observación sistemática: desde 2021, menos del 45% de las leyes con impacto fiscal adverso fueron observadas por el Ejecutivo. Elevar ese porcentaje al 100% para leyes con costo fiscal estimado superior a un umbral razonable —digamos S/ 500 millones— no requiere ninguna ley nueva. Requiere voluntad institucional y un protocolo interno que lo vuelva automático y no discrecional.

La segunda herramienta subutilizada es la acción de inconstitucionalidad ante el TC. En todo el período 2021-2026, el Ejecutivo presentó apenas 3 demandas, todas en 2023. Frente a 229 leyes con impacto fiscal adverso, eso equivale a una tasa de impugnación inferior al 2%. Una estrategia de litigio constitucional sistemático —priorizando las leyes con mayor costo fiscal y con argumentos jurídicos más sólidos— podría crear precedentes que erosionen la doctrina permisiva del TC sin necesidad de una reforma constitucional inmediata.

La tercera herramienta es la visibilidad pública del costo acumulado. El Consejo Fiscal ya produjo el informe que documenta las 229 leyes y las 352 iniciativas en trámite. Lo que falta es que el MEF adopte ese informe como referencia permanente y lo actualice trimestralmente con máxima difusión, convirtiendo el costo fiscal acumulado del Congreso en un indicador de seguimiento público tan visible como el tipo de cambio o la inflación. Eso no frena el gasto, pero eleva el costo político de seguir haciéndolo sin rendir cuentas.

5.2 El Senado como palanca paradójica

Hay una oportunidad institucional que el MEF debería explorar antes de que el Senado entre en funciones: posicionarse como su asesor técnico natural en materia fiscal. Si el Senado tiene poder de veto sobre la legislación aprobada por Diputados, y si el MEF logra construir una relación de trabajo con la Comisión de Presupuesto del Senado antes de julio de 2026, podría crear un filtro técnico dentro del nuevo diseño institucional.

Es una apuesta con alta incertidumbre política —depende de quiénes controlen el Senado y de si tienen incentivos para diferenciarse de la cámara baja en materia fiscal—, pero es la única palanca disponible dentro del nuevo esquema que no requiere reformar la Constitución. Es una apuesta que vale la pena intentar.

5.3 Las reformas de largo aliento

Lo que requiere reforma legislativa o constitucional es más difícil y más lento, pero es lo único que puede recomponer estructuralmente los equilibrios rotos. Hay tres reformas que merecen ser nombradas como objetivos de largo plazo, aunque su probabilidad de aprobación en el Congreso entrante sea baja.

La primera es la restauración del artículo 79 con fuerza constitucional real e inmune a reinterpretación ordinaria. Eso requiere una redacción más específica y, probablemente, un mecanismo de sanción que hoy no existe: que las leyes promulgadas en contradicción con esa restricción sean nulas de pleno derecho, sin necesidad de demanda ante el TC.

La segunda es la reintroducción de la certificación fiscal previa como requisito procedimental insalvable: que ninguna iniciativa con impacto fiscal pueda ser puesta en agenda de votación sin que el dictamen del MEF haya sido leído en sesión y conste en el acta de la comisión. No impide la aprobación, pero obliga al congresista a votar a sabiendas y con registro público de su decisión.

La tercera es la reforma electoral que reduzca la fragmentación partidaria, que es la condición estructural que hace posible el modelo de bancadas sin programa y sin responsabilidad. Sin partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes ante el electorado, cualquier reforma institucional tiene un horizonte de vida corto. Es la reforma más estructural y la más lenta, pero sin ella las demás son parches.

A manera de conclusión: nombrar el problema para poder enfrentarlo

El parlamentarismo de facto que opera en el Perú no es solo un problema de diseño institucional. Es un problema de incentivos, de responsabilidad y de poder sin contrapeso. Un sistema en el que el órgano con mayor capacidad de decisión sobre el gasto público no enfrenta restricciones técnicas efectivas ni costos políticos inmediatos por sus decisiones fiscales es, por definición, un sistema inestable. No porque cada decisión individual sea necesariamente incorrecta, sino porque la acumulación de decisiones sin un marco de sostenibilidad conduce, inevitablemente, a un resultado que nadie eligió pero que todos terminan pagando.

La deuda pública que el Consejo Fiscal proyecta en torno al 70% del PBI hacia 2036 no es una abstracción. Es la inversión pública que no se hará, los servicios que se deteriorarán y el margen fiscal que no estará disponible cuando llegue la próxima crisis. Ese costo no lo asumirán quienes legislaron sin restricciones, sino la ciudadanía que enfrenta sus consecuencias diferidas.

Por eso, el problema no es solo económico: es, sobre todo, político. El debate público ha sido incapaz de explicar con claridad cómo funciona este sistema y cuáles son sus implicancias. Mientras ello no ocurra, el ciclo seguirá reproduciéndose, con nuevas normas, nuevos beneficios y nuevas presiones fiscales que se acumulan sin un punto de quiebre visible.

Nombrar el problema con precisión es el primer paso para enfrentarlo. El parlamentarismo de facto peruano no solo ha alterado el equilibrio entre poderes: ha debilitado los mecanismos técnicos que protegían la sostenibilidad fiscal. Y ahora, en un contexto institucional que limita los mecanismos de corrección, ese debilitamiento corre el riesgo de consolidarse.

La pregunta ya no es si el sistema funciona como fue diseñado. La evidencia sugiere que sí. La pregunta relevante es si el nuevo Congreso —y, en particular, el Senado, que emergerá tras la primera vuelta y asumirá funciones en julio— tendrá la voluntad política de corregir sus efectos antes de que los costos se vuelvan irreversibles.

El poder después del voto: cómo el Congreso reemplazó a la Presidencia en el Perú

Introducción

En la narrativa política convencional, el fujimorismo ha perdido repetidas veces en las elecciones presidenciales. Perdió la presidencia frente a Pedro Pablo Kuczynski en 2016 por un margen estrecho. La perdió nuevamente frente a Pedro Castillo en 2021 en una elección disputada hasta el último voto. Y desde entonces no ha logrado recuperarla. Vista desde esa perspectiva, su trayectoria reciente es la de una fuerza política incapaz de traducir su peso electoral en control del Ejecutivo.

Este artículo propone una lectura distinta. Lo que aparece como una secuencia de derrotas electorales es, en realidad, un proceso sostenido de acumulación de poder institucional. El fujimorismo —entendido no solo como partido, sino como una coalición política más amplia— ha logrado construir influencia decisiva sin necesidad de ganar la presidencia. Lo ha hecho desplazando el eje de la competencia política: del Ejecutivo hacia el Congreso, y de allí hacia el diseño constitucional del sistema.

Esta interpretación no es nueva. En 2021, en un artículo publicado en este blog, sostuve que el Perú atravesaba una transición hacia un parlamentarismo de facto: un régimen en el que, sin levar a cabo, formalmente, una nueva Constituyente, el Congreso adquiría la capacidad efectiva de definir la continuidad del gobierno. Lo que entonces era una hipótesis hoy puede leerse como un proceso en consolidación.

La hipótesis de este artículo es que entre 2016 y 2026 ese parlamentarismo de facto no solo se ha afirmado, sino que ha sido institucionalizado progresivamente. El argumento se desarrolla en tres etapas: su emergente bajo la mayoría absoluta del fujimorismo de 2016, su estabilización mediante una coalición parlamentaria tras 2021 y su consolidación con un conjunto de reformas constitucionales al margen que lograron introducir una segunda cámara con vocación de permanencia.

I. El parlamentarismo de facto como marco interpretativo

El concepto de parlamentarismo de facto describe una situación en la que un sistema formalmente presidencialista opera, en la práctica, bajo los dictados de la lógica parlamentaria. El rasgo distintivo no es la forma jurídica, sino el criterio efectivo de poder: la permanencia del Ejecutivo depende de la voluntad del Congreso.

En el caso peruano, este fenómeno no surge de una reforma constitucional explícita, sino de una transformación en la práctica política. El uso intensivo de herramientas como la vacancia presidencial, la intepelación y la censura ministerial y el control de la sucesión ha reconfigurado el funcionamiento del sistema sin alterar su diseño formal.

El resultado es un régimen parlamentarista de facto. El presidente sigue siendo elegido por voto popular, pero su continuidad en el cargo depende, en la práctica, de la correlación de fuerzas parlamentarias. La sucesión constitucional automática reduce los costos de la destitución, mientras que la interpretación amplia de las causales de vacancia convierte un mecanismo excepcional en un instrumento ordinario de control político.

En este contexto, el poder deja de definirse exclusivamente en la elección presidencial. Se traslada hacia la capacidad de construir mayorías parlamentarias estables que permitan sostener o remover gobiernos. Este desplazamiento es el que permite entender por qué una fuerza política puede perder elecciones presidenciales y, sin embargo, acumular poder efectivo.

Los tres ciclos analizados a continuación corresponden a etapas sucesivas en la consolidación de este parlamentarismo de facto.

II. Primera etapa (2016–2019): la emergente — la mayoría absoluta como poder de sustitución

Las elecciones de 2016 produjeron un resultado excepcional: Fuerza Popular obtuvo 73 de los 130 escaños del Congreso, configurando una mayoría absoluta sin precedentes en la etapa democrática reciente. En contraste, Pedro Pablo Kuczynski ganó la presidencia por un margen mínimo. Poco más de 41 mil votos. Desde el inicio, la distribución del poder efectivo quedó determinada por esa asimetría.

En este contexto, el Congreso dejó de operar como un contrapeso para convertirse en un poder de sustitución. A través de la censura ministerial, la interpelación y el control político, condicionó sistemáticamente la acción del Ejecutivo, reduciendo su margen de maniobra.

La censura del ministro de Educación Jaime Saavedra en diciembre de 2016 constituyó el punto de inflexión de esta etapa. Su destitución, estableció un precedente: la mayoría parlamentaria podía bloquear políticas públicas relevantes cuando estas afectaban intereses alineados con su coalición, independientemente de su legitimidad técnica.

El ciclo concluyó con la disolución del Congreso en 2019 por parte de Martín Vizcarra. Este episodio representó una derrota táctica para el fujimorismo, pero no alteró la lógica subyacente del sistema. El nuevo Congreso, fragmentado, mantuvo intactos los incentivos que permitían al Legislativo ejercer control sobre el Ejecutivo. La vacancia de Vizcarra en 2020 confirmó que el poder ya no residía en la presidencia, sino en la capacidad del Congreso para definir su continuidad.

III. Segunda etapa (2021–2025): la estabilización — la coalición parlamentaria y el control de la sucesión

Las elecciones de 2021 modificaron la correlación de fuerzas, pero no la lógica del sistema. El Congreso resultante fue altamente fragmentado, y el fujimorismo obtuvo una representación menor que en 2016: apenas 24 escaños. Sin embargo, la llegada de Pedro Castillo a la presidencia generó un nuevo elemento de cohesión: la convergencia de intereses de distintos actores parlamentarios, incluidos los de su propia bancada, frente a un Ejecutivo percibido como amenaza.

En este contexto, se configuró una coalición parlamentaria más amplia y flexible. A diferencia de la mayoría absoluta anterior, esta coalición no dependía de una hegemonía única, sino de la articulación de intereses convergentes. Su objetivo no era gobernar desde el Ejecutivo, sino controlar las condiciones bajo las cuales este operaba.

El intento fallido de Castillo de disolver el Congreso en diciembre de 2022 precipitó su caída, pero también evidenció el nuevo equilibrio de poder. Su vacancia fue la expresión de un sistema en el que el Legislativo había adquirido la capacidad de determinar la continuidad del gobierno.

La sucesión de Dina Boluarte consolidó esta dinámica. Su administración operó bajo condiciones de dependencia respecto al Congreso, que mantuvo control sobre decisiones clave. Sin el poder de veto a diposición, su gobierno apenas pudo cuestionar una que otra norma anticonstitucional aprobada por el Congreso por insistencia. La presidencia dejó de ser el centro del poder para convertirse en una instancia funcional dentro de un esquema dominado por el Legislativo. El Poder Ejecutivo se convirtió en una mesa de partes del Congreso.

El hito central de esta etapa fue la aprobación de la bicameralidad. Esta decisión revirtió, en la práctica, el resultado de la consulta popular de 2018, en la que una amplia mayoría de ciudadanos rechazó la creación de un Senado: 13.9 millones votaron por el No a la creación del Senado y apenas 1.4 millones votaron por el Si. Aunque formalmente válida, esta medida evidenció la distancia creciente entre la legalidad procedimental y la legitimidad sustantiva.

IV. Tercera etapa (2026): la consolidación — el Senado como arquitectura del poder permanente

La implementación del Senado en 2026 representa la culminación del proceso. Antes de ella tenemos un gobierno parlamentarista de facto. Después de las elecciones de abril, vamos a formalizar este nuevo esquema de gobierno, con un agregado. Un plus. No se trata únicamente de la creación de una segunda cámara, sino del diseño de una estructura institucional con vocación de permanencia. Sus características —en particular su rol en los nombramientos de órganos clave del Estado, su función de revisión legislativa y su posición dentro del equilibrio entre poderes— le otorgan una capacidad de influencia que trasciende el ciclo político inmediato.

A diferencia de las mayorías parlamentarias, que pueden variar significativamente entre elecciones, el Senado introduce un componente de continuidad institucional. Su rol no se limita a la producción legislativa, sino que se extiende al control de decisiones estratégicas del Estado. En particular, su participación en los procesos de designación de autoridades en organismos clave —como el Tribunal Constitucional, la Junta Nacional de Justicia, la Contraloría o el Banco Central— le otorga una capacidad de influencia que trasciende el ciclo político inmediato.

Asimismo, su función como cámara revisora le permite actuar como filtro sobre la producción normativa, modulando o bloqueando decisiones provenientes de la Cámara de Diputados. Este diseño no solo introduce un mecanismo adicional de deliberación, sino que configura un espacio institucional con capacidad efectiva de veto, reforzando el peso del Legislativo en el equilibrio de poderes.

En este contexto, las elecciones de 2026 adquieren un significado particular. No definirán las reglas del sistema, sino la distribución de posiciones dentro de una estructura ya establecida. La ciudadanía no decidirá si desea o no un Senado —esa decisión fue tomada previamente— sino quiénes lo integrarán.

Se configura así una tensión de fondo: el mismo electorado que rechazó la bicameralidad es convocado a legitimar, mediante su participación electoral, una institución cuya creación no fue al menos nuevamente consultada. La competencia electoral se mantiene, pero dentro de un marco que ya no está en disputa.

En este punto, la noción de victoria adquiere un sentido distinto. El fujimorismo no ha ganado pese al parlamentarismo de facto. Ha sido uno de sus principales beneficiarios —y, en buena medida, uno de sus arquitectos..

V. Legitimidad procedimental y legitimidad sustantiva

El proceso descrito obliga a distinguir entre dos dimensiones de la legitimidad democrática. La legitimidad procedimental se refiere al cumplimiento de las reglas formales para llenar los escaños: elecciones libres, mayorías parlamentarias y decisiones adoptadas conforme a la Constitución. Bajo este criterio, el sistema peruano mantiene sus rasgos democráticos.

La legitimidad sustantiva, en cambio, evalúa en qué medida las decisiones reflejan la voluntad efectiva de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, surgen tensiones significativas. La reversión de un referéndum, la centralidad del Congreso en la remoción de presidentes y la creación de una cámara con vocación de permanencia cuestionan la correspondencia entre representación y soberanía popular.

El resultado es un sistema que preserva las formas de la democracia, pero en el que el contenido del poder político se desplaza hacia espacios menos sensibles al control electoral directo.

Reflexión final

Durante la última década, el Perú ha experimentado una transformación silenciosa pero profunda. Sin modificar formalmente su Constitución a través de una Constituyente. Por el contrario, ha transitado hacia un parlamentarismo de facto en el que el Congreso se ha convertido en el centro efectivo del poder.

Las elecciones de 2026 no revertirán este proceso. Por el contrario, contribuirán a consolidarlo y lo más importante, formalizarlo. Su relevancia ya no radica únicamente en definir quién ocupa la presidencia, sino en determinar quién controla los mecanismos institucionales que condicionan el ejercicio del poder.

La pregunta central del debate público debería reflejar este cambio: no quién gobernará desde el Ejecutivo, sino quién, desde el Congreso —y particularmente desde el Senado— tendrá capacidad de definir las reglas del sistema político en los próximos años.

Reconocer esta transformación no implica aceptar sus consecuencias como inevitables. Pero sí constituye el primer paso para comprender que, en el Perú contemporáneo, el poder ya no se decide únicamente en el voto presidencial, sino en la arquitectura institucional que determina lo que ese voto puede —y no puede— cambiar.

El premier no es el ministro: la confusión de roles que costó mantener un gabinete

El 17 de marzo de 2026, a veintiún días de haber asumido y a solo un día de acudir al Congreso para solicitar el voto de confianza, Denisse Miralles renunció a la Presidencia del Consejo de Ministros. Ese mismo día, Rodolfo Acuña Namihas juró como nuevo ministro de Economía y Finanzas. La velocidad del cambio invita a leerlo como un tropiezo más en la crónica de inestabilidad peruana. Pero hay otra lectura, más interesante e incómoda: este reajuste —probablemente no del todo calculado— puede ser, paradójicamente, uno de los movimientos más funcionales que ha hecho el gobierno de Balcázar.

Miralles no fue un error. Fue mal colocada. Y para entender por qué, hay que retroceder un poco más en la historia.

Cuando Miralles era ministra de Economía bajo el gobierno del expresidente José Jerí, fue una de las principales impulsoras del Acuerdo Fiscal por el Crecimiento Sostenible, un esfuerzo institucional inédito: reunir a actores económicos, técnicos y públicos en torno a un marco compartido de responsabilidad macroeconómica, con la ambición de darle al país un norte fiscal más allá de la voracidad presupuestal de las bancadas. Jerí lideró ese proceso, pero pagó un precio alto por ello. Un Congreso que no tenía ningún interés en hablar de equilibrio fiscal en plena etapa electoral encontró en esa agenda el pretexto para desgastarlo hasta su inevitable salida. Miralles sobrevivió a esa caída, pero llegó al nuevo gobierno con ese antecedente a cuestas: el de haber apostado por la disciplina fiscal cuando el Congreso prefería otra conversación.

La forma en que Balcázar llegó a la presidencia agrega otra capa a este cuadro. Según declaraciones públicas de la propia congresista Maricarmen Alva, quien disputó la elección interna, el resultado se explicó en parte porque Balcázar resultó más dispuesto a negociar la distribución de ministerios con las bancadas. Alva fue explícita: ella quería cambiar el gabinete, incorporar nuevos perfiles, alterar el reparto de influencias. Balcázar ofreció continuidad. Y esa continuidad fue lo que los votos parlamentarios premiaron. En ese contexto, designar a Miralles como premier tenía una lógica defensiva para Balcázar: mantenerla en el frente le permitía mostrar que no había abandonado la agenda fiscal que Jerí pagó con su cargo, sin asumir él mismo el costo político de defenderla. Miralles sería el rostro de la disciplina; Balcázar, el rostro afable de respeto de los acuerdos.

El problema es que ese diseño era insostenible desde el inicio. La premier en el parlamentarismo de facto peruano no es quien diseña la política en silencio; es quien la defiende de frente ante un Congreso que puede derribarla en cualquier momento. Y Miralles llegó al cargo con una mochila doble: la del Acuerdo Fiscal que el Congreso anterior ya había rechazado implícitamente, y la de un gobierno que había llegado al poder prometiendo, en los pasillos, precisamente lo contrario de lo que ella representaba. Antes incluso del voto de confianza, tuvo que absorber otro impacto: la remoción del ministro de Salud y de la conducción de EsSalud, entidades operadas bajo la influencia directa de una de las bancadas más gravitantes. El escándalo no fue de gestión técnica sino de algo más corrosivo: puestos directivos y adjudicaciones en una institución financiada con los aportes de millones de trabajadores, asignados por vínculos personales y no por mérito. Miralles tuvo que cargar también con ese peso. Fue puesta para confrontar. Y confrontar, en ese escenario, no era un camino: era un callejón sin salida.

El episodio de EsSalud no es un detalle anecdótico. Es el reverso exacto del aprendizaje que el parlamentarismo peruano necesita hacer. Porque la racionalidad presupuestal que se le exige al MEF no puede disociarse de la racionalidad institucional que se le debe exigir a quienes controlan las entidades del Estado desde el Congreso. Si el dinero público debe rendir servicios de mayor calidad para la ciudadanía —ese es el principio que Acuña Namihas deberá defender en cada negociación presupuestal— entonces ese mismo principio obliga a que los cargos directivos, los mandos medios y los puestos técnicos se cubran por mérito y no por compadrazgo. Una bancada que tolera el equilibrio fiscal en el papel pero coloca a sus allegados en las entidades que controla no ha aprendido nada: solo ha trasladado el problema de lugar.

Aquí entra Acuña Namihas, y aquí está el nudo del reajuste. Sus seis años como Director General de Presupuesto Público, sustentando cada Ley de Presupuesto ante un Congreso fragmentado, son la prueba de que sabe moverse en ese espacio sin ceder lo que no se puede ceder ni chocar donde no hace falta chocar. No llega al MEF a romper la disciplina fiscal, sino a hacerla políticamente viable. Esa distinción, que parece sutil, es en realidad la diferencia entre una política que se sostiene y una que se derrumba antes de implementarse. Mientras Miralles fue colocada en el rol político —la premier que confronta— con un perfil técnico, Acuña llega al rol técnico —el ministro que negocia el presupuesto— con las credenciales exactas para ese lugar. Los roles están, al fin, donde deberían haber estado desde el principio.

Para que el parlamentarismo de facto evolucione hacia un parlamentarismo que realmente funcione, los congresistas tendrán que aprender que el equilibrio fiscal no es una imposición tecnocrática sino una condición de supervivencia del propio sistema que los sostiene —algo que el BCRP puede preservar por diseño gracias a su autonomía, pero que el MEF debe conquistar negociación a negociación, sin ese escudo—. Ese aprendizaje no ocurrirá si el MEF siempre llega al Congreso en posición de confrontación, ni si las entidades públicas siguen siendo moneda de cambio en las negociaciones de gabinete. Ocurrirá cuando el representante del MEF ante el Congreso para lidiar con las complejidades propias de la materia presupuestal sea alguien con suficiente credibilidad técnica y suficiente paciencia negociadora como para que la racionalidad económica no parezca una amenaza sino una herramienta compartida.

Y aquí aparece, casi como una ironía del destino, una coincidencia que merece al menos una nota al margen. En medio de esta crisis, una de las bancadas más expuestas al escándalo institucional lleva el apellido de su líder: Acuña. Y es otro Acuña —sin parentesco, sin militancia, sin campaña— quien llega al MEF con las credenciales técnicas para intentar estabilizar el escenario que en parte esa bancada contribuyó a desestabilizar. No es una metáfora planeada. Es la clase de paradoja que solo produce la política peruana. Lo que sí está claro es que más allá de las personas y los apellidos lo que realmente importa en la función pública es que esta se ejerce para servir, no para repartir.

Miralles no perdió. Fue puesta en el lugar equivocado, por un gobierno que llegó al poder prometiendo no cambiar nada y que ahora intenta, quizás sin del todo proponérselo, cambiar algo que importa. Acuña Namihas, en el lugar correcto, puede marcar una diferencia que va más allá de este gabinete. Pero solo si las bancadas aprenden, de una vez por todas, que devorar la caja del Estado no es gobernar: es simplemente postergar el colapso.

La elección más importante que se viene, no es la presidencial

Hace unos días conversaba con un amigo sobre las próximas elecciones. La conversación comenzó comentando el debate presidencial y las posibilidades de quiénes podrían pasar a la segunda vuelta. Sin embargo, a medida que avanzaba la discusión, terminamos cuestionando algo que muchos electores aún no han advertido: la elección más importante de este proceso podría no ser la presidencial.

La atención pública está concentrada en quién ocupará el Palacio de Gobierno durante los próximos cinco años. Las encuestas, los debates y la cobertura mediática giran casi exclusivamente en torno a los candidatos presidenciales. Sin embargo, desde 2016 el Perú se ha sumergido en una tensa dinámica de enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo que ha convertido a la presidencia en una de las posiciones más volátiles del sistema político.

Mientras tanto, el Congreso ha impulsado reformas constitucionales que limitan significativamente el poder del Ejecutivo. Entre ellas, la más relevante es la reintroducción del Senado. En el marco de una democracia sana, este cambio podría haber representado un avance hacia un parlamento más reflexivo y representativo. En las actuales condiciones, sin embargo, implica algo más profundo: la creación de una cámara alta con atribuciones concretas — como la revisión de los proyectos de ley de la cámara baja sin posibilidad de retroalimentación, la capacidad de ratificar a los altos funcionarios, la aprobación de tratados internacionales y el control político del gabinete— que en la práctica consolida definitivamente el desplazamiento del poder desde el Ejecutivo hacia el Parlamento.

En este contexto, la primera vuelta adquiere una relevancia que muchos electores aún no dimensionan. En ella no solo se votará por candidatos presidenciales o por listas parlamentarias. Se empezará a definir qué fuerzas políticas ocuparán los escaños del nuevo Senado y, con ello, quiénes tendrán la capacidad de influir decisivamente sobre el rumbo del gobierno.

En otras palabras, podríamos estar asistiendo a la convalidación formal de una transformación que ya ocurrió en los hechos: el desplazamiento definitivo del poder desde el Ejecutivo hacia el Parlamento, ahora institucionalizado bajo la apariencia de una reforma democrática.

De la erosión al hecho consumado

Para entender lo que está ocurriendo, vale la pena precisar los términos. La literatura de ciencias políticas habla de "presidencialismo parlamentarizado" para describir un sistema donde el presidente, aunque elegido por voto directo, opera bajo un control parlamentario tan intenso que su capacidad real de gobernar depende de la voluntad del Congreso. Es un concepto que describe un proceso: la erosión progresiva del Ejecutivo desde adentro del propio sistema presidencial.

Pero ese concepto describe el camino, no el destino. Lo que el Perú parece estar viviendo hoy es algo más avanzado: un parlamentarismo de facto. Es decir, un sistema que en los hechos ya funciona como parlamentario —donde el Congreso designa y remueve presidentes, controla el presupuesto y concentra el poder político real— sin que ese cambio haya sido debatido ni formalizado como tal por la ciudadanía. El sistema cambió sin cambiar las reglas. O más precisamente: las reglas se fueron cambiando por partes, de manera incremental, sin que nadie convocara a un debate sobre el modelo de gobierno que el país quería tener.

Esta distinción importa porque cambia el diagnóstico. Si fuera solo un proceso de parlamentarización gradual, cabría esperar que un buen resultado electoral pudiera revertirlo. Pero si ya estamos ante un parlamentarismo de facto consolidado, entonces la pregunta ya no es cómo evitarlo, sino cómo hacerlo funcionar de manera democrática y responsable.

El mecanismo que ya no funciona como antes

En el diseño clásico de los sistemas presidencialistas, la segunda vuelta cumple una función muy clara: otorgar al presidente electo el mayor respaldo posible del voto popular. Si ningún candidato alcanza una mayoría suficiente en la primera vuelta, la segunda permite que el país converja en torno a una de las dos alternativas finales, asegurando que quien llegue al poder lo haga con una legitimidad electoral amplia.

La experiencia peruana reciente muestra que ese mecanismo no ha logrado cumplir ese objetivo. Desde el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski —y más dramáticamente con el de Pedro Castillo— el país ha tenido presidentes que, si bien resultaron vencedores en segunda vuelta, lo hicieron por márgenes muy estrechos y sin contar con mayorías parlamentarias. En ambos casos, el resultado fue un Ejecutivo políticamente debilitado frente a un Congreso dispuesto a utilizar todas las herramientas institucionales a su alcance para disputar el control del poder.

Pero el fenómeno más revelador no es la fragilidad de los presidentes electos, sino el patrón que ha emergido cuando son removidos. Manuel Merino y Francisco Sagasti en 2020, José Jerí en octubre de 2025 y José María Balcázar —el octavo mandatario en diez años— llegaron a la presidencia sin haber recibido un mandato popular para el cargo ejecutivo. Los cuatro lo hicieron por sucesión constitucional desde la presidencia del Congreso, un mecanismo formalmente válido pero que, repetido sistemáticamente, revela algo estructural: la presidencia de la República se ha convertido en una posición que el Parlamento puede otorgar y retirar casi a voluntad.

Esto no es parlamentarización en curso. Esto es parlamentarismo de facto ya instalado.

Lo que los candidatos saben y los electores no

Hay una señal que el debate público ha pasado por alto, pero que resulta más elocuente que cualquier análisis institucional: el comportamiento de los propios candidatos.

Según datos del Jurado Nacional de Elecciones, de los 36 candidatos a la presidencia inscritos para las elecciones de abril de 2026, 27 tienen doble postulación. De ellos, 21 postulan simultáneamente al Senado. Entre estos últimos se encuentran figuras que encabezan las preferencias electorales: Rafael López Aliaga, César Acuña, Alfonso López Chau, Yonhy Lescano, Fiorella Molinelli, José Luna Gálvez y Mario Vizcarra, entre otros.

Esto no es una anomalía ni una estrategia meramente defensiva. Es una declaración implícita sobre dónde está el poder real. Los actores políticos más informados del sistema —quienes mejor conocen sus reglas de funcionamiento— están revelando con sus propias decisiones lo que el debate ciudadano todavía no ha asimilado: que en el nuevo esquema institucional, ser senador puede ser más relevante que ser presidente.

Dicho de otra manera: la doble postulación masiva no es una curiosidad electoral. Es el termómetro más preciso del parlamentarismo de facto. Los candidatos ya saben dónde está el poder. La pregunta es si los votantes también lo saben.

A esto se suma otro elemento que agrava el diagnóstico. El nuevo Senado no emerge como una institución neutral: será ocupado en buena medida por las mismas fuerzas políticas que han gobernado el Congreso durante los últimos años y que diseñaron las reformas que concentran ese poder. El resultado es que el proceso electoral de 2026, lejos de representar una renovación del sistema, podría convertirse en la convalidación democrática de un modelo de poder ya construido. Una apariencia de elección libre que en realidad cierra el ciclo de una transformación que nunca fue sometida al debate ciudadano.

Una lógica electoral que cambia

Si ese diagnóstico es correcto, la lógica del voto también cambia.

La segunda vuelta presidencial seguirá siendo políticamente relevante, pero ya no necesariamente será el momento decisivo en el que se define quién gobernará el país. El verdadero poder podría estar determinándose antes: en la correlación de fuerzas que emerja del nuevo Congreso y, especialmente, del Senado.

Esto significa que la primera vuelta podría ser, en términos institucionales, la elección más importante del proceso electoral. Paradójicamente, también podría ser la más ignorada y confusa de la historia electoral del Perú.

El debate público gira casi exclusivamente en torno a los candidatos presidenciales, las encuestas y los debates televisivos. Mientras tanto, la discusión sobre el tipo de Parlamento que se está configurando —y sobre las implicancias del nuevo diseño institucional— permanece prácticamente ausente del debate ciudadano.

En un escenario de fragmentación política como el peruano, es muy probable que ningún presidente cuente con una mayoría parlamentaria sólida. En esas condiciones, el presidente electo podría terminar siendo un actor políticamente condicionado por mayorías fragmentadas o adversas. No sería extraño que algunos liderazgos políticos encuentren más conveniente ejercer el poder desde el Congreso —articulando bancadas y coaliciones legislativas— que desde el propio Palacio de Gobierno.

La pregunta de fondo es incómoda: ¿estamos eligiendo un presidente o legitimando un Parlamento que ya gobierna? La respuesta, a juzgar por los hechos, es que esa transición ya ocurrió. Lo que está pendiente es que la ciudadanía lo reconozca.

Lo que la ciudadanía debería exigir

Frente a este escenario, la salida no es sencilla. Pero sí parece evidente que, si el Parlamento ya concentra el poder político real, entonces la ciudadanía debe exigir algo que históricamente ha estado parcialmente presente en el sistema político peruano: transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas permanentes por parte de quienes ocupen esos escaños.

En una democracia tan frágil como la peruana, las instituciones no se fortalecen únicamente mediante reformas constitucionales o cambios en la arquitectura del Estado. También dependen —y quizás sobre todo— de la vigilancia ciudadana sobre quienes ejercen el poder.

Si el país ya vive un parlamentarismo de facto, los ciudadanos deberán aprender a mirar con mucha más atención al Congreso. Porque el futuro político del Perú no se está jugando en la segunda vuelta presidencial, sino mucho antes, en la composición del Parlamento - y sobre todo del Senado - que terminará gobernando al presidente.

Quién cocina y quién paga la cuenta: la mutación del poder en el Perú

En el Perú solemos decir que algo "ya está cocinado" cuando el desenlace formal importa menos que la decisión previa. No se trata de fraude ni de conspiración; se trata de que la arquitectura del resultado ya fue definida antes de que se abra la puerta del horno. Esa expresión puede ayudarnos a entender el momento político que vivimos.

El presente artículo parte de una constatación: el Perú ha migrado, en los hechos, hacia un parlamentarismo de facto. Sin declararlo. Sin reformularlo. Sin asumirlo. Para comprender cómo ocurrió, hacia dónde se dirige y qué podría hacerse al respecto, organizamos el análisis en cuatro bloques. Primero, el marco conceptual que permite nombrar el problema. Segundo, la trayectoria histórica reciente que explica cómo se llegó aquí. Tercero, la paradoja del proceso electoral de 2026: competitivo en las formas, predeterminado en lo estructural. Cuarto, algunas propuestas de reforma institucional pensadas para operar en el margen de lo posible.

I. El problema conceptual: ni presidencialismo, ni parlamentarismo, ni semipresidencialismo

1.1 Los modelos y el caso peruano

Desde la teoría comparada, Giovanni Sartori distinguía entre presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo a partir de un criterio central: quién nombra y remueve al gobierno, y ante quién responde políticamente. En el presidencialismo, el Ejecutivo tiene mandato fijo y no depende de mayorías legislativas para subsistir. En el parlamentarismo, el gobierno emerge de la mayoría parlamentaria y puede ser removido por ella, pero esa misma mayoría asume la responsabilidad política ante el electorado. El semipresidencialismo combina un presidente elegido popularmente con un gobierno responsable ante el Parlamento.

Lo que ocurre hoy en el Perú no encaja plenamente en ninguno de estos modelos. El Ejecutivo depende de mayorías parlamentarias para sobrevivir, pero esas mayorías no asumen formalmente la responsabilidad por el desempeño gubernamental. Es una configuración asimétrica: poder concentrado sin responsabilidad claramente identificable. Quien decide no paga, y quien paga no decide. Ese desequilibrio es el problema político fundamental que subyace a lo que se describe a continuación.

II. La trayectoria: cómo se llegó aquí

2.1 La condición de posibilidad: la fragmentación partidaria

Para entender por qué el Congreso pudo acumular poder sin asumir el costo político correspondiente, es necesario considerar una condición estructural previa: la destrucción del sistema de partidos. El Perú opera con agrupaciones electorales débiles —sin militancia real, sin ideología coherente y sin capacidad de sanción interna— que funcionan, en la práctica, como vientres de alquiler electoral. Los congresistas no responden a una línea partidaria; responden a incentivos individuales de corto plazo.

Sin embargo, esta caracterización requiere un matiz importante. Afirmar que el sistema peruano es simplemente fragmentado sería inexacto. Las bancadas más grandes exhiben, bajo ciertas condiciones, una disciplina notable. Los bloques fujimorista, acuñista, de Podemos o de Perú Libre votan con notable cohesión cuando hay un objetivo distributivo claro o un adversario común que enfrentar. La vacancia unánime de Dina Boluarte —123 votos, sin abstenciones ni votos en contra— es la expresión más elocuente de esa capacidad de coordinación cuando los incentivos están alineados.

Lo que en realidad opera en el sistema de bancadas peruano no es fragmentación simple, sino disciplina selectiva y opaca. La cohesión aparece cuando hay distribución que proteger; la fractura aparece cuando esa distribución interna falla o excluye. Y el umbral mínimo para constituir bancada —reducido en los últimos años de 10 a 5 congresistas— actúa como lubricante estructural de ese mecanismo: mantiene viable la amenaza de salida individual y con ello el poder de negociación de cada congresista dentro de su propio bloque. Las fracturas resultantes suelen tener expresión regionalista, aunque su origen real es casi siempre la exclusión de las redes internas de distribución.

La consecuencia más profunda de este modelo es que no existe actor externo al Congreso con capacidad real de disciplinarlo en sentido programático. Los partidos no pueden retirar el apoyo a sus bancadas de manera creíble porque su cohesión no descansa en una plataforma sino en acuerdos de reparto. La prensa puede denunciar, pero carece de mecanismos de sanción institucional. La ciudadanía puede movilizarse —y lo ha hecho— pero sin canales partidarios que traduzcan esa presión en poder legislativo efectivo. En ese vacío, el Congreso opera con una autonomía que ningún diseño constitucional le otorgó formalmente.

2.2 El último semipresidencialismo: el gobierno de Castillo

Pedro Castillo probablemente ha sido el último presidente que operó bajo la lógica del semipresidencialismo atenuado peruano. Pese a las enormes dificultades de su gobierno —la inestabilidad ministerial permanente, los escándalos de corrupción, la debilidad institucional de su entorno— la gestión del Ministerio de Economía todavía procuraba cumplir con los criterios de responsabilidad fiscal post pandemia, algo que ha sido reconocido por exministros de economía destacados como Miguel Castilla o Alonso Segura. Hasta el ex presidente Castillo, la aprobación del presupuesto funcionaba aún como instrumento de negociación con el Congreso para respaldar la política general de gobierno, tal como lo regula la Constitución Política peruana. En la práctica esto siempre ha significado ceder un porcentaje acotado de recursos como pago por el precio de la gobernabilidad.

Sin embargo, el Congreso ya no estaba dispuesto a operar bajo esa lógica. Vizcarra sería el último presidente que se atrevió a gobernar sin permitirles disfrutar del viejo rito de repartición de recursos, justo un mes antes de cerrar el proceso de debate de la ley de presupuesto de 2020. Cuando Pedro Castillo asumió el poder, fue sorprendente apreciar cómo el Congreso conformó un frente común ante el líder del Ejecutivo. La negociación de la ley de presupuesto se convirtió en una lucha por el control total y no bastaba con contentarse con los retazos. No querían escuchar de disciplina y equilibrio fiscal. Querían más gasto. Pero no quedaba claro el mecanismo para desplazarlo de manera constitucionalmente decorosa. Fue el propio Castillo quien resolvió el dilema: al declarar el cierre del Congreso sin contar con el respaldo institucional de las Fuerzas Armadas ni de la Policía Nacional, quedó políticamente desprotegido y proporcionó al Congreso la coartada institucional que necesitaba para vacarlo apenas un mes después del cierre de negociaciones del presupuesto 2023.

2.3 El gobierno de Boluarte: la transición silenciosa

Dina Boluarte asumió la presidencia en diciembre de 2022 y gobernó desde entonces bajo una lógica radicalmente distinta a la de sus predecesores. La condición tácita de su permanencia en el cargo fue simple: ceder al Congreso el control efectivo sobre los recursos presupuestales y no oponerse a la aprobación de las leyes más cuestionadas del régimen que el Congreso iba consolidando. No hubo negociación marginal. Hubo subordinación estructural.

La acumulación de poder en el Congreso se hizo tan visible que las principales movilizaciones sociales durante su gobierno no tenían como destino Palacio de Gobierno, sino el Palacio Legislativo. Para la ciudadanía quedaba meridianamente claro que el poder efectivo emanaba del Congreso. Palacio era una dirección para iniciar un trámite; el poder, otra.

Cuando la figura de Dina se convirtió en un elemento demasiado costoso que respaldar sin poner en riesgo los proyectos electorales de varios congresistas, las bancadas se auparon al unísono para removerla. Bastaron apenas unos minutos para contabilizar el récord histórico de 123 votos que declararon su vacancia en octubre de 2025. Sin votos en contra ni abstenciones. Pero aún faltaba un mes para cerrar las negociaciones con el Poder Ejecutivo sobre la distribución del Presupuesto de la República 2026.

2.4 El caso Jerí: la lógica del sistema en acción

La designación de José Jerí como presidente de la República ilustra con nitidez la nueva gramática del poder. Congresista por Somos Perú, su trayectoria fue meteórica: presidencia de la Comisión de Presupuesto, luego presidencia del Congreso, luego jefatura del Ejecutivo. La lógica interna de esa secuencia era impecable: colocar al principal repartidor del presupuesto al frente del gobierno significaba, en la práctica, consolidar el dominio parlamentario sobre el Presupuesto de la República sin mediaciones incómodas. La expectativa era contar con un presidente, que emergía del mismo seno del congreso, con alto respaldo de la población y con capacidad de mantener los acuerdos de la repartición del presupuesto intactos.

Pero ni el look a lo Bukele, ni la luna de miel duraron lo suficiente. Concluida la negociación presupuestal de fines de noviembre de 2025, Jerí no supo —o no pudo— mantener la retórica de la priorización de gastos acordados para el periodo electoral. Peor aún, al respaldar a su ministra de economía y al Consejo Fiscal en el diagnóstico de que el Congreso había aprobado leyes que ponían en riesgo el equilibrio y solidez fiscal que el país tanto le había costado construir, contrarió a sus principales. Su remoción se volvió inevitable, pero aquí el mecanismo elegido revela con precisión quirúrgica la ingeniería política del sistema: cuando se constató que los votos para una vacancia presidencial no alcanzaban —pues algunos congresistas no querían ver comprometidas sus propias negociaciones— la coalición optó por la censura a la mesa directiva del Congreso, figura que exigía un umbral menor de votos. Y dado que Jerí ejercía simultáneamente la presidencia del Congreso y la jefatura de Estado, censurar al presidente de la mesa directiva era, en los hechos, remover al Presidente de la República. Quienes no querían faltar públicamente a su palabra encontraron así una salida que reducía su exposición política.

La señal institucional que emite este episodio es inequívoca: el presidente es un delegado del Congreso, no un mandatario del electorado. Los mecanismos formales son intercambiables según la aritmética disponible. Y quien no se alinee a los acuerdos internos parlamentarios en torno al presupuesto será removido por el camino que resulte más conveniente.

El caso de la designación de Balcázar, congresista de Perú Libre, como presidente del Congreso añade otra capa a este análisis. Según la narrativa pública, la candidata de la derecha era la favorita. Sin embargo, el voto secreto para la presidencia del Congreso produjo un resultado que sorprendió al público pero que, a juzgar por las decisiones que tomó Balcázar inmediatamente después de asumir, había sido calculado con precisión al interior de la coalición dominante. El voto secreto no operó aquí como garantía de independencia del congresista individual, sino como mecanismo de protección para acuerdos que no podían ventilarse públicamente. La disciplina no desapareció; simplemente se volvió invisible.

Desde ese punto de vista, quienes resulten elegidos presidentes operan, en los hechos, como primeros ministros de facto —sin que nadie lo llame así— con el requerimiento adicional de ser ungidos electoralmente cada cinco años para mantener las formas democráticas. Una exigencia que podría dejarse de lado en unas próximas elecciones generales, las cuales podrían denominarse de manera apropiada, elecciones parlamentarias.

III. La paradoja electoral: competencia real, arquitectura predeterminada

3.1 Elecciones genuinas en un marco ya cocinado

Las elecciones del 12 de abril de 2026 serán genuinamente competitivas. Habrá decenas de listas, campañas, debates, millones de ciudadanos votando con plena libertad y con la supervisión de organismos electorales que gozan de relativa credibilidad institucional. Nada de esto es simulacro. Y sin embargo, esa competencia real ocurrirá dentro de un marco institucional cuya arquitectura de poder no estará en disputa.

Esta es la paradoja central: no se estará votando el modelo institucional. Se estarán eligiendo actores dentro de un modelo ya configurado. El ciudadano vota por quien cree que gobernará cinco años. El sistema distribuye el poder de manera distinta. La ilusión presidencial permanece intacta. La concentración legislativa se consolida. Eso, en términos coloquiales, es lo que solemos llamar que el resultado "ya está cocinado".

3.2 Por qué una mayoría electoral no puede revertir el modelo

Una objeción razonable al argumento anterior sería la siguiente: si las elecciones son genuinamente competitivas, ¿por qué no podrían producir una mayoría que revierta el modelo? La respuesta tiene dos dimensiones.

La primera es estructural. El nuevo Senado —que nacerá el 28 de julio de 2026— fue diseñado precisamente para ser irreversible en el corto y mediano plazo. Sus 60 miembros tendrán mandatos escalonados y el cuerpo no podrá ser disuelto. Esto significa que incluso una coalición reformista que ganara la presidencia y controlara la Cámara de Diputados encontraría al Senado como un veto institucional difícil de sortear. El Senado puede bloquear legislación, archivar lo aprobado por Diputados, y controlar nombramientos clave durante años, independientemente de los resultados electorales.

La segunda es política. La fragmentación partidaria que describimos en la sección anterior implica que es muy difícil construir y mantener coaliciones reformistas coherentes en el tiempo. Los incentivos individuales de los congresistas —acceso a recursos presupuestales, cuotas de nombramiento, impunidad procesal— son demasiado poderosos como para que una mayoría reformista se sostenga frente a la presión del statu quo. La historia reciente peruana muestra que las coaliciones que llegan al Congreso con agendas de cambio tienden a fragmentarse rápidamente ante los incentivos del sistema vigente.

3.3 La bicameralidad como sello, no como inicio

La introducción de la bicameralidad el próximo 28 de julio no inaugura el proceso de concentración de poder que hemos descrito. Lo sella. Lo formaliza. El Senado peruano no fue diseñado como una cámara alta revisora en el sentido clásico —deliberativa, moderadora, garante de continuidad institucional. Fue diseñado como una cámara estructuralmente dominante, con capacidades que exceden con creces la función revisora: definir el contenido final de las leyes y bloquear o archivar lo aprobado por la Cámara de Diputados; designar magistrados del Tribunal Constitucional y elegir al Defensor del Pueblo; nombrar al Contralor General y ratificar al presidente del Banco Central de Reserva; remover miembros de la Junta Nacional de Justicia; controlar los estados de excepción e incidir decisivamente en las insistencias legislativas.

Reunidas en una sola cámara que no puede disolverse, estas atribuciones configuran un centro de poder que no tiene equivalente en ningún parlamentarismo funcional con mecanismos robustos de rendición de cuentas. La pregunta no es si habrá democracia. La pregunta es qué tipo de democracia será posible bajo esta arquitectura.

3.4 La desconexión entre registro electoral y registro institucional

Esta desconexión entre lo que se vota y dónde reside el poder no es accidental. Es el producto de un sistema que ha aprendido a operar en dos registros simultáneos: uno electoral, visible, competitivo y legitimador; otro institucional, técnico y relativamente opaco para el electorado general.

En el registro electoral, la narrativa es presidencial: los candidatos compiten por llegar a Palacio, los medios cubren las encuestas presidenciales, la ciudadanía debate quién será el próximo presidente. En el registro institucional, la pregunta relevante es otra: qué poderes controlarán el Senado, si se repetirán sus rostros visibles, bajo qué acuerdos operará, y qué capacidad tendrá para bloquear o habilitar reformas. Ese segundo registro casi no aparece en el debate público. Y sin embargo, es el que determinará el ejercicio efectivo del poder en los próximos años.

Un detalle muy particular en ese sentido es que 21 de los 36 candidatos presidenciales están postulando simultáneamente como candidatos al Senado nacional, evidenciando con este hecho la importancia extrema del incentivo de ser parte de la fuente de poder que será intocable dentro de los próximos cinco años. Convertirse en Presidente del Perú, por el contrario, significaría exponerse a una elevada vulnerabilidad frente al poder dominante en el Congreso y, sobre todo, de quienes terminen controlando el Senado al cual aspiran pertenecer.

IV. Reformas posibles: actuar en el margen

4.1 El punto de partida: reformar sin mayorías reformistas

Proponer reformas institucionales en este contexto enfrenta una paradoja obvia: el actor que tendría que aprobarlas es el mismo que se beneficia del statu quo. No existe en el horizonte inmediato una mayoría parlamentaria con incentivos para desmantelar el modelo que le otorga poder sin responsabilidad. Las reformas que se presentan a continuación no pretenden ignorar esa restricción. Se piensan en el margen: como medidas que podrían ganar tracción si existiera presión ciudadana sostenida, respaldo técnico y, eventualmente, una ventana política de oportunidad.

4.2 Vincular el poder presupuestal del Congreso a su responsabilidad política

El problema central del modelo vigente es que el Congreso ejerce poder presupuestal sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Una reforma posible sería establecer por ley orgánica —o mediante reforma constitucional, si fuera posible— que toda modificación presupuestal aprobada por el Congreso que supere determinado umbral del gasto programado debe ser suscrita colectivamente por las bancadas que la respaldan, con publicidad plena y rendición de cuentas ante la Contraloría. Esto no impediría las modificaciones, pero haría visible quién las aprobó y con qué justificación técnica.

Complementariamente, podría establecerse que el Consejo Fiscal tenga capacidad de emitir dictámenes vinculantes sobre las modificaciones presupuestales de origen parlamentario, con publicación obligatoria antes de la votación. La transparencia no resuelve el problema de fondo, pero eleva el costo político de las decisiones irresponsables.

4.3 Reformar el mecanismo de censura al presidente del Congreso que asume la jefatura de Estado

El caso Jerí expuso con claridad un vacío normativo que el sistema aprovechó con habilidad: la censura a la mesa directiva del Congreso —figura pensada para resolver conflictos internos del Parlamento— fue utilizada para remover al Presidente de la República, dado que este ejercía simultáneamente ambas investiduras. El umbral de votos requerido para censurar al presidente de la mesa directiva es menor que el exigido para una vacancia presidencial, lo que permitió operar la remoción sin necesidad de exponer a todos los miembros de la coalición a un voto de alta visibilidad política.

Una reforma razonable distinguiría con precisión los efectos de la censura según la investidura comprometida. Cuando el presidente de la mesa directiva ejerce simultáneamente la jefatura de Estado, su remoción debería activar el mismo umbral y los mismos requisitos que una vacancia presidencial, con pleno debate público y votación nominal. Adicionalmente, podría introducirse la figura de la moción de censura constructiva, tomada del parlamentarismo alemán: para censurar a cualquier integrante de la mesa directiva con efectos sobre el Ejecutivo, el Congreso debería simultáneamente proponer y aprobar a un sucesor con mayoría calificada. Esto obliga a la mayoría parlamentaria a asumir responsabilidad por la alternativa que propone, no solo por el rechazo a lo existente, y reduce el uso de la censura como herramienta de remoción encubierta.

4.4 Introducir mecanismos de disolución del Senado

El diseño actual del Senado como cámara que no puede disolverse es uno de sus rasgos más problemáticos. Una reforma que introduzca condiciones específicas bajo las cuales el Senado pueda ser disuelto —por ejemplo, ante el bloqueo reiterado de legislación aprobada por Diputados durante dos períodos consecutivos, o ante una declaración de incapacidad institucional verificada por el Tribunal Constitucional— crearía un contrapeso mínimo. No eliminaría el poder del Senado, pero introduciría un costo potencial ante su uso abusivo.

4.5 Reforma electoral: reducir la fragmentación como condición de posibilidad

Ninguna de las reformas anteriores tendrá efecto sostenido si no se ataca la fragmentación partidaria que hace posible el modelo vigente. Una reforma electoral que establezca umbrales más altos para la representación parlamentaria, que exija financiamiento partidario transparente con auditoría externa, y que vincule el acceso a financiamiento público a la acreditación de militancia real y estructura orgánica en regiones, comenzaría a crear las condiciones para que emerjan partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes y de sostener coaliciones reformistas en el tiempo. Es una reforma de largo aliento, pero es la más estructural de todas.

Reflexión final: reconocer lo que se está comiendo

No estamos asistiendo a un deterioro caótico del sistema político peruano. Estamos presenciando su reorganización deliberada en torno a un núcleo reducido de decisión que concentra poder sin asumir responsabilidad, y que opera con suficiente opacidad técnica como para no concitar la atención sostenida del electorado.

El actual sistema no se encamina hacia el autoritarismo clásico —no hay un líder que concentre el poder personal, no hay represión sistemática de la oposición, no hay suspensión formal de las libertades civiles. Se encamina hacia algo más sutil y más difícil de combatir: una democracia de baja intensidad en la que la competencia electoral es real pero irrelevante para las decisiones que importan, y en la que la responsabilidad política está tan fragmentada que nadie paga efectivamente por gobernar mal.

La pregunta verdaderamente determinante en el proceso electoral de 2026 no es quién ganará la Presidencia. Es quién controlará el Senado, bajo qué acuerdos operará, y si existirán fuerzas con suficiente coherencia programática para disputar ese espacio con una agenda de reforma institucional. Ese debate casi no existe hoy en el espacio público peruano. Hacerlo visible es, quizás, la primera reforma posible.

Reconocer que algo ya está cocinado no significa resignarse a comerlo. Significa entender qué estamos comiendo, quién lo cocinó, y qué podría cocinarse distinto si supiéramos hacer las preguntas correctas.