Introducción
La segunda vuelta de las elecciones generales de 2021, podrían ser las últimas elecciones presidenciales en el Perú. Y esto no significa que yo piense que estamos a punto de pasar a un gobierno autoritario. No. Por el contrario, considero que las interacciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que se han venido acumulando desde 1990, han creado las condiciones suficientes para realizar una transición -tumultuosa y precaria- desde un modelo de gobierno semi-presidencialista, hacia un modelo de gobierno parlamentarista muy a la peruana. Considero que la transición y consolidación de este proceso acabaría en noviembre de este año cuando se precise cerrar el debate del Presupuesto 2022 en el seno del Pleno del Congreso ¿Es ese derrotero deseable para una democracia tan frágil como la peruana? Antes de responder a esta pregunta, permítanme sostener mi punto sobre la problemática que está en el fondo de todo este caos vivido hasta la fecha.
El origen de todos los males
Una de las grandes sentencias que escuché durante una conversación con un destacado político sobre lo que resume la política peruana fue que "el origen de toda la corrupción en nuestro país se encuentra en la ley de presupuesto". No podría menoscabar tal afirmación de un actor político relevante, luego que había leído una descripción de la naturaleza del proceso de aprobación del Presupuesto en el Perú por parte del Congreso, con las siguientes palabras:
"El MEF, por lo general, es consciente de que no puede evitar pagar un precio, en componendas y patrocinios, para lograr el apoyo del Poder Legislativo a la propuesta del Poder Ejecutivo"(Carranza y otros, 2010, pág 190)
En efecto, el mecanismo establecido en la Constitución Política de 1993 indica que el MEF debe presentar una propuesta de ley de presupuesto del siguiente año fiscal al Congreso a fines del mes de agosto del año en curso, y este deberá ser aprobado tres meses después, el 30 de noviembre, luego de un examen exhaustivo en la Comisión de Presupuesto y el debate del pleno de los 130 congresistas.
Pero este examen y debate por parte de los congresistas no deberían terminar cambiando 'ni una jota, ni una tilde' del texto de presupuesto presentado originalmente por el MEF. Para lograr ello, existen dos caminos que sigue la gestión. En primer lugar, el gobierno recurre al respaldo 'natural' de parte del grupo parlamentario oficialista para obtener los votos de respaldo que necesita. Mientras más grande sea la bancada, menos necesario será recurrir a los votos de otras bancadas. Al contrario, mientras más pequeña sea la bancada, existirá una mayor necesidad por recurrir al segundo mecanismo. El tamaño de las bancadas oficialistas según importancia en el parlamento puede visualizarse a continuación.
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| Elaboración propia |
El segundo mecanismo para lograr respaldo, consiste en que el gobierno destina un conjunto de proyectos de inversión pública con el potencial que reditúen políticamente a los congresistas en sus respectivas localidades y regiones. Se trata de puentes, plazas, carreteras, postas médicas, escuelas, obras de irrigación, entre otras obras que, si logra asociarse su inclusión en la ley de presupuesto con el nombre de un determinado congresista, se concreta el voto a favor. De acuerdo con la fuente arriba consultada, esta cartera de proyectos destinadas para lograr el respaldo parlamentario suele costar aproximadamente un 0.5% del presupuesto total presentado. Esto equivale, en términos actuales, a una bolsa de casi 900 millones de soles en proyectos.
El primer camino señalado no quiere decir a priori que se evite destinar proyectos de inversión pública para los congresistas del partido oficialista. Ocurre que, el hecho que un partido determinado asuma el gobierno, lo pone en la posición de repartidor de la torta. Esto le permite en principio ubicar a sus cuadros políticos al mando de los puestos clave del Poder Ejecutivo: ministros, viceministros, y directores generales fundamentalmente. El mismo fenómeno ocurre al interior del Congreso, pero en una escala menor, por decirlo de una manera. Quien preside la Mesa Directiva -en negociación con sus alianzas- tiene la facultad de destinar los puestos clave de la administración del Congreso entre sus cuadros políticos de confianza.
Un tercer camino, que debería ser en el fondo, el mecanismo fundamental para lograr el respaldo de votos necesario y así convalidar los actos de gobierno, es la capacidad de argumentación de los parlamentarios. Lamentablemente, en los últimos años los debates no han tenido como protagonistas a representantes que destaquen por el arte de la oratoria y la persuasión. Como me refirió en cierta oportunidad una asesora veterana del congreso, los estudiantes universitarios solían acudir al parlamento porque a través de los discursos de los notables senadores y diputados, se aprendía de arte, política e historia. Ahora las salas y corredores del palacio legislativo retumban por los discursos de odio, las denuncias, los infundios, y finalmente, las solicitudes anodinas, que no sin razón, algunos políticos calificaron a esta verborrea parlamentaria como la "hora loca". Cero debates programáticos.
En resumen, al gobierno de turno le conviene políticamente contar con una mayoría parlamentaria grande y potente para asegurar la viabilidad de sus propuestas legislativas. Y complementaria o suplementariamente -según sea la situación- debe contar con un efectivo equipo negociador que le permita granjearse el respaldo necesario para aprobar el presupuesto que posteriormente ejecutará cada año fiscal. Los discursos políticos sobran en este marco instrumental disponible para el gobierno. Pero si sirven para cumplir con el ritual dispuesto por la Constitución Política de cara ante la población.
Lo sorprendente del principio de negociación con las cuentas del presupuesto a la mano, es que no sólo viene a ser un instrumento poderoso para lograr el respaldo necesario durante el debate y aprobación de la ley de presupuesto. Sirve también para lograr el apoyo necesario del Congreso sobre ciertas leyes críticas que le interesa al gobierno aprobar. Y sirve también para minimizar el impacto de las herramientas de fiscalización del Congreso al Ejecutivo como son las interpelaciones, censuras entre otros. Ese equipo negociador tiene como operador directo a la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) que es probablemente el actor más importante que cuente el gobierno para interactuar con el Congreso.
Un gobierno que logre una adecuada combinación de ambos elementos, mayoría parlamentaria y capacidad negociadora, tiene las condiciones básicas para lograr una gestión del Estado relativamente exitosa en un periodo gubernamental típico. Por el contrario, si no se cuenta con una bancada mínima que te respalde, ni tienes el equipo ni los mecanismos ni la disposición para negociar, los incentivos para que las bancadas no oficialistas se pongan de acuerdo para arrebatar el gobierno por completo son altísimos. Finalmente, los gobiernos de turno que tendrán cierta viabilidad para gobernar se encuentran en cualquiera de los dos casos siguientes: si la bancada es minoritaria pero tiene una buena capacidad negociadora; o contrariamente, si se cuenta con una mayoría parlamentaria pero una baja capacidad negociadora.
Los escenarios descritos podrían resumirse en la siguiente tabla de doble entrada acerca de los escenarios resultantes al combinarse las características bajo análisis:
Una breve historia de gobiernos minoritariosAFF
Cuando Alberto Fujimori Fujimori (AFF) fue elegido en 1990, éste ganó la segunda vuelta con un margen amplio de votos a favor: 1.8 millones. Un poco más de 25 puntos porcentuales. A pesar de esta significativa victoria, AFF inició su gestión con un severo problema para gobernar: el partido Cambio 90 apenas colocó 14 de los 60 senadores (23.3%) y 32 de los 180 diputados (17.8%). Un 19.2% de los escaños ocupados de manera combinada. Paralelamente, a AFF le parecía absurdo persuadir y no parecía contar con los equipos ni el presupuesto para negociar. Así, armado de un discurso anti-partidos, preparó las condiciones necesarias para que la población respalde el cierre del congreso que finalmente dispuso.
En 1993, AFF logró 44 de los ochenta escaños (55%) del Congreso Constituyente Democrático, lo que le permitió gobernar con relativa tranquilidad y sin necesidad de negociar con ningún partido de oposición. De hecho, profundizó su discurso anti partidos el cual ha perdurado como un sello que caracterizó su estilo de gobierno durante los noventa. El gobierno de AFF prescindió de los votos de las bancadas no oficialistas y a pesar de ello, emitió decenas de decretos de urgencia que favorecían a grupos o corporaciones económicas específicas, y reorientó masivamente el gasto público del Foncodes y PRONAA -sendos programas de gasto social de emergencia- hacia las regiones que le habían sido desfavorables en las votaciones del referéndum, tal como lo documentaron y probaron varios estudios realizados en la época (Shady, 1999) (Mendizabal y Lavado, 2005). Como resultado, en 1995, AFF obtuvo 67 de los 120 escaños (55.8%) en el congreso unicameral, lo que le aseguró el respaldo mayoritario holgado para seguir gobernando.
Las sucesivas crisis financieras internacionales que golpearon duramente las arcas fiscales a fines de los años noventa, hicieron inviable que el gasto social continuara con el mismo ímpetu. Esto puso entredicho la capacidad de arrastre de la ya desgastada figura de AFF por las denuncias de autoritarismo y corrupción. Y fueron las minorías del Congreso las que se encargaron de hacerlas visibles. En efecto, tal como documentó la comisión investigadora del Congreso de los delitos económicos y financieros durante el gobierno de 1990-2001 (Diez Canseco, 2002), más allá de las negociaciones político presupuestales desplegadas históricamente por el MEF ante el Congreso para lograr su respaldo, el Presidente y su núcleo político más cercano iniciaron un esquema de corrupción con el que se compraba las líneas editoriales de los medios, congresistas adversarios, y también varios cargos de alto nivel de diferentes poderes autónomos del Estado (CGR, PJ, JNE, TC, etc). Lo que se ignora en estos casos es que el dinero entregado tenía una procedencia distinta del Presupuesto Público.
VPC
El gobierno de transición a cargo de Valentín Paniagua Corazao, fue un régimen especial. Su poder nacía del respaldo de la conjunción de las fuerzas democráticas que comenzaban donde terminaba la bancada fujimorista (57% del congreso). Porque si hubiera dependido de la minúscula bancada oficialista del que procedía (3 congresistas de 120), no habría tenido viabilidad en los términos de análisis desplegados hasta aquí. De esta manera, la década fujimorista terminó en seco en el primer interludio de gobierno parlamentarista amparado en la Constitución de 1993. Para muchos, el gobierno de Valentín Paniagua seguirá siendo un modelo de estabilidad y retorno a la democracia ordenado, pese a sus escasos diez meses de administración. La reforma más importante que recortó severamente la figura del presidencialismo fue la prohibición de la reelección inmediata del Presidente.
ATM
El gobierno de Alejandro Toledo Manrique que surgió el 2001, no tuvo una bancada con mayoría absoluta en el Congreso. Los 45 escaños de Perú Posible representaban un poco más de 37% de los votos en el congreso. Su alianza con el Frente Independiente Moralizador, le permitió sobrellevar los cinco años de gobierno, pese a llegar a tener el más bajo índice de popularidad entre la población (8%). Una situación que finalmente pudo revertir hacia el final de su administración terminando con una popularidad que superaba el 20%. Era un gobierno viable pero limitado.
Desde el punto de vista económico, el inicio del ciclo de precios favorables de las materias primas le permitió tener alas y buen viento para mejorar el gasto público, algo que se logró ligeramente en términos monetarios pero la calidad de los servicios públicos era pésima y por lo tanto, la pobreza estructural aparecía como incólume. Las contradicciones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo fueron altas, lo que se vio reflejado por las 10 interpelaciones a diversos ministros y dos censuras que no prosperaron que incluían al premier Carlos Ferrero -el Premier más estable de la historia desde 1993- formuladas por el partido aprista aliado con un partido desconocido. No obstante, el gobierno de ATM finalmente sobrevivió a los cinco años que le correspondían.
AGP2
Alan García ganó la presidencia a Ollanta Humala por una diferencia estrecha de votos (5.25 puntos porcentuales) durante la segunda vuelta de 2006. Pero esta diferencia era significativa como para asegurar su legitimidad. Pese a que el oficialismo tenía una minoría relativa (30% de los escaños), la habilidad del APRA para establecer alianzas le permitió sortear y debilitar la actuación del grupo parlamentario de UPP que tenía la mayoría relativa, el cual fue fragmentado rápidamente pasando de tener 45 escaños en el 2006 hasta quedarse con sólo 8 congresistas al final del 2010.
Cabe destacar que durante el gobierno de AGP también se presentaron 10 interpelaciones, y dos mociones de censura, que sin embargo no prosperaron por la extraordinaria capacidad de negociación a cargo del MEF. Un aspecto que fue crucial para aprobar e implementar el primer plan de reactivación económica de la década al ser impactada la economía peruana por la crisis financiera internacional. En efecto, esta capacidad le permitió lograr el respaldo solicitado de parte del Congreso pese a discursos bastante impopulares levantados por el ex presidente como el del "Perro del hortelano". Algo que pronto se vio torpemente entremezclado con los graves escándalos de corrupción y abuso de poder que plagaron su gobierno como el caso Petroaudios, el Baguazo, y el caso Business Track.
OHT
La administración de Ollanta Humala Tasso (OHT) que asumió el 2011 vio el resurgimiento del Fujimorismo como fuerza política con peso específico propio en el Congreso. Mientras que el primero contaba inicialmente con 47 escaños bajo la coalición Gana Perú, el segundo logró un nada despreciable número de 37 escaños. Antes del primer año de gobierno, la bancada oficialista comenzó a fragmentarse ante las divergencias irreconciliables entre sus miembros y la orientación de la política económica implementada por el Ejecutivo. Algo que no podía resolverse con negociaciones en torno al presupuesto. Este proceso de fragmentación de la bancada oficialista culminó el 2016 con 25 congresistas, esto es, con menos del 20% de los escaños. Esto trajo como consecuencia que el gobierno perdiera la presidencia del Congreso durante la última legislatura a manos de una coalición de derecha, respaldada por el Fujimorismo.
En suma, la administración de OHT se caracterizó por ser un gobierno con una bancada mayoritaria con la que tenía muy baja capacidad de negociación en su interior. Sin embargo, pese a las 16 interpelaciones presentadas, y la censura a una primera ministra, no fueron suficientes para que OHT terminara su gobierno antes de tiempo. La oposición no contaba con los 87 votos necesarios para lanzarse a una empresa como esa. Lo que sí se observó es que hubo una alta rotación de ministros y gabinete de ministros (7 en total). El principal ministerio que gozó de una estabilidad casi absoluta era la que regía el modelo de negociaciones con el país: el MEF.
PPK
En 2016, se observa que el candidato que quedó en segundo lugar revierte al principal en la segunda vuelta electoral. Sólo que el margen con que gana es muy pequeño: apenas 44 mil votos. La reversión del voto en la segunda vuelta electoral es un fenómeno estudiado por la frecuencia de su ocurrencia en las democracias latinoamericanas. El interés deviene por el impacto posterior de estos resultados electorales en la gobernabilidad y estabilidad de los países (Pérez-Liñán, Aníbal, 2002). En efecto, el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (PPK) se convirtió en un claro ejemplo de cómo el proceso de doble vuelta electoral no garantiza la gobernabilidad del país. PPK sólo obtuvo 18 de los 130 escaños equivalente al 14% del congreso. Este resultado ofreció una oportunidad al fujimorismo, que había logrado una mayoría absoluta en el Congreso (73 escaños), para limitar los grados de libertad que necesitaba la nueva administración para enfrentar una economía con una productividad decreciente, creciente déficit fiscal y una exacerbada informalidad. A diferencia de lo ocurrido durante el segundo gobierno de Alan García, PPK tuvo poca capacidad de maniobra y negociación política para debilitar el aplastante obstruccionismo fujimorista que estaba aliado con un aliado pequeño pero poderoso: el partido aprista.
Resulta curioso que un reconocido negociador de grandes proyectos de infraestructura no sólo para el Perú, sino para América Latina, haya tenido serios problemas para negociar con la bancada opositora cuya líder era su principal antagonista al haber perdido las elecciones de la segunda vuelta: Keiko Fujimori. Por ello PPK declaró en una entrevista al diario El País que iba a 'jalarse' a alrededor de 30 congresistas de la oposición, negociando con ellos. Al final de cuentas, la negociación se concretó con una facción pequeña de diez congresistas liderada por el hermano menor de Keiko, Kenji. La respuesta del Fujimorismo a esta estrategia fue brutal, pues expulsaron a varios de estos congresistas, mientras que otros fueron lapidados por los medios al difundirse el 'teje y maneje' de las negociaciones al interior del Congreso que tenían como objetivo evitar que prospere la primera moción de vacancia a PPK. Algo que finalmente se logró. Pero con las revelaciones públicas de estas negociaciones, PPK no pudo soportar la presentación de segunda moción de censura y por ello, dimitió preventiva y dignamente según sus términos de juego.
MVC
El ingeniero Martín Vizcarra Cornejo (MVC) asumió el poder como una solución negociada a la crisis política entre el pepekausismo con el fujimorismo. Sin embargo, todos los procesos de negociación posibles terminaron allí. Pronto se hicieron manifiestas las diferencias políticas cuando el nuevo presidente no siguió los lineamientos dictados por el Fujimorismo. Ni bien asumió el mando, MVC convocó a un referéndum para implementar una serie de reformas políticas concebidas por una comisión especial para luchar contra la corrupción. Las acciones recomendadas por dicha comisión asumían que el origen de todos los problemas políticos en el país era el Congreso. Así que en la práctica, las reformas recomendadas planteaban un recorte de poder efectivo del todavía poderoso Congreso fujimorista. El gran aliado que ayudó a contener la furia fujimorista en este periodo fue su propio presidente en la mesa directiva: el congresista Daniel Salaverry, alianza singular que ha perdurado con MVC hasta la fecha. El enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y Legislativo concluyó con el cierre del Congreso, algo que fue celebrado mayoritariamente por la población y reivindicado constitucionalmente por el TC.
Al convocar las elecciones parlamentarias extraordinarias, la administración de MVC tomó la decisión de no presentar una representación que le respalde durante el tiempo que le restaba de gobierno. Un talón de Aquiles abierto de manera innecesaria. Esto ofreció una renovada oportunidad para que el fujimorismo, junto con el resto de las fuerzas parlamentarias sobrevivientes, amenazaran, cercaran y debilitaran rápidamente al gobierno (citas repetidas a comisiones, mociones de interpelación, y dos mociones de vacancia) expulsando al Presidente finalmente el 9 de noviembre de 2020 con éxito absoluto (105 votos, un 20% más del umbral necesario).
Cuando MVC cerró el Congreso, también clausuró las posibilidades de negociación en torno al Presupuesto 2020. De hecho, este fue aprobado sin mediar mayor diálogo o negociación con los congresistas por la sencilla razón que este se encontraba cerrado y se aprobó mediante decreto de urgencia 014-2019 del 22 de noviembre de 2019. Un hecho que llamó la atención es que la gestión aprobó casi poco tiempo después un decreto de urgencia por mil millones de soles para viabilizar la ejecución de obras públicas de manera descentralizada. Esta fue una acción que fue interpretada por algunos analistas como un mecanismo de negociación directa con los Gobiernos Subnacionales, ignorando al Congreso como la institución autorizada para negociar estos proyectos. Nada de esto evitó sin embargo que la ejecución de este presupuesto fuera intervenido por el nuevo congreso, como explicaré más adelante. Algo que en el fondo explica también porqué no es suficiente tener un buen índice de popularidad para gobernar.
Cuando el nuevo congreso asumió sus funciones en marzo de 2020, no se preveía lo duras y complejas que iban a ser las negociaciones conducentes a aprobar la ley de Presupuesto Público 2021. Varias restricciones se ponían en juego para un futuro incierto del parlamento elegido. En primer lugar, la Comisión de Presupuesto no estuvo presidida por Acción Popular, partido que ya había tomado el control de la mesa directiva y la dirección administrativa del Congreso. Esta comisión fue presidida por el partido de APP, nada menos que por Humberto Acuña Peralta, un representante de la poderosa familia Acuña. Dado que el Presidente ya no podía cerrar constitucionalmente el Congreso durante el último año presidencial, los parlamentarios aprovecharon en proponer enmiendas al texto de la ley de presupuesto 2021 para incorporar 532 de proyectos de inversión pública por un monto total de 5,136.4 millones de soles, casi 3 puntos porcentuales del presupuesto. 6 veces el costo típico incurrido según la evidencia reportada por el BID. Este dato fue difundido por el gobierno ante los medios lo que generó rechazo público por las exageradas pretensiones presupuestales del parlamento.
Adicionalmente, se hizo público que el Presidente de la Comisión tenía una condena judicial que fue ratificada por la Corte Superior de Lambayeque, obligando al congresista que renuncie a su cargo y pida licencia al día siguiente que logró aprobar la ley en el Pleno del Congreso. Cabe observar que el dictamen de la ley de presupuesto suele aprobarse 15 días antes del 30 de noviembre que es el plazo final según la Constitución para lograr un acuerdo en el congreso. Sin embargo, este no fue aprobado sino hasta el 24 de noviembre. Y con cargo a realizar las incorporaciones pertinentes después de la aprobación, un procedimiento absolutamente inusual que se concretó al día siguiente en reunión con el Poder Ejecutivo. Era claro que ni el Ejecutivo ni el Parlamento tenían las intenciones de ceder.
Aunque este proceso de negociación era importante, era secundario con respecto a la discrecionalidad con que el Congreso comenzó a legislar en temas que afectaban directamente al Presupuesto Público del año en curso. En otras palabras, la disputa por el poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se produjo en ambos frentes, tanto por la futura gestión del presupuesto público 2021, como por la gestión del presupuesto público 2020 en ejecución. La justificación para esta disputa ha sido y continúa siendo la grave crisis económica y sanitaria que atravesaba el país por causa de la pandemia del COVID19. La responsabilidad de estos resultados, según el Congreso, era la gestión de MVC. No era producto de la pandemia. No era producto de las décadas de abandono político y económico que las sucesivas gestiones presidenciales mostraron evitando garantizar un sistema de protección social con calidad óptima para todos los peruanos. El costo presupuestal adicional introducido por el Congreso al Presupuesto 2020 -sin que el Ejecutivo pudiera hacer mucho para revertirlas debido a que de acuerdo con la Constitución ya no contaba con poder de veto- se calcula que ascendió a 5.6% del PBI, es decir, más de 42 mil millones de soles.
En resumen, la gestión del presupuesto público se convirtió en la arena de la disputa del poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, debido a la baja capacidad de negociación entre ambos poderes para acordar cómo priorizar el gasto ante la grave situación que afrontaba el país. Al juzgar por los acontecimientos que vienen ocurriendo hasta la fecha, esta situación continúa siendo así.
MML
Manuel Merino de Lama (MML), político acciopopulista, quien de acuerdo con la Constitución asumió el poder tras la vacancia presidencial, tuvo un rechazo instantáneo y masivo de la sociedad peruana que se movilizó rechazando su liderazgo del país. De hecho, su figura palidecía frente a la del fenecido renombrado político, líder de la transición democrática, Valentín Paniagua, quien obtuvo 15 mil votos en su Cusco natal, frente a los 5 mil de Merino en Tumbes. Esto es, 3 veces más. Luego de cinco días, tuvo que renunciar a la Presidencia sin haber podido ejercer un gobierno parlamentario de transición como se proponía desde un principio.
En términos de nuestro análisis desplegado para cada gobierno, sólo 25 votos respaldaban a MML. Y pese a que hizo gala de negociar con anticipación con varias bancadas cómo iba a hacerse cargo del eventual gobierno, era claro para la opinión pública que los únicos aliados comprometidos para ejecutar el plan para vacar al Presidente de la república, era la bancada de UPP. Este partido, tenía como rostro visible a un personaje muy cuestionado por su gestión al frente de la Contraloría de la República: el Sr. Edgar Alarcón. Algunos líderes, medios y organizaciones internacionales calificaron a esta acción como una nueva categoría de golpe de Estado, esto es un 'golpe parlamentario'.
FSH
Pese a la crisis política tan profunda, el Congreso no perdió la legitimidad para decidir qué hacer con el Poder Ejecutivo. Luego de 5 días y habiéndose concretado la renuncia de Merino a la presidencia del país, una coalición de centro-izquierda liderada por Francisco Sagasti Hochhausler (FSH), congresista del partido Morado, emergió finalmente como la solución legítima para asumir las riendas compartidas del poder Ejecutivo y Legislativo. Esta coalición se formó con los pocos congresistas que no participaron de la vacancia exprés ejecutada por la mayoría del Congreso. Casi una década después del gobierno de transición de Valentín Paniagua, se presentaba nuevamente un gobierno parlamentario -con un MEF conservador- como símbolo de una transición ordenada y estable hacia un nuevo gobierno presidencialista por venir. Su única tarea era ejecutar las elecciones generales ya convocadas por el anterior presidente, de acuerdo con el calendario electoral.
La vulnerabilidad del nuevo gobierno sin embargo, estuvo expuesta desde un inicio, en el sentido que tenía también una bancada muy pequeña: 9 congresistas, equivalentes al 7% de los escaños. Los espacios de diálogo entre bancadas y capacidad de negociación entre ellas permanecieron muy cerrados. No obstante, si hubo coincidencia de los problemas que eran necesarios priorizar con la gestión gubernamental: la lucha contra la pandemia y la recuperación económica. En el primer aspecto, la negociación se orientó a tratar con las farmacéuticas transnacionales y los gobiernos extranjeros para conseguir las vacunas necesarias para proteger a toda la población. Esto fue un imperativo fundamental. En lo segundo, se trató de administrar la reapertura de la sociedad y la economía, lo cual ha sido un proceso complejo que aún no termina, porque ha necesitado manejar criterios bien ajustados con el nivel de riesgo en el manejo de la pandemia según territorios del país.
Pero en concreto, la administración de FSH no ha tenido que lidiar con el problema de gestionar la aprobación del Presupuesto Público con el Congreso. Ni lo va a hacer porque su gobierno habrá culminado para entonces. En buena cuenta, la coalición parlamentaria ha gobernado de la mano de un MEF conservador que ha proyectado cerrar el déficit fiscal en los próximos tres o cuatro años a punta de recorte presupuestal futuro, pese a que las demandas sociales seguirán siendo extremas en el país.
En resumen, de acuerdo con el análisis que hemos visto hasta este punto, los gobiernos revisados pueden ubicarse en el cuadrante de viabilidad de gobierno según la naturaleza de relación con el congreso y el tamaño relativo de la bancada oficialista de la siguiente manera:
PCT: ¿El último gobierno presidencialista?
No es la primera vez que se argumente que el sistema de gobierno emergido por la Constitución Política de 1993 es en el fondo uno conducente a un sistema de gobierno parlamentarista (García, Ignacio, 2018) Ver también (García, Ignacio, 2019), (Donayre, Christian, sf) y finalmente (Zegarra, Gonzalo, 2018). La principal implicancia desde el punto de vista de análisis planteado en este artículo, es que por la forma como se está dando los resultados de esta elección, con una precariedad institucional democrática puesta contra las cuerdas, es muy probable que las cosas se pongan peor y no que mejoren.
Los cantos de sirena de un fascismo fabricado entre las élites peruanas, buscando asentarse entre las juventudes peruanas con un discurso anticomunista exacerbado. Un militarismo con incrustaciones en el parlamento, ansioso de ganar la tercera vuelta, esto es, tomando la presidencia del congreso 2021-2026, haciéndose del poder antes de instalarse el mismo. Una élite empresarial que pide a gritos y empujones una hoja de ruta igual o mejor a la de OHT. De la otra esquina, una izquierda desarticulada, con escasos cuadros técnicos como para asumir el reto de gobernar si logra disipar sus contradicciones internas. Hasta el momento ha demostrado una ecuanimidad y respeto a las instituciones democráticas que aparece demasiado sobria e insípida frente al encandilamiento desaforado de la derecha política más dura.
Para hacer más complejo el panorama, el nuevo presidente no parece dar muestras concretas de dominar el difícil arte de negociar en el gran teatro limeño, que valgan verdades, es la única que no está dispuesta a cederle el sillón presidencial porque tiene mucho que perder. Quizás el mayor acierto de PCT, en ese sentido, fue anunciar que estaba dispuesto a mantener en su cargo al sr. Julio Velarde como Presidente de la catedral del modelo económico que Lima defiende: el BCRP. PCT está ubicado en el cuadrante de mayor fragilidad posible como AFF, PPK y MVC lo estuvieron en su momento. Por ello, aun cuando PCT asuma oficialmente la Presidencia de la República, las fuerzas que le son contrarias en el Congreso, no van a desmayar en provocar las crisis que sean necesarias para forzar una salida prematura: primero, vendrá la falta de investidura de su primer gabinete, el cual podría salir airoso si es lo suficientemente conversado, luego la negación de la solicitud de facultades para legislar, inmediatamente después vendría el control constitucional de los decretos emitidos, y finalmente, la batería de interpelaciones, censuras y mociones de vacancia que emergerían a la primera de bastos. Y en este escenario digno de un competidor de juegos al estilo de SuperMatch o Wipeout, PCT no tendría más opción -en ese cuadrante- que colisionar contra el Congreso, es decir, cerrarlo por tercera vez, tomando como reciente la historia política y económica peruana desde 1990.
Si hubiera sido el caso contrario, Keiko Fujimori Higuchi, la que hubiera ganado la segunda vuelta, habría tenido probablemente mejores condiciones para sobrevivir a un eventual gobierno liderado por ella. Asumiendo -demasiado- que la población del centro y del sur del país se haya quedado tranquila tras su proclamación, su principal limitación habría sido tener una bancada minoritaria (18.5% del total del congreso). Tal situación la habría obligado a desplegar un equipo negociador desde el MEF para lidiar con un congreso altamente fragmentado como el que contamos en la actualidad. Para ello, KFH hizo dos cosas tempranas, anunció la oferta de construir un gabinete multipartidario (¿Significaría que PCT iba a tener algún ministerio?) y, segundo, incorporó en su equipo de gobierno a su potencial ministro de economía, alguien con amplia experiencia negociadora desde el segundo gobierno aprista: Luis Carranza Ugarte. Pero estas señales habrían sido puestas a prueba, ni bien se inicie el debate del Presupuesto de la República 2022, un presupuesto que tendrá menos recursos disponibles que 2021 y con mayores demandas sociales y políticas que atender. Además de ello, no cabría duda que la primera minoría abriría las investigaciones parlamentarias que sean necesarias para vacar por inmoralidad -con la base judicial fresca- a la virtual presidente de marras.
Así las cosas, ya sea por el lado de PCT o de KFH, creo que la ruta hacia el arrebato del poder por parte del Congreso es sólo una cuestión de tiempo. Y con ello, sólo resta el control total del Presupuesto de la República. En el primer caso sin embargo, esta transición ocurriría probablemente de manera más rápida que, en la segunda, asumiendo como digo, que la población del centro y sur peruanos no se movilicen tanto como lo está haciendo parte de Lima últimamente. Y por supuesto que la izquierda recurra exclusivamente a las herramientas que brinda el Congreso para estos fines.
He consultado este escenario resultante con varios expertos en esta materia, con mayor experiencia que yo en estos avatares de la política peruana, y casi todos han rechazado la posibilidad de que se concrete un gobierno parlamentarista de facto. Fernando Tuesta también discutió la idea cuando fue esbozada por un expresidente del Congreso animado en cumplir con ese objetivo muy tempranamente. Pese a lo anterior, considero que indefectiblemente vamos a terminar en tal situación dado que el Congreso ya intervino en la práctica en ese terreno, violentando abiertamente la Constitución Política que dice defender y respetar. Más allá de lo pisoteado que ha quedado el artículo 79 de la Constitución, el sistema ha cambiado sin haber cambiado las reglas. La pregunta válida que emerge aquí más bien, es, si un régimen parlamentarista de facto daría lugar a gobiernos más democráticos, estables y eficaces para resolver las grandes y postergadas necesidades de la población peruana. Mi respuesta depende de analizar un poco, qué haría un probable gobierno parlamentarista en ciernes, de asumir las riendas del país desde el 2022.
Un futuro imperfecto
La principal razón esgrimida para invalidar la alta probabilidad que veo para que se instaure un gobierno parlamentarista es que el país no cuenta con partidos políticos fuertes como para asumir una responsabilidad como esa. Mi respuesta a esta objeción es que por esa misma razón, no podríamos decir que estamos preparados para tener un Presidente al frente del Poder Ejecutivo cada cinco años. Bueno, ahora entre cada elección y vacancia.
La debilidad del sistema de partidos políticos peruano es materia de amplia investigación y reformas que se ha venido dando en los últimos años para intentar resolver este problema. Tengo una opinión sobre los orígenes y sustrato permanente de este problema, pero este no es el espacio donde abundaré sobre ello. Lo cierto es que desde la destrucción del precario sistema de partidos políticos existente en 1990 y promovida por el régimen de AFF, todos los partidos, excepto los tradicionales AP y el APRA, sólo han postulado personajes políticos dispares a la Presidencia de la República al mismo tiempo que el Parlamento. Todos ellos utilizando membretes o nombres perfectamente olvidables por la historia del país, denominados en la jerga mediática "vientres de alquiler".
Incluso el fujimorismo, que en su mejor momento se ha jactado de conseguir al mayor número de congresistas que la historia de un parlamento peruano ha tenido (73 de 130, 56.2%), siempre se ha sabido que una parte importante de sus representantes han sido personajes invitados, cooptados entre los liderazgos regionalistas emergentes del país para formular una propuesta política integral que respaldara al presidente electo. El mecanismo de representación y negociación era sencillo: tu respaldas desde la bancada al gobierno y sus iniciativas, nosotros te aprobamos presupuesto en proyectos de inversión pública para la región de donde vienes. Y a donde irás.
Y es aquí donde viene el argumento más fuerte que me indica con claridad el incentivo del congreso actual por arrebatar el poder del Ejecutivo para hacerse cargo del Presupuesto de la República. Tiene dos componentes que son la cara y el sello de la misma moneda. El primero es que el Congreso peruano ha venido destrozando tanto la legitimidad de la figura presidencial -y con ello la del Poder Ejecutivo, acarreando la decadencia del poderío del MEF- que ya no estarían dispuestos a evaluar las capacidades de negociación del mismo. No les resulta racional a estas alturas de la historia contentarse con recibir la aprobación de proyectos de inversión pública marginales para el beneficio de cada una de sus localidades. Ellos, los representantes de las regiones que ahora son mayoría en el congreso, querrán ir por la torta completa, y no van a tolerar a intermediarios pedantes e insensibles que les digan que por razones técnicas, sólo les corresponde tal o cual respuesta. Las bancadas querrán tener acceso completo al control presupuestal para una mejor repartición de los recursos.
En otras palabras, si bien es cierto que en un primer momento hubo coincidencia de intereses entre los líderes de un partido de oposición en el congreso con un número importante de invitados/adherentes que venían representando fundamentalmente a las regiones no limeñas para arrebatar la capacidad de controlar al Presupuesto de la República; hoy en día los representantes de regiones son una mayoría que no estaría dispuesta a aceptar las migajas que se le quiera ofrecer con tal de asegurar la estabilidad de un poder Ejecutivo al que ya se la ha arrebatado el poder de veto, el poder de cierre del congreso, y en el límite, el principio de autoridad. Ya han aprendido que sólo basta ponerse de acuerdo con los votos de la mayoría. Y eso trasciende a otros intereses específicos por bancada.
En un escenario así, el Presidente, que podría seguir llamándose tal cual, pero en la práctica sería un representante designado entre los congresistas para que sea su Primer Ministro o Primera Ministra. Deberá tener una amplia capacidad de negociación y disposición para repartir el Presupuesto de la República según los sectores de gobierno entre cada una de las bancadas. El MEF probablemente quedaría en manos de la coalición que esté al frente de la mesa directiva. Pero el resto de bancadas pugnarían por controlar la tajada presupuestal que corresponda para el sector que ellas creen o buscan dominar mejor. De esta manera, encontraríamos que las bancadas, ante la necesidad de ser responsables de los resultados concretos que obtener para mostrar a la población, no sólo se disputarían por una mayor cantidad de recursos cada año que se debata el presupuesto, sino que también se pelearían -en una primera etapa- por contratar a los mejores cuadros técnicos y gestores que ya existen en la actualidad gestionando los diferentes ámbitos del Estado peruano. La ventaja de este modelo en implementación, en el fondo, sería que ofrecería la oportunidad de enseñar el delicado pero fundamental principio de la responsabilidad fiscal a todos los políticos novatos que aparecen año tras año. Y es probable que este aprendizaje genere una necesidad concreta de los partidos de origen regionalista de fortalecer sus propuestas preparando a sus cuadros técnicos con esta visión presupuestal ya incorporada en su capacidad de gestión.
Una singularidad de este eventual proceso en ciernes, es que la disputa por el control del Ejecutivo se estaría abriendo en un momento de severa crisis presupuestal. Es muy probable que así como sucedió con el Perú de 1821 que fue necesario incurrir en un fuerte endeudamiento para lograr su independencia política; 200 años más tarde, estaríamos ante el imperativo de volver a endeudarnos significativamente para renacer otra vez, pero libres de un régimen económico y político que no satisface a las grandes mayorías poblacionales. La solución aparente que se estaría por servir a la mesa es un modelo de gobierno parlamentarista de facto. Quizás esta adjetivación podría dejarse de lado, si es que el nuevo congreso decide por razones distintas a las propuestas por PCT, a realizar cambios críticos o integrales a la Constitución Política vigente y dar como consecuencia a la nueva estructura de relaciones de gobierno del Perú del Bicentenario. Pero como ya he discutido arriba, para todo efecto práctico, el sistema ha cambiado sin necesidad de haber cambiado las reglas. Solo restaría formalizar si se considera conveniente.
Tengo la impresión que si se llega a ese resultado descrito más temprano o más tarde, tal solución de gobierno tendría mejores posibilidades de lograr gobiernos más estables, y responsables por sus actos de gobierno ante la ciudadanía. La estabilidad o gobernabilidad por cierto tomaría un cariz distinto al que se le concibe ahora. Ya que, si el Congreso tiene la potestad de designar quien es el Presidente y no el pueblo, no tendría porqué ser símbolo de inestabilidad que el Congreso remueva la confianza al mismo para poner a otro en su lugar ante la evaluación de su incapacidad para gestionar el Estado. Esta idea de alguna manera se está debatiendo en el actual contrapunto polarizado en la población: se eligió [bien] un congreso con mayoría absoluta de derecha pero se eligió [mal] a un Presidente de mayoría mínima de izquierda. Por lo tanto, corresponde que el Congreso corrija el error del pueblo en saber elegir al [verdadero] Ejecutivo.
De esta idea, se obtendría como corolario, que para evitar futuros riesgos de malas elecciones por parte del pueblo en segunda vuelta, es mejor que esta sea eliminada. Y en su lugar, se podría contar con un parlamento que una vez elegido, asegure que se designe a un Presidente que represente a la mayoría elegida según la composición propia de dicho parlamento. Con ello existiría tal vez, un valor agregado que haría más representativo y probablemente equitativo en términos del acceso al poder y recursos para el desarrollo descentralizado del país. No me queda claro cuál sería el rol de la corrupción pues no he incorporado esta variable a priori en el análisis de este proceso descrito, pese a la importancia que tiene en los diferentes ámbitos de gobierno discutidos. He asumido, a riesgo de sublimar demasiado su rol, que tendría un valor cancelatorio en su relación de fuerzas entre Lima versus las regiones. Esto es así, toda vez que hubo una temporada durante el gobierno de OHT que se abrieron varias comisiones de investigación a gobiernos regionales que terminaron por validar la idea que la corrupción no era de ellos, ni del MEF, ni del Ejecutivo, ni del Congreso. Era de todos y nadie a la vez.
Quizás esta importante omisión haga que todo el análisis realizado hasta éste momento, con su escenario hipotético de llegada, un gobierno parlamentarista de facto, signifique que entremos en realidad a una situación de verdadera barbarie en el país. Cambios de ministros cada fin de mes o de semana. Cambios de primer ministro con igual o similar frecuencia. Con lo que en la práctica significaría que el país siempre puede estar peor que antes en términos de crisis política, y sin embargo continuar moviéndose gracias al oportuno desempeño de la economía. Sobre todo, la economía minera. Todo esto hasta que el delicado mecanismo de negociación y responsabilidad fiscal frente a los actos de gobierno comience a rendir sus frutos. O quizás no.
A manera de conclusión
A la vera del camino, lo que toca es ver, si siendo plausible que lleguemos inevitablemente a un escenario como el que he descrito en este artículo, motive más bien a nuestros actores políticos a pensar en opciones alternativas de reforma con el actual diseño institucional que nos ayuden a mejorar nuestra capacidad de cooperación entre instituciones del Estado sin que paguemos el costo de un eventual experimento fallido. Podríamos así concentrarnos en resolver de manera urgente y efectiva los graves problemas que ha desnudado la pandemia en nuestro país: la desigualdad social, la desinversión en los servicios públicos críticos y la falta de productividad. Estas cuestiones, discutidas con cierta amplitud, podrían abonar en el debate sobre qué clase de democracia queremos para el nuevo bicentenario del Perú.
Antes de cerrar, quiero manifestar que no considero que el modelo de gobierno parlamentarista sea bueno o malo para nuestra sociedad per sé, sino que me atrae la idea de que ese derrotero experimental se produzca. Esto es así, porque el esquema de relaciones entre poderes históricamente experimentado hasta la fecha no parece haber traído el equilibrio necesario que un país necesita para hacer viable un proceso de crecimiento económico sostenido con equidad social. Creo que las virtudes de la democracia dependen de sus ciudadanos y las élites que las conducen. Así que quizás no se trata de desechar todo para refundar, sino de asentar compromisos cívicos y fortalecer sentidos comunes de cooperación, solidaridad y desarrollo mutuo que parecen haber quedado muy al margen en los últimos años. Pero que la pandemia, para bien o para mal, las reclama con urgencia para hoy y el porvenir.
