Obras son amores, son palabras, son show

𝑼𝒏𝒂 𝒃𝒓𝒆𝒗𝒆 𝒉𝒊𝒔𝒕𝒐𝒓𝒊𝒂 𝒅𝒆𝒍 𝒍𝒊𝒏𝒂𝒋𝒆 𝒅𝒆𝒍 𝒂𝒍𝒄𝒂𝒍𝒅𝒆 𝒒𝒖𝒆 𝒉𝒂𝒄𝒆 𝒐𝒃𝒓𝒂

Que el llamado "alcalde dibujito" haya enviado una excavadora para derribar un mural pintado por niños —lleno de flores, girasoles y el sol naciente del Japón— es una de las imágenes más elocuentes de la política limeña municipal reciente. No porque se trate únicamente de una controversia sobre una obra pública, sino porque obliga a preguntarnos hasta dónde puede llegar un gobernante convencido de que construir basta para justificar cualquier decisión.

Fuente: Composición de Infobae (ver aquí)

La escena tiene como protagonista a Franco Vidal, alcalde de Ate con apenas treinta años, convertido en una de las figuras políticas de mayor crecimiento en redes sociales y que ya habla de disputar la presidencia de la República en 2031. Para entender por qué un alcalde distrital puede alimentar semejante ambición no basta mirar TikTok o Kick. Hay que mirar una tradición política mucho más antigua.

Durante décadas Lima se construyó bajo un pacto tácito. Primero llegaron los asentamientos humanos; y después de los votos, aparecieron la luz, el agua, el desagüe y las pistas. La obra pública no solo resolvía necesidades: legitimaba a quien la ejecutaba. Ese pacto sobrevivió al crecimiento de la ciudad y terminó convirtiéndose en una forma de hacer política.

Ricardo Belmont bautizó una nueva tradición que sobreviviría a varias generaciones de alcaldes: "Obras son amores". La mejor manera de decirle a Lima que se le quería era construir. Construir, esta vez, para movilizarse. El Trébol de Monterrico, el túnel de la Plaza Dos de Mayo y los dos puentes sobre el Rímac que enlazaron El Agustino con San Juan de Lurigancho fueron mucho más que infraestructura: fueron la demostración tangible de ese afecto político.

Luis Castañeda Lossio llevó esa idea un paso más allá. Su lema fue "Mis obras son mis mejores palabras". Mientras las denuncias de corrupción crecían, él prefería responder con la construcción de pasos a desnivel, escaleras amarillas en los cerros y puentes peatonales antes que con conferencias de prensa. Una innovación que llevó su sello fue la creación de los Hospitales de la Solidaridad, que permitió ampliar el acceso de miles de limeños a servicios de salud de bajo costo. El mensaje era claro: las obras hablaban por él. Fue precisamente en esos años cuando terminó de instalarse en el imaginario popular la lógica del alcalde que "roba, pero hace obra", aunque él siempre rechazó esa frase.

Rafael López Aliaga heredó esa tradición, pero incorporó un elemento distinto: la velocidad. Su marca de gobierno ha sido demostrar que las obras pueden ejecutarse en tiempo récord, dejando de lado lo que considera una burocracia técnica excesiva y los "trámites caviares" que, según sostiene, mantuvieron paralizada a Lima durante décadas. La culminación de los tramos pendientes de la autopista Ramiro Prialé, el puente a la altura de Las Torres y la Vía Expresa Sur fueron presentados como pruebas de esa capacidad para hacer en meses lo que otros demoraban años. Sin embargo, esa misma apuesta por la celeridad abrió un debate sobre sus costos. Los accidentes registrados en la Vía Expresa Sur, los nuevos cuellos de botella generados al final de la Prialé y las dificultades evidenciadas durante las pruebas del tren donado por Caltrain —desde el descarrilamiento de un vagón hasta la necesidad de adaptar túneles, curvas y futuras estaciones— alimentaron las críticas de quienes advertían que acelerar las obras no podía sustituir la planificación técnica. La obra debía hacerse rápido, aun cuando ello significara asumir después el costo de corregirla.

Franco Vidal representa la siguiente mutación de ese linaje. La obra ya no solo debe ejecutarse ni hablar por sí misma: debe convertirse en espectáculo. Cada intervención se transmite en vivo, cada maquinaria forma parte del contenido que consumen cientos de miles de seguidores y cada inauguración alimenta una comunidad digital que acompaña al alcalde casi en tiempo real. La obra deja de ser solamente infraestructura: también se convierte en contenido. Lo importante ya no es solo construir, ni siquiera construir rápido, sino hacerlo frente a una cámara. Más obras, más show.

Sin embargo, existe una diferencia mucho más importante. Belmont, Castañeda y López Aliaga, con estilos muy distintos, terminaron reconociendo ciertos límites cuando sus proyectos chocaban con comunidades organizadas o con propiedades privadas o públicas formalmente consolidadas. Belmont buscaba acuerdos antes de iniciar grandes intervenciones urbanas; Castañeda terminó retrocediendo frente a la resistencia de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos; y López Aliaga modificó el trazo final de la autopista Ramiro Prialé cuando la obra alcanzó el club residencial Los Girasoles de Huampaní.

Pero Vidal parece haber decidido prescindir de esa lógica desde el inicio de su gestión. Amparado en la fuerza de una comunidad digital extraordinariamente movilizada, convirtió la demolición en una marca de gobierno: rejas vecinales, establecimientos privados, viviendas y ahora incluso el patrimonio de una comunidad centenaria.

De allí la importancia del caso de la Asociación Okinawense del Perú. La excavadora municipal ingresó a un complejo privado con más de un siglo de historia, utilizado por cientos de familias para actividades deportivas y culturales, y derribó el cerco decorado con murales elaborados por niños. No era una invasión ni un asentamiento informal. Era una institución con títulos de propiedad que no rechazaba la obra pública, sino que exigía que esta respetara el debido procedimiento.

La controversia terminó trascendiendo al distrito. El Ministerio de Economía desactivó el proyecto de inversión —al determinar que se ejecutaba sobre propiedad privada y no cumplía las normas del sistema de inversiones— y la Municipalidad Metropolitana de Lima retiró a Ate la competencia sobre esa vía. Más allá de los aspectos administrativos, el episodio dejó instalada una pregunta política: ¿Hasta dónde puede llegar un alcalde cuando la obra pública se convierte en la principal fuente de legitimidad?

La interrogante resulta todavía más relevante porque Vidal ya no es solamente un alcalde distrital. Como otros burgomaestres del país, busca proyectarse más allá de su jurisdicción apoyado en una combinación de obras visibles y comunicación directa con la ciudadanía. En su caso, las redes sociales amplifican esa estrategia hasta convertirlo en un fenómeno político que la clase dirigente limeña todavía parece subestimar. Hace apenas unas semanas recorrió el sur del país acompañado de un popular streamer, congregando —según registros difundidos en sus propias redes— multitudes de jóvenes en plazas y parques de Tacna, Moquegua y Arequipa.

Quizá el debate de fondo no sea Franco Vidal, sino el modelo político que representa. Durante décadas los limeños aprendieron a valorar a sus alcaldes por las obras que dejaban, sobre todo por aquellas que reducían el tiempo perdido en una ciudad cada vez más congestionada. Ese criterio permitió cerrar brechas largamente postergadas, pero también fue desplazando una pregunta igualmente importante: ¿Cómo se hicieron esas obras y qué límites estaba dispuesto a respetar quien las ejecutaba?

Tal vez esa sea la verdadera evolución de este linaje de alcaldes. Cada época encontró una manera distinta de legitimar al alcalde que hacía obra. Primero fue el afecto. Después el silencio. Luego la celeridad. Hoy es el espectáculo.

Obras son amores. Obras son palabras. Obras son show.

Cada etapa amplió un poco más el poder de quien construía. La pregunta que deja abierta Franco Vidal es si, en ese recorrido, también hemos ido desplazando los límites que ese poder debería respetar. Porque si la obra termina justificándolo todo, la discusión ya no será quién construye más, sino qué estamos dispuestos a permitir en nombre de quien construye. La respuesta no la dará Ate ni Franco Vidal. La darán los peruanos cuando decidan si este linaje termina en un municipio en las próximas elecciones regionales y municipales 2026... o si continúa desde Palacio de Gobierno en 2031.

Más allá del sombrero chotano

«Rechazamos la deslealtad; los acuerdos se cumplen.»

— Roberto Sánchez, al suspender a una senadora de su propia bancada por no mostrar su voto en la elección de la Mesa Directiva del Senado. (RPP, 26.07.2026)

Que un líder tenga que castigar en público a una de sus senadoras a los pocos días de instalado el Congreso no es una muestra de fuerza: es la confesión de que sus tropas no son enteramente suyas. Y la deslealtad que Sánchez condena no es un desliz moral aislado. Es el primer producto visible de una máquina que acaba de encenderse.

Keiko Fujimori gobierna en minoría y sin la elevada popularidad que gozaba su padre. Un gobierno así solo puede sobrevivir negociando. En política parlamentaria esto suele traducirse en dos mecanismos: alcanzar acuerdos entre bloques o alterar la composición de esos bloques atrayendo, de manera individual, a parlamentarios hacia el oficialismo. El segundo camino se vuelve especialmente atractivo cuando la oposición llega fragmentada y sin un liderazgo consolidado. Y las izquierdas llegaron así: cuatro bancadas sin una cabeza común, unidas por la aritmética más que por un mando, cada una con su propia clientela política y sus propios agravios. Esa baja cohesión no es un detalle mínimo: es la condición que transforma la negociación entre bancadas en una negociación con individuos. Donde el titular ve una traición aislada, puede estar apareciendo un patrón: el precio que un gobierno ofrece y que una alianza sin cohesión tiene dificultades para rechazar. Una bancada cohesionada resiste mejor esas presiones; esta todavía debe demostrar que puede hacerlo.

Pero el problema de fondo va más allá de Roberto Sánchez. Las elecciones y el Congreso premian virtudes distintas. Una campaña puede construirse alrededor de símbolos compartidos, identidades o liderazgos prestados; un Parlamento, en cambio, exige autoridad cotidiana para mantener unida a una coalición. La elección concede representación; el Congreso pone a prueba el liderazgo. Y ambas cosas rara vez coinciden.

Para entender por qué esa diferencia resulta tan decisiva conviene volver a una imagen de la literatura griega, específicamente en La Ilíada. Patroclo no entra a la guerra con su propia gloria: entra con la armadura prestada de Aquiles, el mejor guerrero, que se ha retirado a su tienda y se niega a combatir. Los troyanos, al ver el bronce del héroe ausente, retroceden; los mirmidones avanzan. Patroclo los empuja hasta las murallas de Troya y por un instante parece que tomará la ciudad. Pero la armadura no lo convierte en Aquiles. Apolo lo aturde, Héctor lo remata y —esto es lo esencial— le arrancan la armadura del cadáver. Muere dos veces: pierde la vida y pierde lo prestado.

Sánchez llegó a la segunda vuelta con una armadura que tampoco era completamente suya. El sombrero chotano era apenas la pieza más visible de un conjunto de símbolos prestados. Fue a la elección envuelto en el vehículo político de Pedro Castillo, preso en su tienda, y en la alianza con el antaurismo. Con ese bronce prestado reunió al Perú del Sur y de los Andes y estuvo a un paso de tomar la Plaza de Armas: perdió por menos de cincuenta mil votos. La elección demostró que aquella coalición era suficiente para competir por la Presidencia. El Congreso está revelando que quizá no baste para ejercer el liderazgo de quienes la integran.

Por eso la tropa que hoy intenta conducir no termina de disciplinarse: es un campamento de fidelidades distintas —castillistas, antauristas, maestros, senadores del Sur— y cada uno sigue mirando a su propio Aquiles político. Suspender, desde la jefatura del partido y sin siquiera una curul, a quien conserva su escaño es un gesto con escaso filo: se puede castigar la deslealtad, pero no fabricar una lealtad que nunca terminó de construirse. Y, como ocurrió en la elección de la Mesa Directiva, la próxima deserción quizá no cruce el pasillo de frente: bastará con alterar una cédula de votación. Una ausencia repentina. Una demora inusitada. La armadura ya muestra sus primeras grietas.

La segunda pérdida puede ser más lenta y más profunda: la del liderazgo sobre el conjunto de la izquierda. El "Consenso por la Democracia", que reunió a Juntos por el Perú con Buen Gobierno, Ahora Nación y Obras, no constituye todavía un ejército; es, sobre todo, una alianza de conveniencia parlamentaria. La prueba apareció en el reparto del poder. La única presidencia que la oposición consiguió —la Cámara de Diputados— no quedó en manos de un dirigente de Sánchez, sino de Óscar Reto, de Buen Gobierno, el partido de Jorge Nieto, que pocos días antes había acusado públicamente a Juntos por el Perú de albergar personas vinculadas al Movadef y, aun así, terminó integrando la misma coalición. La alianza sigue a los números, no a un mando político. Sánchez es apenas uno de cuatro excandidatos presidenciales, cada uno con su propia bancada, ninguno con autoridad indiscutida sobre el conjunto y todos obligados a disputar un mismo espacio de representación.

Y ahí aparece el verdadero riesgo que anticipa la Ilíada. Lo peor que le ocurre a Patroclo no es morir: es que le arrebaten la armadura. Ese es también el desafío de Sánchez: convertir en liderazgo propio una legitimidad prestada, cuyo símbolo más visible fue el sombrero chotano. Si no lo consigue, el respaldo político del Sur —el mismo que lo llevó a disputar la Presidencia voto a voto— empezará a buscar otros portadores: los propios senadores andinos, un eventual resurgimiento del castillismo o alguna figura nueva que la indignación de esa base termine consagrando. En la epopeya, el cadáver de Patroclo se convierte en el centro de una batalla feroz porque griegos y troyanos no pelean por el hombre, sino por el bronce que llevaba puesto. Esa puede ser la escena que se aproxime para la izquierda peruana.

La pregunta, entonces, ya no es simplemente si Roberto Sánchez logrará conservar el liderazgo que hoy reclama. La verdadera incógnita es quién terminará vistiendo esa armadura. Porque, al final, la política suele confundir dos victorias distintas. Una consiste en representar una mayoría electoral. La otra, mucho más difícil, consiste en conducirla cuando el poder obliga a negociar todos los días. Roberto Sánchez ganó la primera batalla. El Congreso decidirá si también puede ganar la segunda.

La renuncia más costosa de las elecciones generales 2026

Esta mañana, en el hemiciclo, un ingeniero agrícola de 75 años juró como senador de la República "por Dios, la patria, por mi familia, por la memoria de mis señores padres, y por la memoria del mejor presidente que ha tenido el Perú, Alberto Fujimori". Lo hacía por Renovación Popular, pero el nombre que eligió para definir su identidad política no fue el de su partido, sino el del régimen del que proviene. Esa distancia entre la etiqueta partidaria y la lealtad política explica, mejor que cualquier otra cosa, cómo llegó hasta ese escaño.

La pregunta no es por qué juró Absalón Vásquez. La pregunta es por qué Rafael López Aliaga decidió no hacerlo. En abril, 1'993,905 peruanos votaron por él como senador. Ese voto expresaba una expectativa concreta: que ejerciera la representación que acababan de confiarle. Sin embargo, renunció a ella.

La explicación oficial es conocida. López Aliaga sostiene que no puede juramentar porque considera fraudulento el proceso electoral y hacerlo implicaría convalidarlo. El problema es que ese argumento se aplica de manera selectiva. Mientras él rechaza asumir el cargo, su bancada sí recibió credenciales, se instaló en el Congreso y ejerce plenamente sus funciones. Si el origen del Parlamento fuera realmente ilegítimo, la coherencia exigiría desconocerlo por completo, no solo abstenerse de jurar personalmente.

Por eso la explicación resulta insuficiente. Renunciar a un mandato otorgado por casi dos millones de ciudadanos tiene un costo político demasiado alto para justificarse únicamente con un gesto simbólico.

La respuesta podría encontrarse en la persona que ocupó finalmente ese escaño.

Absalón Vásquez no es un dirigente cualquiera de Renovación Popular. Es uno de los cuadros históricos del fujimorismo. Fue ministro de Agricultura de Alberto Fujimori, posteriormente su asesor en temas agrarios y nunca ha ocultado su identificación con ese proyecto político. Su incorporación a la lista de Renovación Popular fue reciente y ocurrió por invitación de López Aliaga.

Lo singular no es solo su trayectoria política. También posee un perfil técnico poco común. Es ingeniero agrícola, especialista en manejo de cuencas, cosecha de agua y desarrollo rural, precisamente los temas que adquieren relevancia cuando el país enfrenta la amenaza de un Fenómeno del Niño intenso.

Aquí aparecen dos hipótesis plausibles.

La primera es política. A sus 75 años, el escaño puede entenderse como un reconocimiento a uno de los últimos referentes históricos del albertismo, alguien que no había conseguido llegar al Senado por voto propio.

La segunda mira hacia el futuro inmediato. Si el próximo gobierno debe enfrentar una emergencia climática desde sus primeros meses, contar dentro de la bancada con alguien que conoce el aparato estatal y el sector agrario puede tener un valor estratégico. En ese escenario, la llegada de Vásquez deja de ser un simple reemplazo y pasa a formar parte de una preparación política para una eventual crisis.

No es posible demostrar cuál de estas explicaciones es la correcta. Lo que sí puede afirmarse es que ambas resultan más consistentes que la versión oficial basada en la coherencia frente al supuesto fraude.

En política, las decisiones importantes rara vez se toman para sustituir un nombre por otro equivalente. Se toman porque la persona elegida aporta algo que ningún otro puede aportar. Absalón Vásquez no era un accesitario cualquiera. Esa es precisamente la razón por la que su llegada merece una explicación.

Quizá el tiempo termine revelando cuál era el verdadero propósito. Si el nuevo bloque entre Fuerza Popular y Renovación Popular se consolida y Vásquez adquiere un papel relevante en la respuesta frente a un eventual Fenómeno del Niño, la hipótesis técnica cobrará fuerza. Si no ocurre, la interpretación del premio político será probablemente la más convincente.

En cualquiera de los dos casos, la pregunta inicial permanece intacta: ¿Por qué Rafael López Aliaga renunció a representar a casi dos millones de electores? La explicación oficial no basta. Y mientras no aparezca una mejor, el nombre de Absalón Vásquez seguirá siendo la pieza que hace que toda la operación resulte, al menos, inteligible.

La tercera vuelta

Los resultados de la segunda vuelta presidencial aún deben ser confirmados por las autoridades electorales. Sin embargo, si la experiencia reciente sirve de referencia, es probable que los conteos rápidos vuelvan a demostrar el alto nivel de precisión que los ha caracterizado durante las últimas décadas.

En esta oportunidad, no fue una sola empresa la que presentó una proyección. Tanto Ipsos como Datum realizaron conteos rápidos independientes y, aunque con diferencias en la magnitud de la ventaja observada, ambas coincidieron en señalar una elección extraordinariamente ajustada y una ligera ventaja para Roberto Sánchez.

Naturalmente, ninguna proyección estadística reemplaza al resultado oficial. Pero la coincidencia entre ejercicios independientes sugiere que la principal incertidumbre ya no se encuentra en la estimación estadística del resultado, sino en la gestión institucional de las controversias que puedan surgir durante su validación oficial.

Paradójicamente, la discusión pública parece haberse desplazado del conteo de los votos hacia otro terreno. Ya no se debate únicamente quién obtuvo el respaldo mayoritario de los ciudadanos. La atención comienza a concentrarse en las instituciones que deberán resolver las controversias derivadas del proceso electoral. Es allí donde aparece lo que podríamos llamar la tercera vuelta.

La primera vuelta ocurrió en abril. La segunda vuelta se desarrolló en las urnas. La tercera vuelta se librará en expedientes, recursos, apelaciones, conferencias de prensa, entrevistas, redes sociales y titulares periodísticos. Su principal protagonista ya no será uno de los candidatos presidenciales, sino el Jurado Nacional de Elecciones.

La noche electoral ofreció una secuencia particularmente interesante de observar.

A las cinco de la tarde, Ipsos y Datum presentaron los resultados de su conteo rápido. Ipsos lo hizo por encargo de Transparencia y en colaboración con el National Democratic Institute (NDI). Poco después, Roberto Sánchez apareció en la Plaza San Martín en un acto espontáneo donde transmitió optimismo respecto a los resultados presentados, pero también llamó a sus simpatizantes a defender cada voto emitido.

Más tarde, Keiko Fujimori realizó su propia declaración pública. Recogió la caracterización de empate técnico presentada por las encuestadoras, y acto seguido convocó a sus personeros a defender cada voto y añadió un cuestionamiento a la capacidad de una muestra relativamente pequeña para representar el universo nacional de mesas electorales.

La convocatoria a los personeros no tiene nada de extraordinario. Forma parte del funcionamiento normal de cualquier democracia. Los personeros existen precisamente para vigilar el proceso electoral, registrar incidencias y defender los votos de sus organizaciones políticas. Sin embargo, el episodio revela algo más profundo.

La discusión pública se estaría desplazando desde el conteo de los votos hacia los mecanismos encargados de validarlos. La pregunta dejará de ser únicamente quién recibió más respaldo electoral y pasará a convertirse en una discusión sobre cómo se resolverán las controversias posteriores. De esta manera se habría inaugurado el inicio de la tercera vuelta.

En este punto, conviene recordar una cuestión fundamental. El Jurado Nacional de Elecciones no elige presidentes. La legislación peruana establece una regla sencilla para la segunda vuelta: gana quien obtiene más votos válidos. Incluso si la diferencia fuera de un solo voto. La función del JNE no consiste en escoger entre dos candidatos, sino en resolver las controversias que puedan surgir durante el escrutinio aplicando las normas electorales previamente establecidas.

La diferencia parece técnica, pero es fundamental. En una elección cerrada, el problema no es que aumente la importancia del JNE. El problema es que muchos ciudadanos comienzan a atribuirle un poder que en realidad no tiene. Cuando se instala la idea de que el árbitro decidirá quién será presidente, cada resolución deja de evaluarse por sus fundamentos jurídicos y comienza a interpretarse como una toma de posición política.

La experiencia reciente en la definición de quien quedó en segundo lugar en las elecciones de la primera vuelta demuestra lo delicado que puede resultar este proceso.

En las elecciones presidenciales de 2016 y 2021, y junto con la reciente experiencia de la primera vuelta de 2026, cada proceso extremadamente ajustado parece haber aumentado el nivel de exposición pública y cuestionamiento hacia las instituciones encargadas de administrar las elecciones.

No se trata de afirmar que toda crítica sea ilegítima. Las instituciones democráticas deben estar sujetas al escrutinio ciudadano. El problema aparece cuando el cuestionamiento deja de concentrarse en decisiones específicas y comienza a erosionar sistemáticamente la confianza en el árbitro mismo.

En ese momento, la discusión deja de ser electoral para convertirse en institucional.

La experiencia de la primera vuelta presidencial de este año constituye una advertencia importante. Las autoridades electorales fueron sometidas a una presión política, mediática y ciudadana pocas veces vista en las últimas décadas. Cada resolución fue examinada al detalle. Cada declaración pública fue interpretada políticamente. Cada demora fue presentada como evidencia de algo más profundo.

La segunda vuelta encuentra al Jurado Nacional de Elecciones plenamente consciente de ese escenario. Por ello, la tercera vuelta no será únicamente una batalla jurídica. Será también una batalla institucional.

El primer frente será legal. Los recursos, observaciones, apelaciones e impugnaciones deberán resolverse conforme a ley. El segundo frente será comunicacional. Cada declaración de las autoridades electorales será examinada bajo una lupa política. El tercer frente será mediático. Las decisiones del JNE no solo serán discutidas en expedientes. También serán debatidas diariamente en programas de televisión, redes sociales y espacios de opinión.

Pero existe un cuarto frente que probablemente sea el más importante de todos: la legitimidad institucional. En una sociedad polarizada, las instituciones corren el riesgo de ser evaluadas no por la calidad de sus decisiones, sino por las consecuencias políticas de estas. Una misma resolución puede ser presentada como una muestra de imparcialidad por unos y como evidencia de sesgo por otros. Esa es la verdadera prueba que enfrentará el Jurado Nacional de Elecciones durante las próximas semanas.

La historia peruana ofrece una advertencia que vale la pena recordar.

La crisis electoral de 1962 no solo estuvo marcada por una controversia sobre los resultados. También estuvo acompañada por un progresivo deterioro de la confianza en las instituciones encargadas de administrarlos. El problema dejó de ser quién había obtenido más votos y pasó a ser quién tenía legitimidad para arbitrar el conflicto. El desenlace fue una ruptura institucional que interrumpió el proceso democrático.

Más de seis décadas después, el Perú enfrenta circunstancias completamente distintas, pero una preocupación que resulta familiar. Cuando la discusión pública deja de concentrarse en los votos y comienza a concentrarse en la legitimidad de los árbitros, la democracia entra en una zona de riesgo.

La década 2016-2026 también puede leerse como una década de creciente fragilidad institucional. Elecciones extremadamente ajustadas, conflictos permanentes entre poderes del Estado, vacancias presidenciales, un cierre del Congreso, cambios sucesivos de gobierno y una polarización cada vez más intensa han erosionado la confianza pública en las instituciones democráticas.

No se trata de atribuir responsabilidades exclusivas a una persona o a una organización política. Se trata de reconocer que la desconfianza institucional se ha convertido en uno de los principales desafíos de la democracia peruana.

Las crisis de confianza rara vez terminan cuando concluye una elección.

Por ello, el principal desafío del Jurado Nacional de Elecciones no será únicamente resolver correctamente los recursos que lleguen a sus manos. Será preservar la confianza pública mientras los resuelve.

La tercera vuelta no consiste en determinar quién obtuvo más votos. Esa respuesta ya fue dada por millones de ciudadanos en las urnas. La tercera vuelta consiste en lograr que las controversias electorales continúen resolviéndose dentro de las instituciones democráticas y no fuera de ellas.

Las democracias no fracasan porque existan desacuerdos. Los desacuerdos son parte natural de la política. Las democracias fracasan cuando los desacuerdos dejan de resolverse mediante reglas compartidas.

Durante las próximas semanas, el Perú pondrá a prueba no solamente la fortaleza de sus organismos electorales, sino también su capacidad para convivir en medio de profundas diferencias políticas.

La democracia peruana no se fortalecerá porque gane uno u otro candidato. Se fortalecerá si quienes pierdan reconocen la legitimidad de las reglas y si quienes ganen entienden que las instituciones electorales no existen para favorecer a ningún sector político, sino para garantizar que prevalezca la voluntad popular.

La tercera vuelta que hoy comienza será una prueba para el Jurado Nacional de Elecciones. Pero también será una prueba para todos nosotros. Porque después de las elecciones seguiremos compartiendo el mismo país, y ninguna democracia puede prosperar cuando la desconfianza hacia sus instituciones termina siendo más fuerte que la voluntad de convivir bajo reglas comunes.

Gobernar sin pagar: el parlamentarismo de facto y la erosión del poder técnico en el Estado

Vengo escribiendo desde el 2021 sobre el problema de las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. El fenómeno central descrito en mis artículos es cómo el Perú migró casi sin darnos cuenta hacia un parlamentarismo de facto: un sistema en el que el Congreso acumula poder de gobierno sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Ese proceso tuvo una dimensión visible —la remoción sucesiva de presidentes, la subordinación del Ejecutivo, el diseño de un Senado que no puede disolverse— y una dimensión menos visible, pero igualmente grave: la erosión sistemática de la capacidad técnica del Estado para salvaguardar las finanzas públicas.

Este artículo se ocupa de esa segunda dimensión. El argumento central es que el parlamentarismo de facto no solo capturó el poder político, sino también el poder técnico. Y que esa segunda captura es más peligrosa que la primera, porque es más silenciosa, más difícil de revertir y porque sus consecuencias —una deuda pública en trayectoria insostenible, un presupuesto crecientemente rígido, una inversión pública que paga los platos rotos— las pagará la ciudadanía durante años, independientemente de quién gane las elecciones de abril.

La Nota de Discusión N.° 01-2025 del Consejo Fiscal, publicada en octubre de 2025, ofrece la evidencia empírica más completa disponible sobre este proceso. Sus cifras retratan un sistema fiscal sometido a una presión estructural sin precedentes en la historia democrática reciente del Perú.

I. La doble erosión: poder político y poder técnico

En un sistema democrático funcional, el Poder Ejecutivo cuenta con dos tipos de recursos para gobernar. El primero es político: la legitimidad electoral que le otorga el mandato popular y la capacidad de negociar con el Congreso desde una posición de relativa autonomía. El segundo es técnico: la capacidad del aparato estatal —y en particular del Ministerio de Economía y Finanzas— para evaluar, filtrar y condicionar las decisiones de gasto con criterios de sostenibilidad fiscal.

El parlamentarismo de facto que se consolidó en el Perú entre 2016 y 2026 erosionó ambos recursos de manera secuencial. Primero fue el poder político: la vacancia de Castillo, la subordinación de Boluarte y la censura de Jerí demostraron que la permanencia en el cargo presidencial ya no dependía del mandato electoral, sino de la aritmética parlamentaria. Ese proceso está documentado en los artículos anteriores de esta serie.

Pero, en paralelo, con menor visibilidad pública y mayor sofisticación institucional, el Congreso fue erosionando también el poder técnico. El MEF —que durante dos décadas había funcionado como el principal contrapeso a las presiones de gasto— fue perdiendo progresivamente sus herramientas de veto. No de un golpe, sino por capas. No mediante una sola ley, sino mediante una secuencia de decisiones que, tomadas en conjunto, configuran un patrón de debilitamiento del contrapeso técnico.

El resultado es un sistema híbrido que concentra lo peor de dos mundos: tiene la capacidad de decisión de un parlamentarismo —el Congreso impulsa gasto, define beneficios, aprueba transferencias— sin las restricciones de responsabilidad que, en un parlamentarismo clásico, obligan a la mayoría gobernante a internalizar las consecuencias fiscales de sus decisiones. Es un poder irresponsable en el sentido más literal del término: un poder que no responde ante nadie por lo que gasta.

II. La erosión del MEF: tres capas

2.1 Primera capa: el Tribunal Constitucional reinterpreta el artículo 79

La Constitución Política peruana es explícita en su artículo 79: los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Esta restricción no era un detalle menor —era el dique constitucional que separaba la función legislativa de la función presupuestal, reservando esta última al Ejecutivo como responsable de la gestión de la hacienda pública.

En 2021 y 2022, el Tribunal Constitucional emitió dos sentencias que reinterpretaron ese artículo de manera sustantiva. Al declarar infundadas demandas de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo contra leyes con impacto fiscal —entre ellas la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud— el TC estableció, en la práctica, que el Congreso no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto público, siempre que exista algún tipo de coordinación con el Ejecutivo. El único magistrado que votó en contra, Manuel Monteagudo, advirtió con precisión las consecuencias: al Congreso se le daba “pista libre” para aprobar leyes con impacto fiscal, con consecuencias —dijo textualmente— “bastante conocidas”.

Lo que Monteagudo anticipó en su voto singular se materializó con exactitud. La primera capa de esa erosión había quedado establecida: el dique constitucional tenía una brecha de magnitud incierta pero creciente.

2.2 Segunda capa: la insistencia como mecanismo de evasión sistemática

Con el dique constitucional perforado, el segundo instrumento de contención era el proceso legislativo ordinario. Cuando el Ejecutivo identifica que una ley aprobada por el Congreso tiene impacto fiscal adverso, puede observarla antes de su promulgación. El Congreso puede entonces allanarse a las observaciones, proponer un nuevo texto o insistir en el texto original y promulgar la ley de todas formas. La insistencia existía antes —pero operaba como una excepción de uso moderado—. Lo que el período 2021-2026 reveló es su conversión en un mecanismo sistemático de evasión técnica.

Los datos del Consejo Fiscal son elocuentes. Entre 2006 y 2021, en los primeros cuatro años de cada Congreso, se promulgaron en promedio 6 leyes por insistencia al año. Desde agosto de 2021, ese número escaló a 44 leyes anuales por esta vía: siete veces el promedio histórico. De las 229 leyes con impacto fiscal adverso promulgadas en el período, 101 —el 44%— fueron aprobadas por insistencia, contraviniendo la opinión técnica del Poder Ejecutivo. El costo fiscal conjunto de esas 101 leyes supera los S/ 35 mil millones anuales, es decir, 65 veces lo que representaban las leyes por insistencia en los tres quinquenios previos sumados.

La insistencia dejó de ser una válvula de escape para convertirse en la vía ordinaria de legislación fiscal. La opinión del MEF pasó de ser un filtro técnico relevante a convertirse en un trámite protocolar que el Congreso podía cumplir para luego ignorar. La segunda capa de esa erosión estaba en marcha.

2.3 Tercera capa: la Ley 32448 y la flexibilización del anclaje fiscal

Si las dos capas anteriores erosionaron el poder de veto del MEF en la práctica, la tercera profundizó ese proceso en el plano normativo. La Ley 32448, promulgada por insistencia en septiembre de 2025, modificó el Decreto Legislativo 1666 —marco de la gestión fiscal de los recursos humanos del sector público— ampliando el espacio para la negociación colectiva con efectos fiscales.

En términos sustantivos, la norma flexibiliza las restricciones previas que vinculaban los acuerdos de negociación colectiva a criterios de sostenibilidad fiscal definidos por el Ejecutivo. En la práctica, ello reduce la capacidad del MEF para condicionar ex ante el contenido económico de dichos acuerdos, trasladando el peso de la decisión hacia el proceso político.

El Consejo Fiscal identifica esta ley como una de las de mayor impacto fiscal del periodo reciente, con un costo estimado superior a S/ 12 mil millones anuales, lo que la ubica entre las iniciativas más relevantes en términos de presión sobre el gasto público.

Más allá del detalle jurídico, el efecto agregado es claro: en un contexto donde el uso de la insistencia se ha vuelto un mecanismo recurrente y donde una proporción significativa de leyes se aprueba sin evaluación técnica suficiente, la modificación del marco de negociación colectiva consolida una tendencia hacia una mayor discrecionalidad en la generación de compromisos de gasto.

Los casos recientes de la aprobación de la nivelación de las pensiones de los maestros jubilados y la extensión de beneficios laborales a los servidores públicos bajo el régimen CAS refuerzan esta tendencia. De acuerdo con estimaciones disponibles, ambas medidas podrían implicar un costo fiscal conjunto superior a los S/ 11 mil millones anuales. Más allá de sus objetivos, estas decisiones se adoptan en un contexto en el que la opinión técnica del MEF pierde capacidad de incidencia efectiva en el proceso legislativo, incluso cuando advierte sobre los riesgos fiscales asociados. Ello evidencia cómo el incremento de compromisos de gasto continúa avanzando en un entorno de debilitamiento de los mecanismos de control técnico.

No se trata de la eliminación formal del rol del MEF, sino de la reducción progresiva de su capacidad efectiva de incidencia. El tránsito es visible: desde un esquema donde la opinión técnica condicionaba las decisiones a otro donde dicha opinión es considerada, pero no necesariamente vinculante en la práctica.

La tercera capa, por tanto, contribuyó a debilitar casi por completo la capacidad del MEF para condicionar decisiones de gasto en un sistema donde otros mecanismos de control ya habían sido erosionados.

III. Las cifras de un sistema sin frenos

El Consejo Fiscal documentó el resultado con una precisión poco habitual en el análisis fiscal peruano. Desde agosto de 2021 se promulgaron 229 leyes con impacto fiscal adverso —tres veces el promedio de los períodos parlamentarios anteriores—. El 74% de las leyes de gasto público no pasaron siquiera por la Comisión de Presupuesto durante su elaboración. Y el Ejecutivo, que pudo haber observado más, observó menos del 45% de esas leyes y presentó apenas 3 acciones de inconstitucionalidad en todo el período, todas en 2023.

Cabe señalar que muchas de estas medidas responden a demandas sociales legítimas —mejoras en pensiones, remuneraciones o condiciones laborales— que buscan corregir brechas históricas en el sector público. Sin embargo, el problema no radica en su finalidad, sino en la ausencia de un marco de sostenibilidad fiscal que ordene su priorización e implementación. Cuando estas decisiones se adoptan sin evaluación técnica suficiente y sin financiamiento identificado, terminan trasladando sus costos hacia el futuro y comprometiendo la estabilidad del conjunto.

Al cierre del informe, existían además 352 iniciativas legislativas en trámite con potencial impacto fiscal adverso. Las 10 más onerosas representan un costo anual conjunto de al menos S/ 25 mil millones —equivalente al 2% del PBI de 2026—. Si se suman las leyes ya promulgadas desde agosto de 2024 y las iniciativas en trámite con costo fiscal estimado, las simulaciones del Consejo Fiscal muestran que la deuda pública podría ubicarse en torno al 70% del PBI en 2036. La regla fiscal vigente establece que debería estar por debajo del 30%. La brecha es de 40 puntos porcentuales del PBI.

Ese número no es un escenario catastrófico de diseño académico. Es el resultado de una tendencia ya en curso, documentada ley por ley, con costos estimados por el propio MEF. Ocurre, además, en un contexto en el que el gasto corriente —remuneraciones, pensiones y bonificaciones— desplaza a la inversión pública, que es la variable de ajuste más fácil cuando el presupuesto se estrecha. Como señaló el exministro Luis Miguel Castilla, lo que termina pagando el costo es la inversión pública, que es la más fácil de postergar y la más importante para el crecimiento de largo plazo.

El resultado de este proceso no es que los ministros de Economía hayan fallado en su función. Es que la función misma fue vaciada de instrumentos antes de que pudieran ejercerla. Quien defiende el equilibrio fiscal frente a un Congreso que quiere gastar sin restricciones paga el costo político de esa posición, independientemente de su competencia técnica. Eso no es una anécdota de coyuntura. Es la demostración empírica de que el modelo funciona exactamente como fue diseñado.

Esta pérdida no pasó inadvertida para todos. En junio de 2025, Julio Velarde, presidente del Banco Central de Reserva, lo dijo con una claridad poco habitual en el lenguaje de las instituciones técnicas peruanas: la opinión del MEF era respetada y dejó de ser escuchada. Sabiendo que el MEF se oponía, se aprobaba de todas formas —y eso, señaló, venía ocurriendo desde 2016—. No es un diagnóstico menor. Es el presidente de la institución monetaria más independiente del Estado peruano confirmando, desde adentro del sistema, que el contrapeso técnico había sido desactivado.

IV. La paradoja de la continuidad: el mismo apetito, ahora con Senado

Lo que hace particularmente grave la situación no es solo lo que ya ocurrió, sino lo que está a punto de ocurrir. Las elecciones de abril de 2026 no son una ruptura con el ciclo que hemos descrito. Son, en la lectura más probable, su continuación con nuevas herramientas institucionales.

Las fuerzas políticas que contribuyeron a construir el modelo del parlamentarismo de facto irresponsable —que vaciaron el artículo 79, que sistematizan la insistencia y que promulgaron la Ley 32448— son las mismas que tienen mayor probabilidad de obtener representación significativa en el nuevo Senado. Y el Senado que nacerá el 28 de julio, a diferencia del Congreso unicameral, no se puede disolver. El mecanismo que Vizcarra usó en 2019 para cortar el ciclo —la disolución constitucional— ya no estará disponible.

El sistema habrá adquirido una nueva cualidad: la irreversibilidad de corto y mediano plazo. Un Congreso puede ser disuelto. Una mayoría parlamentaria puede evaporarse en una elección. Un Senado sin mecanismo de disolución es, por diseño, mucho menos sensible a esos correctivos.

Eso no significa que nada pueda hacerse. Significa que el margen de acción se ha reducido y que las opciones disponibles son más costosas y de más largo aliento que hace cinco años. Pero renunciar a buscarlas sería el error simétrico al de quienes construyeron este sistema sin que nadie nombrara lo que estaban construyendo.

V. Lo que puede hacerse: dentro y fuera del Congreso

5.1 Lo que el MEF puede hacer sin el Congreso

La primera distinción que hay que hacer es entre lo que requiere reforma legislativa y lo que el MEF puede hacer dentro de su propio espacio institucional, sin necesitar al Congreso. Ambos conjuntos de acciones son necesarios, pero tienen horizontes temporales y probabilidades de éxito muy distintos.

Dentro de su espacio institucional, el MEF todavía tiene herramientas que ha subutilizado. La primera es la observación sistemática: desde 2021, menos del 45% de las leyes con impacto fiscal adverso fueron observadas por el Ejecutivo. Elevar ese porcentaje al 100% para leyes con costo fiscal estimado superior a un umbral razonable —digamos S/ 500 millones— no requiere ninguna ley nueva. Requiere voluntad institucional y un protocolo interno que lo vuelva automático y no discrecional.

La segunda herramienta subutilizada es la acción de inconstitucionalidad ante el TC. En todo el período 2021-2026, el Ejecutivo presentó apenas 3 demandas, todas en 2023. Frente a 229 leyes con impacto fiscal adverso, eso equivale a una tasa de impugnación inferior al 2%. Una estrategia de litigio constitucional sistemático —priorizando las leyes con mayor costo fiscal y con argumentos jurídicos más sólidos— podría crear precedentes que erosionen la doctrina permisiva del TC sin necesidad de una reforma constitucional inmediata.

La tercera herramienta es la visibilidad pública del costo acumulado. El Consejo Fiscal ya produjo el informe que documenta las 229 leyes y las 352 iniciativas en trámite. Lo que falta es que el MEF adopte ese informe como referencia permanente y lo actualice trimestralmente con máxima difusión, convirtiendo el costo fiscal acumulado del Congreso en un indicador de seguimiento público tan visible como el tipo de cambio o la inflación. Eso no frena el gasto, pero eleva el costo político de seguir haciéndolo sin rendir cuentas.

5.2 El Senado como palanca paradójica

Hay una oportunidad institucional que el MEF debería explorar antes de que el Senado entre en funciones: posicionarse como su asesor técnico natural en materia fiscal. Si el Senado tiene poder de veto sobre la legislación aprobada por Diputados, y si el MEF logra construir una relación de trabajo con la Comisión de Presupuesto del Senado antes de julio de 2026, podría crear un filtro técnico dentro del nuevo diseño institucional.

Es una apuesta con alta incertidumbre política —depende de quiénes controlen el Senado y de si tienen incentivos para diferenciarse de la cámara baja en materia fiscal—, pero es la única palanca disponible dentro del nuevo esquema que no requiere reformar la Constitución. Es una apuesta que vale la pena intentar.

5.3 Las reformas de largo aliento

Lo que requiere reforma legislativa o constitucional es más difícil y más lento, pero es lo único que puede recomponer estructuralmente los equilibrios rotos. Hay tres reformas que merecen ser nombradas como objetivos de largo plazo, aunque su probabilidad de aprobación en el Congreso entrante sea baja.

La primera es la restauración del artículo 79 con fuerza constitucional real e inmune a reinterpretación ordinaria. Eso requiere una redacción más específica y, probablemente, un mecanismo de sanción que hoy no existe: que las leyes promulgadas en contradicción con esa restricción sean nulas de pleno derecho, sin necesidad de demanda ante el TC.

La segunda es la reintroducción de la certificación fiscal previa como requisito procedimental insalvable: que ninguna iniciativa con impacto fiscal pueda ser puesta en agenda de votación sin que el dictamen del MEF haya sido leído en sesión y conste en el acta de la comisión. No impide la aprobación, pero obliga al congresista a votar a sabiendas y con registro público de su decisión.

La tercera es la reforma electoral que reduzca la fragmentación partidaria, que es la condición estructural que hace posible el modelo de bancadas sin programa y sin responsabilidad. Sin partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes ante el electorado, cualquier reforma institucional tiene un horizonte de vida corto. Es la reforma más estructural y la más lenta, pero sin ella las demás son parches.

A manera de conclusión: nombrar el problema para poder enfrentarlo

El parlamentarismo de facto que opera en el Perú no es solo un problema de diseño institucional. Es un problema de incentivos, de responsabilidad y de poder sin contrapeso. Un sistema en el que el órgano con mayor capacidad de decisión sobre el gasto público no enfrenta restricciones técnicas efectivas ni costos políticos inmediatos por sus decisiones fiscales es, por definición, un sistema inestable. No porque cada decisión individual sea necesariamente incorrecta, sino porque la acumulación de decisiones sin un marco de sostenibilidad conduce, inevitablemente, a un resultado que nadie eligió pero que todos terminan pagando.

La deuda pública que el Consejo Fiscal proyecta en torno al 70% del PBI hacia 2036 no es una abstracción. Es la inversión pública que no se hará, los servicios que se deteriorarán y el margen fiscal que no estará disponible cuando llegue la próxima crisis. Ese costo no lo asumirán quienes legislaron sin restricciones, sino la ciudadanía que enfrenta sus consecuencias diferidas.

Por eso, el problema no es solo económico: es, sobre todo, político. El debate público ha sido incapaz de explicar con claridad cómo funciona este sistema y cuáles son sus implicancias. Mientras ello no ocurra, el ciclo seguirá reproduciéndose, con nuevas normas, nuevos beneficios y nuevas presiones fiscales que se acumulan sin un punto de quiebre visible.

Nombrar el problema con precisión es el primer paso para enfrentarlo. El parlamentarismo de facto peruano no solo ha alterado el equilibrio entre poderes: ha debilitado los mecanismos técnicos que protegían la sostenibilidad fiscal. Y ahora, en un contexto institucional que limita los mecanismos de corrección, ese debilitamiento corre el riesgo de consolidarse.

La pregunta ya no es si el sistema funciona como fue diseñado. La evidencia sugiere que sí. La pregunta relevante es si el nuevo Congreso —y, en particular, el Senado, que emergerá tras la primera vuelta y asumirá funciones en julio— tendrá la voluntad política de corregir sus efectos antes de que los costos se vuelvan irreversibles.

La elección más importante que se viene, no es la presidencial

Hace unos días conversaba con un amigo sobre las próximas elecciones. La conversación comenzó comentando el debate presidencial y las posibilidades de quiénes podrían pasar a la segunda vuelta. Sin embargo, a medida que avanzaba la discusión, terminamos cuestionando algo que muchos electores aún no han advertido: la elección más importante de este proceso podría no ser la presidencial.

La atención pública está concentrada en quién ocupará el Palacio de Gobierno durante los próximos cinco años. Las encuestas, los debates y la cobertura mediática giran casi exclusivamente en torno a los candidatos presidenciales. Sin embargo, desde 2016 el Perú se ha sumergido en una tensa dinámica de enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo que ha convertido a la presidencia en una de las posiciones más volátiles del sistema político.

Mientras tanto, el Congreso ha impulsado reformas constitucionales que limitan significativamente el poder del Ejecutivo. Entre ellas, la más relevante es la reintroducción del Senado. En el marco de una democracia sana, este cambio podría haber representado un avance hacia un parlamento más reflexivo y representativo. En las actuales condiciones, sin embargo, implica algo más profundo: la creación de una cámara alta con atribuciones concretas — como la revisión de los proyectos de ley de la cámara baja sin posibilidad de retroalimentación, la capacidad de ratificar a los altos funcionarios, la aprobación de tratados internacionales y el control político del gabinete— que en la práctica consolida definitivamente el desplazamiento del poder desde el Ejecutivo hacia el Parlamento.

En este contexto, la primera vuelta adquiere una relevancia que muchos electores aún no dimensionan. En ella no solo se votará por candidatos presidenciales o por listas parlamentarias. Se empezará a definir qué fuerzas políticas ocuparán los escaños del nuevo Senado y, con ello, quiénes tendrán la capacidad de influir decisivamente sobre el rumbo del gobierno.

En otras palabras, podríamos estar asistiendo a la convalidación formal de una transformación que ya ocurrió en los hechos: el desplazamiento definitivo del poder desde el Ejecutivo hacia el Parlamento, ahora institucionalizado bajo la apariencia de una reforma democrática.

De la erosión al hecho consumado

Para entender lo que está ocurriendo, vale la pena precisar los términos. La literatura de ciencias políticas habla de "presidencialismo parlamentarizado" para describir un sistema donde el presidente, aunque elegido por voto directo, opera bajo un control parlamentario tan intenso que su capacidad real de gobernar depende de la voluntad del Congreso. Es un concepto que describe un proceso: la erosión progresiva del Ejecutivo desde adentro del propio sistema presidencial.

Pero ese concepto describe el camino, no el destino. Lo que el Perú parece estar viviendo hoy es algo más avanzado: un parlamentarismo de facto. Es decir, un sistema que en los hechos ya funciona como parlamentario —donde el Congreso designa y remueve presidentes, controla el presupuesto y concentra el poder político real— sin que ese cambio haya sido debatido ni formalizado como tal por la ciudadanía. El sistema cambió sin cambiar las reglas. O más precisamente: las reglas se fueron cambiando por partes, de manera incremental, sin que nadie convocara a un debate sobre el modelo de gobierno que el país quería tener.

Esta distinción importa porque cambia el diagnóstico. Si fuera solo un proceso de parlamentarización gradual, cabría esperar que un buen resultado electoral pudiera revertirlo. Pero si ya estamos ante un parlamentarismo de facto consolidado, entonces la pregunta ya no es cómo evitarlo, sino cómo hacerlo funcionar de manera democrática y responsable.

El mecanismo que ya no funciona como antes

En el diseño clásico de los sistemas presidencialistas, la segunda vuelta cumple una función muy clara: otorgar al presidente electo el mayor respaldo posible del voto popular. Si ningún candidato alcanza una mayoría suficiente en la primera vuelta, la segunda permite que el país converja en torno a una de las dos alternativas finales, asegurando que quien llegue al poder lo haga con una legitimidad electoral amplia.

La experiencia peruana reciente muestra que ese mecanismo no ha logrado cumplir ese objetivo. Desde el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski —y más dramáticamente con el de Pedro Castillo— el país ha tenido presidentes que, si bien resultaron vencedores en segunda vuelta, lo hicieron por márgenes muy estrechos y sin contar con mayorías parlamentarias. En ambos casos, el resultado fue un Ejecutivo políticamente debilitado frente a un Congreso dispuesto a utilizar todas las herramientas institucionales a su alcance para disputar el control del poder.

Pero el fenómeno más revelador no es la fragilidad de los presidentes electos, sino el patrón que ha emergido cuando son removidos. Manuel Merino y Francisco Sagasti en 2020, José Jerí en octubre de 2025 y José María Balcázar —el octavo mandatario en diez años— llegaron a la presidencia sin haber recibido un mandato popular para el cargo ejecutivo. Los cuatro lo hicieron por sucesión constitucional desde la presidencia del Congreso, un mecanismo formalmente válido pero que, repetido sistemáticamente, revela algo estructural: la presidencia de la República se ha convertido en una posición que el Parlamento puede otorgar y retirar casi a voluntad.

Esto no es parlamentarización en curso. Esto es parlamentarismo de facto ya instalado.

Lo que los candidatos saben y los electores no

Hay una señal que el debate público ha pasado por alto, pero que resulta más elocuente que cualquier análisis institucional: el comportamiento de los propios candidatos.

Según datos del Jurado Nacional de Elecciones, de los 36 candidatos a la presidencia inscritos para las elecciones de abril de 2026, 27 tienen doble postulación. De ellos, 21 postulan simultáneamente al Senado. Entre estos últimos se encuentran figuras que encabezan las preferencias electorales: Rafael López Aliaga, César Acuña, Alfonso López Chau, Yonhy Lescano, Fiorella Molinelli, José Luna Gálvez y Mario Vizcarra, entre otros.

Esto no es una anomalía ni una estrategia meramente defensiva. Es una declaración implícita sobre dónde está el poder real. Los actores políticos más informados del sistema —quienes mejor conocen sus reglas de funcionamiento— están revelando con sus propias decisiones lo que el debate ciudadano todavía no ha asimilado: que en el nuevo esquema institucional, ser senador puede ser más relevante que ser presidente.

Dicho de otra manera: la doble postulación masiva no es una curiosidad electoral. Es el termómetro más preciso del parlamentarismo de facto. Los candidatos ya saben dónde está el poder. La pregunta es si los votantes también lo saben.

A esto se suma otro elemento que agrava el diagnóstico. El nuevo Senado no emerge como una institución neutral: será ocupado en buena medida por las mismas fuerzas políticas que han gobernado el Congreso durante los últimos años y que diseñaron las reformas que concentran ese poder. El resultado es que el proceso electoral de 2026, lejos de representar una renovación del sistema, podría convertirse en la convalidación democrática de un modelo de poder ya construido. Una apariencia de elección libre que en realidad cierra el ciclo de una transformación que nunca fue sometida al debate ciudadano.

Una lógica electoral que cambia

Si ese diagnóstico es correcto, la lógica del voto también cambia.

La segunda vuelta presidencial seguirá siendo políticamente relevante, pero ya no necesariamente será el momento decisivo en el que se define quién gobernará el país. El verdadero poder podría estar determinándose antes: en la correlación de fuerzas que emerja del nuevo Congreso y, especialmente, del Senado.

Esto significa que la primera vuelta podría ser, en términos institucionales, la elección más importante del proceso electoral. Paradójicamente, también podría ser la más ignorada y confusa de la historia electoral del Perú.

El debate público gira casi exclusivamente en torno a los candidatos presidenciales, las encuestas y los debates televisivos. Mientras tanto, la discusión sobre el tipo de Parlamento que se está configurando —y sobre las implicancias del nuevo diseño institucional— permanece prácticamente ausente del debate ciudadano.

En un escenario de fragmentación política como el peruano, es muy probable que ningún presidente cuente con una mayoría parlamentaria sólida. En esas condiciones, el presidente electo podría terminar siendo un actor políticamente condicionado por mayorías fragmentadas o adversas. No sería extraño que algunos liderazgos políticos encuentren más conveniente ejercer el poder desde el Congreso —articulando bancadas y coaliciones legislativas— que desde el propio Palacio de Gobierno.

La pregunta de fondo es incómoda: ¿estamos eligiendo un presidente o legitimando un Parlamento que ya gobierna? La respuesta, a juzgar por los hechos, es que esa transición ya ocurrió. Lo que está pendiente es que la ciudadanía lo reconozca.

Lo que la ciudadanía debería exigir

Frente a este escenario, la salida no es sencilla. Pero sí parece evidente que, si el Parlamento ya concentra el poder político real, entonces la ciudadanía debe exigir algo que históricamente ha estado parcialmente presente en el sistema político peruano: transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas permanentes por parte de quienes ocupen esos escaños.

En una democracia tan frágil como la peruana, las instituciones no se fortalecen únicamente mediante reformas constitucionales o cambios en la arquitectura del Estado. También dependen —y quizás sobre todo— de la vigilancia ciudadana sobre quienes ejercen el poder.

Si el país ya vive un parlamentarismo de facto, los ciudadanos deberán aprender a mirar con mucha más atención al Congreso. Porque el futuro político del Perú no se está jugando en la segunda vuelta presidencial, sino mucho antes, en la composición del Parlamento - y sobre todo del Senado - que terminará gobernando al presidente.

Perú 2021: Una transición truculenta hacia un gobierno parlamentarista de facto

Introducción

La segunda vuelta de las elecciones generales de 2021, podrían ser las últimas elecciones presidenciales en el Perú. Y esto no significa que yo piense que estamos a punto de pasar a un gobierno autoritario. No. Por el contrario, considero que las interacciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que se han venido acumulando desde 1990, han creado las condiciones suficientes para realizar una transición -tumultuosa y precaria- desde un modelo de gobierno semi-presidencialista, hacia un modelo de gobierno parlamentarista muy a la peruana. Considero que la transición y consolidación de este proceso acabaría en noviembre de este año cuando se precise cerrar el debate del Presupuesto 2022  en el seno del Pleno del Congreso ¿Es ese derrotero deseable para una democracia tan frágil como la peruana? Antes de responder a esta pregunta, permítanme sostener mi punto sobre la problemática que está en el fondo de todo este caos vivido hasta la fecha.

El origen de todos los males

Una de las grandes sentencias que escuché durante una conversación con un destacado político sobre lo que resume la política peruana fue que "el origen de toda la corrupción en nuestro país se encuentra en la ley de presupuesto". No podría menoscabar tal afirmación de un actor político relevante, luego que había leído una descripción de la naturaleza del proceso de aprobación del Presupuesto en el Perú por parte del Congreso, con las siguientes palabras:

"El MEF, por lo general, es consciente de que no puede evitar pagar un precio, en componendas y patrocinios, para lograr el apoyo del Poder Legislativo a la propuesta del Poder Ejecutivo"(Carranza y otros, 2010, pág 190)

En efecto, el mecanismo establecido en la Constitución Política de 1993 indica que el MEF debe presentar una propuesta de ley de presupuesto del siguiente año fiscal al Congreso a fines del mes de agosto del año en curso, y este deberá ser aprobado tres meses después, el 30 de noviembre, luego de un examen exhaustivo en la Comisión de Presupuesto y el debate del pleno de los 130 congresistas.

Pero este examen y debate por parte de los congresistas no deberían terminar cambiando 'ni una jota, ni una tilde' del texto de presupuesto presentado originalmente por el MEF. Para lograr ello, existen dos caminos que sigue la gestión. En primer lugar, el gobierno recurre al respaldo 'natural' de parte del grupo parlamentario oficialista para obtener los votos de respaldo que necesita. Mientras más grande sea la bancada, menos necesario será recurrir a los votos de otras bancadas. Al contrario, mientras más pequeña sea la bancada, existirá una mayor necesidad por recurrir al segundo mecanismo. El tamaño de las bancadas oficialistas según importancia en el parlamento puede visualizarse a continuación. 

Elaboración propia

El segundo mecanismo para lograr respaldo, consiste en que el gobierno destina un conjunto de proyectos de inversión pública con el potencial que reditúen políticamente a los congresistas en sus respectivas localidades y regiones. Se trata de puentes, plazas, carreteras, postas médicas, escuelas, obras de irrigación, entre otras obras que, si logra asociarse su inclusión en la ley de presupuesto con el nombre de un determinado congresista, se concreta el voto a favor. De acuerdo con la fuente arriba consultada, esta cartera de proyectos destinadas para lograr el respaldo parlamentario suele costar aproximadamente un 0.5% del presupuesto total presentado. Esto equivale, en términos actuales, a una bolsa de casi 900 millones de soles en proyectos.

El primer camino señalado no quiere decir a priori que se evite destinar proyectos de inversión pública para los congresistas del partido oficialista. Ocurre que, el hecho que un partido determinado asuma el gobierno, lo pone en la posición de repartidor de la torta. Esto le permite en principio ubicar a sus cuadros políticos al mando de los puestos clave del Poder Ejecutivo: ministros, viceministros, y directores generales fundamentalmente. El mismo fenómeno ocurre al interior del Congreso, pero en una escala menor, por decirlo de una manera. Quien preside la Mesa Directiva -en negociación con sus alianzas- tiene la facultad de destinar los puestos clave de la administración del Congreso entre sus cuadros políticos de confianza.

Un tercer camino, que debería ser en el fondo, el mecanismo fundamental para lograr el respaldo de votos necesario y así convalidar los actos de gobierno, es la capacidad de argumentación de los parlamentarios. Lamentablemente, en los últimos años los debates no han tenido como protagonistas a representantes que destaquen por el arte de la oratoria y la persuasión. Como me refirió en cierta oportunidad una asesora veterana del congreso, los estudiantes universitarios solían acudir al parlamento porque a través de los discursos de los notables senadores y diputados, se aprendía de arte, política e historia. Ahora las salas y corredores del palacio legislativo retumban por los discursos de odio, las denuncias, los infundios, y finalmente, las solicitudes anodinas, que no sin razón, algunos políticos calificaron a esta verborrea parlamentaria como la "hora loca". Cero debates programáticos.

En resumen, al gobierno de turno le conviene políticamente contar con una mayoría parlamentaria grande y potente para asegurar la viabilidad de sus propuestas legislativas. Y complementaria o suplementariamente -según sea la situación- debe contar con un efectivo equipo negociador que le permita granjearse el respaldo necesario para aprobar el presupuesto que posteriormente ejecutará cada año fiscal. Los discursos políticos sobran en este marco instrumental disponible para el gobierno. Pero si sirven para cumplir con el ritual dispuesto por la Constitución Política de cara ante la población. 

Lo sorprendente del principio de negociación con las cuentas del presupuesto a la mano, es que no sólo viene a ser un instrumento poderoso para lograr el respaldo necesario durante el debate y aprobación de la ley de presupuesto. Sirve también para lograr el apoyo necesario del Congreso sobre ciertas leyes críticas que le interesa al gobierno aprobar. Y sirve también para minimizar el impacto de las herramientas de fiscalización del Congreso al Ejecutivo como son las interpelaciones, censuras entre otros. Ese equipo negociador tiene como operador directo a la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) que es probablemente el actor más importante que cuente el gobierno para interactuar con el Congreso.

Un gobierno que logre una adecuada combinación de ambos elementos, mayoría parlamentaria y capacidad negociadora, tiene las condiciones básicas para lograr una gestión del Estado relativamente exitosa en un periodo gubernamental típico. Por el contrario, si no se cuenta con una bancada mínima que te respalde, ni tienes el equipo ni los mecanismos ni la disposición para negociar, los incentivos para que las bancadas no oficialistas se pongan de acuerdo para arrebatar el gobierno por completo son altísimos. Finalmente, los gobiernos de turno que tendrán cierta viabilidad para gobernar se encuentran en cualquiera de los dos casos siguientes: si la bancada es minoritaria pero tiene una buena capacidad negociadora; o contrariamente, si se cuenta con una mayoría parlamentaria pero una baja capacidad negociadora. 

Los escenarios descritos podrían resumirse en la siguiente tabla de doble entrada acerca de los escenarios resultantes al combinarse las características bajo análisis:

Una breve historia de gobiernos minoritarios

AFF

Cuando Alberto Fujimori Fujimori (AFF) fue elegido en 1990, éste ganó la segunda vuelta con un margen amplio de votos a favor: 1.8 millones. Un poco más de 25 puntos porcentuales. A pesar de esta significativa victoria, AFF inició su gestión con un severo problema para gobernar: el partido Cambio 90 apenas colocó 14 de los 60 senadores (23.3%) y 32 de los 180 diputados (17.8%). Un 19.2% de los escaños ocupados de manera combinada. Paralelamente, a AFF le parecía absurdo persuadir y no parecía contar con los equipos ni el presupuesto para negociar. Así, armado de un discurso anti-partidos, preparó las condiciones necesarias para que la población respalde el cierre del congreso que finalmente dispuso.

En 1993, AFF logró 44 de los ochenta escaños (55%) del Congreso Constituyente Democrático, lo que le permitió gobernar con relativa tranquilidad y sin necesidad de negociar con ningún partido de oposición. De hecho, profundizó su discurso anti partidos el cual ha perdurado como un sello que caracterizó su estilo de gobierno durante los noventa. El gobierno de AFF prescindió de los votos de las bancadas no oficialistas y a pesar de ello, emitió decenas de decretos de urgencia que favorecían a grupos o corporaciones económicas específicas, y reorientó masivamente el gasto público del Foncodes y PRONAA -sendos programas de gasto social de emergencia- hacia las regiones que le habían sido desfavorables en las votaciones del referéndum, tal como lo documentaron y probaron varios estudios realizados en la época (Shady, 1999) (Mendizabal y Lavado, 2005). Como resultado, en 1995, AFF obtuvo 67 de los 120 escaños (55.8%) en el congreso unicameral, lo que le aseguró el respaldo mayoritario holgado para seguir gobernando.

Las sucesivas crisis financieras internacionales que golpearon duramente las arcas fiscales a fines de los años noventa, hicieron inviable que el gasto social continuara con el mismo ímpetu. Esto puso entredicho la capacidad de arrastre de la ya desgastada figura de AFF por las denuncias de autoritarismo y corrupción. Y fueron las minorías del Congreso las que se encargaron de hacerlas visibles. En efecto, tal como documentó la comisión investigadora del Congreso de los delitos económicos y financieros durante el gobierno de 1990-2001 (Diez Canseco, 2002), más allá de las negociaciones político presupuestales desplegadas históricamente por el MEF ante el Congreso para lograr su respaldo, el Presidente y su núcleo político más cercano iniciaron un esquema de corrupción con el que se compraba las líneas editoriales de los medios, congresistas adversarios, y también varios cargos de alto nivel de diferentes poderes autónomos del Estado (CGR, PJ, JNE, TC, etc). Lo que se ignora en estos casos es que el dinero entregado tenía una procedencia distinta del Presupuesto Público.

VPC

El gobierno de transición a cargo de Valentín Paniagua Corazao, fue un régimen especial. Su poder nacía del respaldo de la conjunción de las fuerzas democráticas que comenzaban donde terminaba la bancada fujimorista (57% del congreso). Porque si hubiera dependido de la minúscula bancada oficialista del que procedía (3 congresistas de 120), no habría tenido viabilidad en los términos de análisis desplegados hasta aquí. De esta manera, la década fujimorista terminó en seco en el primer interludio de gobierno parlamentarista amparado en la Constitución de 1993. Para muchos, el gobierno de Valentín Paniagua seguirá siendo un modelo de estabilidad y retorno a la democracia ordenado, pese a sus escasos diez meses de administración. La reforma más importante que recortó severamente la figura del presidencialismo fue la prohibición de la reelección inmediata del Presidente.

ATM

El gobierno de Alejandro Toledo Manrique que surgió el 2001, no tuvo una bancada con mayoría absoluta en el Congreso. Los 45 escaños de Perú Posible representaban un poco más de 37% de los votos en el congreso. Su alianza con el Frente Independiente Moralizador, le permitió sobrellevar los cinco años de gobierno, pese a llegar a tener el más bajo índice de popularidad entre la población (8%). Una situación que finalmente pudo revertir hacia el final de su administración terminando con una popularidad que superaba el 20%. Era un gobierno viable pero limitado.

Desde el punto de vista económico, el inicio del ciclo de precios favorables de las materias primas le permitió tener alas y buen viento para mejorar el gasto público, algo que se logró ligeramente en términos monetarios pero la calidad de los servicios públicos era pésima y por lo tanto, la pobreza estructural aparecía como incólume. Las contradicciones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo fueron altas, lo que se vio reflejado por las 10 interpelaciones a diversos ministros y dos censuras que no prosperaron que incluían al premier Carlos Ferrero -el Premier más estable de la historia desde 1993- formuladas por el partido aprista aliado con un partido desconocido. No obstante, el gobierno de ATM finalmente sobrevivió a los cinco años que le correspondían.

AGP2

Alan García ganó la presidencia a Ollanta Humala por una diferencia estrecha de votos (5.25 puntos porcentuales) durante la segunda vuelta de 2006. Pero esta diferencia era significativa como para asegurar su legitimidad. Pese a que el oficialismo tenía una minoría relativa (30% de los escaños), la habilidad del APRA para establecer alianzas le permitió sortear y debilitar la actuación del grupo parlamentario de UPP que tenía la mayoría relativa, el cual fue fragmentado rápidamente pasando de tener 45 escaños en el 2006 hasta quedarse con sólo 8 congresistas al final del 2010.

Cabe destacar que durante el gobierno de AGP también se presentaron 10 interpelaciones, y dos mociones de censura, que sin embargo no prosperaron por la extraordinaria capacidad de negociación a cargo del MEF. Un aspecto que fue crucial para aprobar e implementar el primer plan de reactivación económica de la década al ser impactada la economía peruana por la crisis financiera internacional. En efecto, esta capacidad le permitió lograr el respaldo solicitado de parte del Congreso pese a discursos bastante impopulares levantados por el ex presidente como el del "Perro del hortelano". Algo que pronto se vio torpemente entremezclado con los graves escándalos de corrupción y abuso de poder que plagaron su gobierno como el caso Petroaudios, el Baguazo, y el caso Business Track. 

OHT

La administración de Ollanta Humala Tasso (OHT) que asumió el 2011 vio el resurgimiento del Fujimorismo como fuerza política con peso específico propio en el Congreso. Mientras que el primero contaba inicialmente con 47 escaños bajo la coalición Gana Perú, el segundo logró un nada despreciable número de 37 escaños. Antes del primer año de gobierno, la bancada oficialista comenzó a fragmentarse ante las divergencias irreconciliables entre sus miembros y la orientación de la política económica implementada por el Ejecutivo. Algo que no podía resolverse con negociaciones en torno al presupuesto. Este proceso de fragmentación de la bancada oficialista culminó el 2016 con 25 congresistas, esto es, con menos del 20% de los escaños. Esto trajo como consecuencia que el gobierno perdiera la presidencia del Congreso durante la última legislatura a manos de una coalición de derecha, respaldada por el Fujimorismo. 

En suma, la administración de OHT se caracterizó por ser un gobierno con una bancada mayoritaria con la que tenía muy baja capacidad de negociación en su interior. Sin embargo, pese a las 16 interpelaciones presentadas, y la censura a una primera ministra, no fueron suficientes para que OHT terminara su gobierno antes de tiempo. La oposición no contaba con los 87 votos necesarios para lanzarse a una empresa como esa. Lo que sí se observó es que hubo una alta rotación de ministros y gabinete de ministros (7 en total). El principal ministerio que gozó de una estabilidad casi absoluta era la que regía el modelo de negociaciones con el país: el MEF.

PPK

En 2016, se observa que el candidato que quedó en segundo lugar revierte al principal en la segunda vuelta electoral. Sólo que el margen con que gana es muy pequeño: apenas 44 mil votos. La reversión del voto en la segunda vuelta electoral es un fenómeno estudiado por la frecuencia de su ocurrencia en las democracias latinoamericanas. El interés deviene por el impacto posterior de estos resultados electorales en la gobernabilidad y estabilidad de los países (Pérez-Liñán, Aníbal, 2002). En efecto, el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (PPK) se convirtió en un claro ejemplo de cómo el proceso de doble vuelta electoral no garantiza la gobernabilidad del país. PPK sólo obtuvo 18 de los 130 escaños equivalente al 14% del congreso. Este resultado ofreció una oportunidad al fujimorismo, que había logrado una mayoría absoluta en el Congreso (73 escaños), para limitar los grados de libertad que necesitaba la nueva administración para enfrentar una economía con una productividad decreciente, creciente déficit fiscal y una exacerbada informalidad. A diferencia de lo ocurrido durante el segundo gobierno de Alan García, PPK tuvo poca capacidad de maniobra y negociación política para debilitar el aplastante obstruccionismo fujimorista que estaba aliado con un aliado pequeño pero poderoso: el partido aprista.

Resulta curioso que un reconocido negociador de grandes proyectos de infraestructura no sólo para el Perú, sino para América Latina, haya tenido serios problemas para negociar con la bancada opositora cuya líder era su principal antagonista al haber perdido las elecciones de la segunda vuelta: Keiko Fujimori. Por ello PPK declaró en una entrevista al diario El País que iba a 'jalarse' a alrededor de 30 congresistas de la oposición, negociando con ellos. Al final de cuentas, la negociación se concretó con una facción pequeña de diez congresistas liderada por el hermano menor de Keiko, Kenji. La respuesta del Fujimorismo a esta estrategia fue brutal, pues expulsaron a varios de estos congresistas, mientras que otros fueron lapidados por los medios al difundirse el 'teje y maneje' de las negociaciones al interior del Congreso que tenían como objetivo evitar que prospere la primera moción de vacancia a PPK. Algo que finalmente se logró. Pero con las revelaciones públicas de estas negociaciones, PPK no pudo soportar la presentación de segunda moción de censura y por ello, dimitió preventiva y dignamente según sus términos de juego. 

MVC

El ingeniero Martín Vizcarra Cornejo (MVC) asumió el poder como una solución negociada a la crisis política entre el pepekausismo con el fujimorismo. Sin embargo, todos los procesos de negociación posibles terminaron allí. Pronto se hicieron manifiestas las diferencias políticas cuando el nuevo presidente no siguió los lineamientos dictados por el Fujimorismo. Ni bien asumió el mando, MVC convocó a un referéndum para implementar una serie de reformas políticas concebidas por una comisión especial para luchar contra la corrupción. Las acciones recomendadas por dicha comisión asumían que el origen de todos los problemas políticos en el país era el Congreso. Así que en la práctica, las reformas recomendadas planteaban un recorte de poder efectivo del todavía poderoso Congreso fujimorista. El gran aliado que ayudó a contener la furia fujimorista en este periodo fue su propio presidente en la mesa directiva: el congresista Daniel Salaverry, alianza singular que ha perdurado con MVC hasta la fecha. El enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y Legislativo concluyó con el cierre del Congreso, algo que fue celebrado mayoritariamente por la población y reivindicado constitucionalmente por el TC.

Al convocar las elecciones parlamentarias extraordinarias, la administración de MVC tomó la decisión de no presentar una representación que le respalde durante el tiempo que le restaba de gobierno. Un talón de Aquiles abierto de manera innecesaria. Esto ofreció una renovada oportunidad para que el fujimorismo, junto con el resto de las fuerzas parlamentarias sobrevivientes, amenazaran, cercaran y debilitaran rápidamente al gobierno (citas repetidas a comisiones, mociones de interpelación, y dos mociones de vacancia) expulsando al Presidente finalmente el 9 de noviembre de 2020 con éxito absoluto (105 votos, un 20% más del umbral necesario). 

Cuando MVC cerró el Congreso, también clausuró las posibilidades de negociación en torno al Presupuesto 2020. De hecho, este fue aprobado sin mediar mayor diálogo o negociación con los congresistas por la sencilla razón que este se encontraba cerrado y se aprobó mediante decreto de urgencia 014-2019 del 22 de noviembre de 2019. Un hecho que llamó la atención es que la gestión aprobó casi poco tiempo después un decreto de urgencia por mil millones de soles para viabilizar la ejecución de obras públicas de manera descentralizada. Esta fue una acción que fue interpretada por algunos analistas como un mecanismo de negociación directa con los Gobiernos Subnacionales, ignorando al Congreso como la institución autorizada para negociar estos proyectos. Nada de esto evitó sin embargo que la ejecución de este presupuesto fuera intervenido por el nuevo congreso, como explicaré más adelante. Algo que en el fondo explica también porqué no es suficiente tener un buen índice de popularidad para gobernar.

Cuando el nuevo congreso asumió sus funciones en marzo de 2020, no se preveía lo duras y complejas que iban a ser las negociaciones conducentes a aprobar la ley de Presupuesto Público 2021. Varias restricciones se ponían en juego para un futuro incierto del parlamento elegido. En primer lugar, la Comisión de Presupuesto no estuvo presidida por Acción Popular, partido que ya había tomado el control de la mesa directiva y la dirección administrativa del Congreso. Esta comisión fue presidida por el partido de APP, nada menos que por Humberto Acuña Peralta, un representante de la poderosa familia Acuña. Dado que el Presidente ya no podía cerrar constitucionalmente el Congreso durante el último año presidencial, los parlamentarios aprovecharon en proponer enmiendas al texto de la ley de presupuesto 2021 para incorporar 532 de proyectos de inversión pública por un monto total de 5,136.4 millones de soles, casi 3 puntos porcentuales del presupuesto. 6 veces el costo típico incurrido según la evidencia reportada por el BID. Este dato fue difundido por el gobierno ante los medios lo que generó rechazo público por las exageradas pretensiones presupuestales del parlamento.

Adicionalmente, se hizo público que el Presidente de la Comisión tenía una condena judicial que fue ratificada por la Corte Superior de Lambayeque, obligando al congresista que renuncie a su cargo y pida licencia al día siguiente que logró aprobar la ley en el Pleno del Congreso. Cabe observar que el dictamen de la ley de presupuesto suele aprobarse 15 días antes del 30 de noviembre que es el plazo final según la Constitución para lograr un acuerdo en el congreso. Sin embargo, este no fue aprobado sino hasta el 24 de noviembre. Y con cargo a realizar las incorporaciones pertinentes después de la aprobación, un procedimiento absolutamente inusual que se concretó al día siguiente en reunión con el Poder Ejecutivo. Era claro que ni el Ejecutivo ni el Parlamento tenían las intenciones de ceder.

Aunque este proceso de negociación era importante, era secundario con respecto a la discrecionalidad con que el Congreso comenzó a legislar en temas que afectaban directamente al Presupuesto Público del año en curso. En otras palabras, la disputa por el poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se produjo en ambos frentes, tanto por la futura gestión del presupuesto público 2021, como por la gestión del presupuesto público 2020 en ejecución. La justificación para esta disputa ha sido y continúa siendo la grave crisis económica y sanitaria que atravesaba el país por causa de la pandemia del COVID19. La responsabilidad de estos resultados, según el Congreso, era la gestión de MVC. No era producto de la pandemia. No era producto de las décadas de abandono político y económico que las sucesivas gestiones presidenciales mostraron evitando garantizar un sistema de protección social con calidad óptima para todos los peruanos. El costo presupuestal adicional introducido por el Congreso al Presupuesto 2020 -sin que el Ejecutivo pudiera hacer mucho para revertirlas debido a que de acuerdo con la Constitución ya no contaba con poder de veto- se calcula que ascendió a 5.6% del PBI, es decir, más de 42 mil millones de soles.

En resumen, la gestión del presupuesto público se convirtió en la arena de la disputa del poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, debido a la baja capacidad de negociación entre ambos poderes para acordar cómo priorizar el gasto ante la grave situación que afrontaba el país. Al juzgar por los acontecimientos que vienen ocurriendo hasta la fecha, esta situación continúa siendo así.

MML

Manuel Merino de Lama (MML), político acciopopulista, quien de acuerdo con la Constitución asumió el poder tras la vacancia presidencial, tuvo un rechazo instantáneo y masivo de la sociedad peruana que se movilizó rechazando su liderazgo del país. De hecho, su figura palidecía frente a la del fenecido renombrado político, líder de la transición democrática, Valentín Paniagua, quien obtuvo 15 mil votos en su Cusco natal, frente a los 5 mil de Merino en Tumbes. Esto es, 3 veces más. Luego de cinco días, tuvo que renunciar a la Presidencia sin haber podido ejercer un gobierno parlamentario de transición como se proponía desde un principio. 

En términos de nuestro análisis desplegado para cada gobierno, sólo 25 votos respaldaban a MML. Y pese a que hizo gala de negociar con anticipación con varias bancadas cómo iba a hacerse cargo del eventual gobierno, era claro para la opinión pública que los únicos aliados comprometidos para ejecutar el plan para vacar al Presidente de la república, era la bancada de UPP. Este partido, tenía como rostro visible a un personaje muy cuestionado por su gestión al frente de la Contraloría de la República: el Sr. Edgar Alarcón. Algunos líderes, medios y organizaciones internacionales calificaron a esta acción como una nueva categoría de golpe de Estado, esto es un 'golpe parlamentario'.

FSH

Pese a la crisis política tan profunda, el Congreso no perdió la legitimidad para decidir qué hacer con el Poder Ejecutivo. Luego de 5 días y habiéndose concretado la renuncia de Merino a la presidencia del país, una coalición de centro-izquierda liderada por Francisco Sagasti Hochhausler (FSH), congresista del partido Morado, emergió finalmente como la solución legítima para asumir las riendas compartidas del poder Ejecutivo y Legislativo. Esta coalición se formó con los pocos congresistas que no participaron de la vacancia exprés ejecutada por la mayoría del Congreso. Casi una década después del gobierno de transición de Valentín Paniagua, se presentaba nuevamente un gobierno parlamentario -con un MEF conservador- como símbolo de una transición ordenada y estable hacia un nuevo gobierno presidencialista por venir. Su única tarea era ejecutar las elecciones generales ya convocadas por el anterior presidente, de acuerdo con el calendario electoral.

La vulnerabilidad del nuevo gobierno sin embargo, estuvo expuesta desde un inicio, en el sentido que tenía también una bancada muy pequeña: 9 congresistas, equivalentes al 7% de los escaños. Los espacios de diálogo entre bancadas y capacidad de negociación entre ellas permanecieron muy cerrados. No obstante, si hubo coincidencia de los problemas que eran necesarios priorizar con la gestión gubernamental: la lucha contra la pandemia y la recuperación económica. En el primer aspecto, la negociación se orientó a tratar con las farmacéuticas transnacionales y los gobiernos extranjeros para conseguir las vacunas necesarias para proteger a toda la población. Esto fue un imperativo fundamental. En lo segundo, se trató de administrar la reapertura de la sociedad y la economía, lo cual ha sido un proceso complejo que aún no termina, porque ha necesitado manejar criterios bien ajustados con el nivel de riesgo en el manejo de la pandemia según territorios del país. 

Pero en concreto, la administración de FSH no ha tenido que lidiar con el problema de gestionar la aprobación del Presupuesto Público con el Congreso. Ni lo va a hacer porque su gobierno habrá culminado para entonces. En buena cuenta, la coalición parlamentaria ha gobernado de la mano de un MEF conservador que ha proyectado cerrar el déficit fiscal en los próximos tres o cuatro años a punta de recorte presupuestal futuro, pese a que las demandas sociales seguirán siendo extremas en el país. 

En resumen, de acuerdo con el análisis que hemos visto hasta este punto, los gobiernos revisados pueden ubicarse en el cuadrante de viabilidad de gobierno según la naturaleza de relación con el congreso y el tamaño relativo de la bancada oficialista de la siguiente manera:

PCT: ¿El último gobierno presidencialista?

No es la primera vez que se argumente que el sistema de gobierno emergido por la Constitución Política de 1993 es en el fondo uno conducente a un sistema de gobierno parlamentarista (García, Ignacio, 2018) Ver también (García, Ignacio, 2019), (Donayre, Christian, sf) y finalmente (Zegarra, Gonzalo, 2018). La principal implicancia desde el punto de vista de análisis planteado en este artículo, es que por la forma como se está dando los resultados de esta elección, con una precariedad institucional democrática puesta contra las cuerdas, es muy probable que las cosas se pongan peor y no que mejoren. 

Los cantos de sirena de un fascismo fabricado entre las élites peruanas, buscando asentarse entre las juventudes peruanas con un discurso anticomunista exacerbado. Un militarismo con incrustaciones en el parlamento, ansioso de ganar la tercera vuelta, esto es, tomando la presidencia del congreso 2021-2026, haciéndose del poder antes de instalarse el mismo. Una élite empresarial que pide a gritos y empujones una hoja de ruta igual o mejor a la de OHT. De la otra esquina, una izquierda desarticulada, con escasos cuadros técnicos como para asumir el reto de gobernar si logra disipar sus contradicciones internas. Hasta el momento ha demostrado una ecuanimidad y respeto a las instituciones democráticas que aparece demasiado sobria e insípida frente al encandilamiento desaforado de la derecha política más dura. 

Para hacer más complejo el panorama, el nuevo presidente no parece dar muestras concretas de dominar el difícil arte de negociar en el gran teatro limeño, que valgan verdades, es la única que no está dispuesta a cederle el sillón presidencial porque tiene mucho que perder. Quizás el mayor acierto de PCT, en ese sentido, fue anunciar que estaba dispuesto a mantener en su cargo al sr. Julio Velarde como Presidente de la catedral del modelo económico que Lima defiende: el BCRP. PCT está ubicado en el cuadrante de mayor fragilidad posible como AFF, PPK y MVC lo estuvieron en su momento. Por ello, aun cuando PCT asuma oficialmente la Presidencia de la República, las fuerzas que le son contrarias en el Congreso, no van a desmayar en provocar las crisis que sean necesarias para forzar una salida prematura: primero, vendrá la falta de investidura de su primer gabinete, el cual podría salir airoso si es lo suficientemente conversado, luego la negación de la solicitud de facultades para legislar, inmediatamente después vendría el control constitucional de los decretos emitidos, y finalmente, la batería de interpelaciones, censuras y mociones de vacancia que emergerían a la primera de bastos. Y en este escenario digno de un competidor de juegos al estilo de SuperMatch o Wipeout, PCT no tendría más opción -en ese cuadrante- que colisionar contra el Congreso, es decir, cerrarlo por tercera vez, tomando como reciente la historia política y económica peruana desde 1990.

Si hubiera sido el caso contrario, Keiko Fujimori Higuchi, la que hubiera ganado la segunda vuelta, habría tenido probablemente mejores condiciones para sobrevivir a un eventual gobierno liderado por ella. Asumiendo -demasiado- que la población del centro y del sur del país se haya quedado tranquila tras su proclamación, su principal limitación habría sido tener una bancada minoritaria (18.5% del total del congreso). Tal situación la habría obligado a desplegar un equipo negociador desde el MEF para lidiar con un congreso altamente fragmentado como el que contamos en la actualidad. Para ello, KFH hizo dos cosas tempranas, anunció la oferta de construir un gabinete multipartidario (¿Significaría que PCT iba a tener algún ministerio?) y, segundo, incorporó en su equipo de gobierno a su potencial ministro de economía, alguien con amplia experiencia negociadora desde el segundo gobierno aprista: Luis Carranza Ugarte. Pero estas señales habrían sido puestas a prueba, ni bien se inicie el debate del Presupuesto de la República 2022, un presupuesto que tendrá menos recursos disponibles que 2021 y con mayores demandas sociales y políticas que atender. Además de ello, no cabría duda que la primera minoría abriría las investigaciones parlamentarias que sean necesarias para vacar por inmoralidad -con la base judicial fresca- a la virtual presidente de marras. 

Así las cosas, ya sea por el lado de PCT o de KFH, creo que la ruta hacia el arrebato del poder por parte del Congreso es sólo una cuestión de tiempo. Y con ello, sólo resta el control total del Presupuesto de la República. En el primer caso sin embargo, esta transición ocurriría probablemente de manera más rápida que, en la segunda, asumiendo como digo, que la población del centro y sur peruanos no se movilicen tanto como lo está haciendo parte de Lima últimamente. Y por supuesto que la izquierda recurra exclusivamente a las herramientas que brinda el Congreso para estos fines.

He consultado este escenario resultante con varios expertos en esta materia, con mayor experiencia que yo en estos avatares de la política peruana, y casi todos han rechazado la posibilidad de que se concrete un gobierno parlamentarista de facto. Fernando Tuesta también discutió la idea cuando fue esbozada por un expresidente del Congreso animado en cumplir con ese objetivo muy tempranamente. Pese a lo anterior, considero que indefectiblemente vamos a terminar en tal situación dado que el Congreso ya intervino en la práctica en ese terreno, violentando abiertamente la Constitución Política que dice defender y respetar. Más allá de lo pisoteado que ha quedado el artículo 79 de la Constitución, el sistema ha cambiado sin haber cambiado las reglas. La pregunta válida que emerge aquí más bien, es, si un régimen parlamentarista de facto daría lugar a gobiernos más democráticos, estables y eficaces para resolver las grandes y postergadas necesidades de la población peruana. Mi respuesta depende de analizar un poco, qué haría un probable gobierno parlamentarista en ciernes, de asumir las riendas del país desde el 2022.

Un futuro imperfecto

La principal razón esgrimida para invalidar la alta probabilidad que veo para que se instaure un gobierno parlamentarista es que el país no cuenta con partidos políticos fuertes como para asumir una responsabilidad como esa. Mi respuesta a esta objeción es que por esa misma razón, no podríamos decir que estamos preparados para tener un Presidente al frente del Poder Ejecutivo cada cinco años. Bueno, ahora entre cada elección y vacancia.

La debilidad del sistema de partidos políticos peruano es materia de amplia investigación y reformas que se ha venido dando en los últimos años para intentar resolver este problema. Tengo una opinión sobre los orígenes y sustrato permanente de este problema, pero este no es el espacio donde abundaré sobre ello. Lo cierto es que desde la destrucción del precario sistema de partidos políticos existente en 1990 y promovida por el régimen de AFF, todos los partidos, excepto los tradicionales AP y el APRA, sólo han postulado personajes políticos dispares a la Presidencia de la República al mismo tiempo que el Parlamento. Todos ellos utilizando membretes o nombres perfectamente olvidables por la historia del país, denominados en la jerga mediática "vientres de alquiler". 

Incluso el fujimorismo, que en su mejor momento se ha jactado de conseguir al mayor número de congresistas que la historia de un parlamento peruano ha tenido (73 de 130, 56.2%), siempre se ha sabido que una parte importante de sus representantes han sido personajes invitados, cooptados entre los liderazgos regionalistas emergentes del país para formular una propuesta política integral que respaldara al presidente electo. El mecanismo de representación y negociación era sencillo: tu respaldas desde la bancada al gobierno y sus iniciativas, nosotros te aprobamos presupuesto en proyectos de inversión pública para la región de donde vienes. Y a donde irás.

Y es aquí donde viene el argumento más fuerte que me indica con claridad el incentivo del congreso actual por arrebatar el poder del Ejecutivo para hacerse cargo del Presupuesto de la República. Tiene dos componentes que son la cara y el sello de la misma moneda. El primero es que el Congreso peruano ha venido destrozando tanto la legitimidad de la figura presidencial -y con ello la del Poder Ejecutivo, acarreando la decadencia del poderío del MEF- que ya no estarían dispuestos a evaluar las capacidades de negociación del mismo. No les resulta racional a estas alturas de la historia contentarse con recibir la aprobación de proyectos de inversión pública marginales para el beneficio de cada una de sus localidades. Ellos, los representantes de las regiones que ahora son mayoría en el congreso, querrán ir por la torta completa, y no van a tolerar a intermediarios pedantes e insensibles que les digan que por razones técnicas, sólo les corresponde tal o cual respuesta. Las bancadas querrán tener acceso completo al control presupuestal para una mejor repartición de los recursos.

En otras palabras, si bien es cierto que en un primer momento hubo coincidencia de intereses entre los líderes de un partido de oposición en el congreso con un número importante de invitados/adherentes que venían representando fundamentalmente a las regiones no limeñas para arrebatar la capacidad de controlar al Presupuesto de la República; hoy en día los representantes de regiones son una mayoría que no estaría dispuesta a aceptar las migajas que se le quiera ofrecer con tal de asegurar la estabilidad de un poder Ejecutivo al que ya se la ha arrebatado el poder de veto, el poder de cierre del congreso, y en el límite, el principio de autoridad. Ya han aprendido que sólo basta ponerse de acuerdo con los votos de la mayoría. Y eso trasciende a otros intereses específicos por bancada.

En un escenario así, el Presidente, que podría seguir llamándose tal cual, pero en la práctica sería un representante designado entre los congresistas para que sea su Primer Ministro o Primera Ministra. Deberá tener una amplia capacidad de negociación y disposición para repartir el Presupuesto de la República según los sectores de gobierno entre cada una de las bancadas. El MEF probablemente quedaría en manos de la coalición que esté al frente de la mesa directiva. Pero el resto de bancadas pugnarían por controlar la tajada presupuestal que corresponda para el sector que ellas creen o buscan dominar mejor. De esta manera, encontraríamos que las bancadas, ante la necesidad de ser responsables de los resultados concretos que obtener para mostrar a la población, no sólo se disputarían por una mayor cantidad de recursos cada año que se debata el presupuesto, sino que también se pelearían -en una primera etapa- por contratar a los mejores cuadros técnicos y gestores que ya existen en la actualidad gestionando los diferentes ámbitos del Estado peruano. La ventaja de este modelo en implementación, en el fondo, sería que ofrecería la oportunidad de enseñar el delicado pero fundamental principio de la responsabilidad fiscal a todos los políticos novatos que aparecen año tras año. Y es probable que este aprendizaje genere una necesidad concreta de los partidos de origen regionalista de fortalecer sus propuestas preparando a sus cuadros técnicos con esta visión presupuestal ya incorporada en su capacidad de gestión.

Una singularidad de este eventual proceso en ciernes, es que la disputa por el control del Ejecutivo se estaría abriendo en un momento de severa crisis presupuestal. Es muy probable que así como sucedió con el Perú de 1821 que fue necesario incurrir en un fuerte endeudamiento para lograr su independencia política; 200 años más tarde, estaríamos ante el imperativo de volver a endeudarnos significativamente para renacer otra vez, pero libres de un régimen económico y político que no satisface a las grandes mayorías poblacionales. La solución aparente que se estaría por servir a la mesa es un modelo de gobierno parlamentarista de facto. Quizás esta adjetivación podría dejarse de lado, si es que el nuevo congreso decide por razones distintas a las propuestas por PCT, a realizar cambios críticos o integrales a la Constitución Política vigente y dar como consecuencia a la nueva estructura de relaciones de gobierno del Perú del Bicentenario. Pero como ya he discutido arriba, para todo efecto práctico, el sistema ha cambiado sin necesidad de haber cambiado las reglas. Solo restaría formalizar si se considera conveniente.

Tengo la impresión que si se llega a ese resultado descrito más temprano o más tarde, tal solución de gobierno tendría mejores posibilidades de lograr gobiernos más estables, y responsables por sus actos de gobierno ante la ciudadanía. La estabilidad o gobernabilidad por cierto tomaría un cariz distinto al que se le concibe ahora. Ya que, si el Congreso tiene la potestad de designar quien es el Presidente y no el pueblo, no tendría porqué ser símbolo de inestabilidad que el Congreso remueva la confianza al mismo para poner a otro en su lugar ante la evaluación de su incapacidad para gestionar el Estado. Esta idea de alguna manera se está debatiendo en el actual contrapunto polarizado en la población: se eligió [bien] un congreso con mayoría absoluta de derecha pero se eligió [mal] a un Presidente de mayoría mínima de izquierda. Por lo tanto, corresponde que el Congreso corrija el error del pueblo en saber elegir al [verdadero] Ejecutivo.

De esta idea, se obtendría como corolario, que para evitar futuros riesgos de malas elecciones por parte del pueblo en segunda vuelta, es mejor que esta sea eliminada. Y en su lugar, se podría contar con un parlamento que una vez elegido, asegure que se designe a un Presidente que represente a la mayoría elegida según la composición propia de dicho parlamento. Con ello existiría tal vez, un valor agregado que haría más representativo y probablemente equitativo en términos del acceso al poder y recursos para el desarrollo descentralizado del país. No me queda claro cuál sería el rol de la corrupción pues no he incorporado esta variable a priori en el análisis de este proceso descrito, pese a la importancia que tiene en los diferentes ámbitos de gobierno discutidos. He asumido, a riesgo de sublimar demasiado su rol, que tendría un valor cancelatorio en su relación de fuerzas entre Lima versus las regiones. Esto es así, toda vez que hubo una temporada durante el gobierno de OHT que se abrieron varias comisiones de investigación a gobiernos regionales que terminaron por validar la idea que la corrupción no era de ellos, ni del MEF, ni del Ejecutivo, ni del Congreso. Era de todos y nadie a la vez.

Quizás esta importante omisión haga que todo el análisis realizado hasta éste momento, con su escenario hipotético de llegada, un gobierno parlamentarista de facto, signifique que entremos en realidad a una situación de verdadera barbarie en el país. Cambios de ministros cada fin de mes o de semana. Cambios de primer ministro con igual o similar frecuencia. Con lo que en la práctica significaría que el país siempre puede estar peor que antes en términos de crisis política, y sin embargo continuar moviéndose gracias al oportuno desempeño de la economía. Sobre todo, la economía minera. Todo esto hasta que el delicado mecanismo de negociación y responsabilidad fiscal frente a los actos de gobierno comience a rendir sus frutos. O quizás no.

A manera de conclusión

A la vera del camino, lo que toca es ver, si siendo plausible que lleguemos inevitablemente a un escenario como el que he descrito en este artículo, motive más bien a nuestros actores políticos a pensar en opciones alternativas de reforma con el actual diseño institucional que nos ayuden a mejorar nuestra capacidad de cooperación entre instituciones del Estado sin que paguemos el costo de un eventual experimento fallido. Podríamos así concentrarnos en resolver de manera urgente y efectiva los graves problemas que ha desnudado la pandemia en nuestro país: la desigualdad social, la desinversión en los servicios públicos críticos y la falta de productividad. Estas cuestiones, discutidas con cierta amplitud, podrían abonar en el debate sobre qué clase de democracia queremos para el nuevo bicentenario del Perú.

Antes de cerrar, quiero manifestar que no considero que el modelo de gobierno parlamentarista sea bueno o malo para nuestra sociedad per sé, sino que me atrae la idea de que ese derrotero experimental se produzca. Esto es así, porque el esquema de relaciones entre poderes históricamente experimentado hasta la fecha no parece haber traído el equilibrio necesario que un país necesita para hacer viable un proceso de crecimiento económico sostenido con equidad social. Creo que las virtudes de la democracia dependen de sus ciudadanos y las élites que las conducen. Así que quizás no se trata de desechar todo para refundar, sino de asentar compromisos cívicos y fortalecer sentidos comunes de cooperación, solidaridad y desarrollo mutuo que parecen haber quedado muy al margen en los últimos años. Pero que la pandemia, para bien o para mal, las reclama con urgencia para hoy y el porvenir.