¿Quién tendrá la llave del presupuesto 2027?

El viernes 28 de agosto, dentro del plazo constitucional, el Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de Ley dePresupuesto del Sector Público para 2027, junto con las leyes de Endeudamientoy de Equilibrio Financiero. El titular es sencillo: el presupuesto crece poco, un 3,5%, de S/257.562 millones a S/266.506 millones. Aparentemente, este dato dice poco.

La pregunta políticamente relevante no es cuánto crece el presupuesto, sino quién queda con capacidad para decidir sobre ese crecimiento. Y allí aparece una historia bastante distinta: mientras se incrementan fuertemente algunas partidas de inversión y gasto visible, una parte extraordinariamente grande del aumento queda concentrada en la función Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia.

1.     La reserva y el poder

De los S/8.945 millones adicionales del presupuesto, S/6.917 millones —el 77% del incremento total— corresponden a Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia, que pasa de S/30.080 millones a S/36.997 millones, un aumento de 23%. Es dinero adicional que se quedará con el administrador de la caja.

El contraste es revelador. La función Educación prácticamente permanece estancada (+0,7%); Salud cae 2,1%; Orden Público y Seguridad cae 3,3%; Saneamiento disminuye 30,1% y Vivienda 32%. En cambio, Transporte aumenta 16,5%, Defensa 25,3%, Protección Social 16,9% y Justicia 10,2%.

Hay, por tanto, dos presupuestos dentro del mismo presupuesto: uno que asigna recursos a destinos relativamente identificables y otro que concentra recursos cuya utilización se decidirá posteriormente.

Pero hay una disociación entre el discurso oficial de la prioridad ("seguridad") y el destino real del gasto —Defensa crece con fuerza, Orden Público y Seguridad cae. Quien defina en qué se traduce ese 25.3% adicional —modernización de equipamiento, despliegue territorial, u otra prioridad en la función Defensa— será, de facto, quien termine narrando qué significó para el país "priorizar la seguridad" en 2027.

Esto importa especialmente porque el presupuesto 2027 será negociado por primera vez bajo un Congreso bicameral y fragmentado. El clásico estudio de Carranza, Chávez y Valderrama sobre la economía políticadel presupuesto peruano describía ya la utilización de la asignación presupuestal como instrumento de negociación entre el poder Ejecutivo y el Congreso. El escenario de negociación del presupuesto 2027 agrega una dificultad: ahora esa negociación ocurre en dos cámaras.

La pregunta es qué parte de la torta llega a esa negociación ya repartida y qué parte permanece bajo control del Ejecutivo.

2.     El antecedente de agosto

Aquí es donde el proyecto de presupuesto deja de ser solamente una proyección y encuentra un antecedente concreto. El 5 de agosto, mediante el Decreto Supremo N.° 155-2026-EF, el Gobierno transfirió S/2.532 millones desde recursos no comprometidos de diversas entidades hacia la Reserva de Contingencia del MEF. El argumento fue financiar prioritariamente intervenciones vinculadas con el Fenómeno El Niño y la seguridad ciudadana.

Casi todo el dinero provino del Gobierno Nacional. Entre los principales aportantes estuvieron Transportes y Comunicaciones (S/371,6 millones), Salud (S/291,6 millones), Educación (S/254,2 millones), Desarrollo Agrario y Riego (S/183,5 millones), Vivienda (S/152,7 millones) y Defensa (S/125,4 millones).

El mecanismo es importante por una razón que va más allá de ese decreto: demuestra que la Reserva de Contingencia no es simplemente una cifra que aparece en la Ley de Presupuesto. Es también un instrumento que el Ejecutivo puede alimentar durante el ejercicio mediante transferencias presupuestarias.

Y hay una coincidencia particularmente llamativa: Transportes fue el pliego que más recursos aportó al barrido de agosto y, al mismo tiempo, Transporte es una de las funciones que más crece en el proyecto 2027, con S/3.689 millones adicionales.

No necesariamente significa que se trate literalmente de los mismos soles. Pero sí muestra algo más importante: el Ejecutivo puede retirar capacidad de gasto de las entidades durante el año y luego volver a asignarla desde el centro, modificando quién decide sobre esos recursos.

3.     ¿Quién hará las obras? Más GOLEs y menos GOREs

El cambio tampoco es neutral territorialmente. Los gobiernos regionales pasan de manejar S/59.461 millones en 2026 a S/58.672 millones el 2027: una reducción de 1,3%. Pero el dato más significativo está dentro de esa cifra: su gasto de capital cae 17,4%, equivalente a S/2.622 millones menos para inversión.

Los gobiernos locales, en contraparte, aumentan su presupuesto de S/35.796 millones a S/41.222 millones. Su gasto de capital crece 23,8%, unos S/3.543 millones adicionales.

No estamos, entonces, ante un simple aumento o disminución del gasto subnacional. Hay una redistribución de la capacidad de inversión: menos margen para los gobiernos regionales y bastante más para los municipios. Y esto ocurre precisamente cuando las autoridades que serán elegidas el 4 de octubre asumirán la gestión de sus comunas en enero de 2027. El presupuesto, por tanto, no solo distribuye dinero. También distribuye capacidad política para hacer obras y atribuirse resultados.

4.     Ni impuestos ni deuda, es el canon

Hay otro dato que merece atención. El presupuesto no está creciendo porque el Gobierno haya abierto significativamente el espacio fiscal mediante mayor endeudamiento o una recuperación importante de los ingresos tributarios.

Los Recursos Ordinarios caen 2%, mientras los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito disminuyen 23,4%. El gran salto está en los Recursos Determinados, que aumentan 25,6%, de S/44.856 millones a S/56.348 millones.

Es decir, una parte importante del crecimiento descansa en recursos vinculados al canon, regalías y otras fuentes determinadas, cuya evolución depende en buena medida del comportamiento de los precios de los commodities y de las reglas de distribución existentes. El presupuesto crece, sí. Pero no estamos ante una expansión equivalente de la capacidad fiscal discrecional del Estado.

5.     Entonces, ¿Qué se está negociando?

Esta es, finalmente, la cuestión que debería importar en la discusión parlamentaria del presupuesto. Por un lado, hay recursos visibles y territorialmente atribuibles: más inversión municipal, más Transporte, más Defensa y más Justicia. Son partidas que pueden convertirse en obras, proyectos, infraestructura o resultados políticamente identificables. Por otro, hay una concentración extraordinaria en Planeamiento, Gestión y Reserva de Contingencia: S/6.917 millones, equivalentes al 77% de todo el incremento presupuestal.

Eso cambia la naturaleza de la negociación. El presupuesto 2027 no solo está diciendo cuánto gastará el Estado. Está diciendo cuánto se repartirá por adelantado y cuánto quedará pendiente de decisión. En un año de elecciones regionales y municipales y con un Congreso bicameral sin mayoría propia, esa diferencia importa.

Porque el poder no está únicamente en decidir cuánto dinero hay. Está también en decidir quién puede decidir sobre él después.

Nadie tiene la culpa

El gobernador de Loreto no tiene la culpa. Él no jaló ninguna soga. Él sólo quebró la pequeña vasija que colgaba de una cinta el 3 de agosto, frente a un colegio nuevo de 38 millones de soles, con la conciencia tranquila de quien entrega una obra a tiempo para el calendario que importa: ha anunciado su candidatura a la vicegobernación en la misma fórmula que lo sucede —"Loreto merece seguir su desarrollo", dice el lema—, y una inauguración puntual siempre luce mejor en el calendario político que una liquidación bien cerrada. La foto ya se tomó.

El sistema de seguimiento de inversiones públicas del Estado tampoco tiene la culpa. Durante ocho meses, entre octubre de 2025 y mayo de 2026, dejó constancia de que la obra estaba atrasada. Pero durante ese periodo no encontró ningún riesgo que reportar. Las dos cosas convivieron tranquilamente en el mismo sistema, como si una no tuviera nada que ver con la otra. Y siete días después de la ceremonia del 3 de agosto, el propio reporte del MEF seguía marcando "Gestión del Proyecto: 0%" y "Liquidación: 0%". El Estado sabía que la obra estaba atrasada, y sabía que ni siquiera se había cerrado administrativamente; lo escribió, mes tras mes. Pero nadie pareció preguntarse qué significaba ese atraso ni qué podía estar quedando pendiente.

El Gerente Regional de Infraestructura tampoco tiene la culpa. Su firma aparece en los documentos que correspondía aprobar y, aparentemente, dentro de las facultades que tenía. No decidió que los alumnos demolieran una pared. Pero justamente por eso hay que mirar los documentos que dejó la obra: quién debía retirar la infraestructura antigua, quién debía verificar que todo estuviera terminado y quién quedó finalmente responsable de lo que no se hizo. Porque una obra puede estar formalmente terminada y, sin embargo, dejar un problema sin dueño.

La empresa constructora no tiene la culpa. Construyó dos cisternas nuevas y un tanque elevado nuevo, tal como decía el expediente técnico, letra por letra. Tenía, además, un especialista en seguridad en obra con el 100% de su tiempo dedicado a la obra —a su obra, la nueva—. Que esas estructuras viejas —el tanque y la pared que quedaron de la infraestructura anterior— no aparecieran en ninguna partida del contrato no sería un incumplimiento: sería, literalmente, lo que dice el papel. No se puede incumplir una tarea que nadie encargó. Pero precisamente por eso hay que revisar el contrato, los TDR, el expediente técnico y el acta de recepción: para saber si efectivamente nadie la encargó, si estaba prevista en otra partida o si alguien dejó de cumplir una obligación que sí estaba contemplada. Esa diferencia no es un detalle: puede ser la diferencia entre una tragedia sin responsable aparente y una cadena de responsabilidades perfectamente identificable.

El director del colegio no tiene la culpa. A él le entregaron un colegio flamante y, pegado a la entrega, un tanque de agua y una pared, ambos de la infraestructura vieja, que alguien tenía que sacar de en medio, aparentemente sin presupuesto ni maquinaria y sin que nadie se lo pusiera por escrito en ningún documento. Alguien tenía que resolverlo. Él resolvió lo que tenía a mano: alumnos de cuarto y quinto. Si esa fue efectivamente la secuencia, habrá que preguntar quién le trasladó esa tarea, con qué autorización, con qué recursos y bajo qué medidas de seguridad. Porque recibir una obra no debería significar recibir también las obligaciones que quedaron sin resolver durante su ejecución.

El profesor no tiene la culpa. Él no inventó una práctica en la que la nota podía convertirse en incentivo para que los alumnos hicieran trabajos peligrosos; probablemente ya la vio antes de que él llegara. Y cuando el tanque resistió la primera vez que le jalaron la soga, eso no fue una advertencia: fue, para cualquiera que lo viera, la prueba de que no pasaba nada. Esa misma certeza —que tirar de una estructura vieja con una soga o una comba era un trabajo escolar más, no un peligro— fue la que llevó a los chicos hasta la pared que sí cedió. Pero también aquí corresponde preguntar: ¿Quién dispuso la actividad?, ¿Qué instrucciones recibió el docente?, ¿Qué medidas de seguridad existían?, ¿Y por qué una actividad de demolición terminó vinculada a una calificación escolar?

El padre de Taylor no tiene la culpa. Cuestionó las faenas de su hijo sin llegar a prohibírselas, que es, en su mundo, la forma en que un padre educa sin ahogar. Y cuando su hijo, de vuelta del colegio, le pidió una comba, la alquiló y se la dio —como se la habría dado un padre a un hijo de dieciocho años que ya trabaja, que ya aporta, que ya casi es un hombre—. No sabía que aquella herramienta terminaría siendo parte de la escena de su muerte. Y tampoco parece razonable convertirlo en el responsable de una decisión que, dentro de su mundo, podía parecer simplemente una forma más de ayudar a su hijo a terminar el colegio.

Y Taylor —aquí la ironía se detiene, porque no hay nada gracioso que decir— Taylor tampoco tiene la culpa. Tenía dieciocho años, cursaba el quinto de secundaria con el atraso que comparte con uno de cada seis alumnos de su región, y quería terminar el colegio para postular a la Marina de Guerra. Le pidió la comba a su padre porque quería resolver rápido lo que el profesor le pedía y volver a lo suyo: salir de la necesidad. Murió haciendo lo que un hijo, un alumno y un joven que quiere salir adelante suele hacer: cumplir lo que le piden los adultos en quienes confía.

Así que ahí está: el gobernador, el sistema, el gerente, la empresa, el director, el profesor, el padre y el propio Taylor, cada uno con una razón que puede resistir el interrogatorio. Ocho explicaciones, ocho decisiones que pueden parecer razonables por separado. Y, sin embargo, hay un fiscal que ya formalizó cuatro delitos contra dos personas, un padre que enterró a su hijo entre una multitud y una ciudad que además está en pie de lucha en la calle por el precio de la gasolina.

Puede que la pregunta esté mal planteada. Puede que "quién tiene la culpa" sea la pregunta de un sistema que solo sabe mirar hacia atrás, buscando a quién sancionar, en vez de mirar hacia adelante y preguntarse qué eslabón hay que rediseñar para que la próxima cadena de decisiones razonables no vuelva a terminar sobre un adolescente. Pero mirar hacia adelante no significa renunciar a mirar hacia atrás: significa reconstruir la cadena completa para saber dónde estuvo la responsabilidad de cada uno. El contrato, el expediente técnico, los TDR, las actas de supervisión y recepción, los reportes del MEF y las decisiones tomadas en el colegio tienen que decir qué ocurrió y quién debía hacer qué.

Porque si una tragedia puede producirse cuando cada decisión parece razonable por separado, entonces el problema no estaba únicamente en una persona. Estaba también en el espacio vacío entre una firma y la siguiente: ese espacio que nadie diseñó, que por eso nadie corrige y que seguirá ahí, esperando la próxima pared, el próximo colegio, el próximo Taylor.

El Senado de los derrotados: Por qué ganar la presidencia en 2026 podría no ser suficiente para gobernar

En un artículo anterior sostuve que la elección más importante de este proceso no sería la segunda vuelta presidencial, sino la primera. No porque defina directamente al próximo presidente, sino porque determinará la correlación de fuerzas que dominará el Senado. Esa hipótesis, que en su momento podía parecer contraintuitiva, encuentra hoy respaldo concreto en la evidencia disponible. Pero la evidencia también revela algo que va más allá de la composición de la nueva cámara: revela que los actores no son equivalentes frente a ella, y que esa asimetría podría ser la variable más determinante del próximo quinquenio.

La proyección del Instituto Aklla Perú, elaborada sobre la base del simulacro de votación Ipsos del 4 de abril de 2026 y aplicando la barrera electoral vigente, muestra que solo cuatro partidos obtendrían representación efectiva en el Senado: Fuerza Popular con 26 escaños, Juntos por el Perú con 15, Renovación Popular con 11, y Partido País para Todos con 8. El total suma 60 escaños. Ningún partido alcanzaría mayoría absoluta por sí solo, pero la distribución no es simétrica: el partido con mayor representación individual casi duplica al segundo. Esa asimetría interna es el dato políticamente más relevante, y no ha recibido suficiente atención en el debate público.

Con 26 escaños sobre 60, el partido encabezado por la candidata más votada en intención presidencial tiene capacidad de veto individual en un amplio rango de votaciones y, combinado con cualquiera de las otras dos bancadas mayores, configura una mayoría absoluta de coordinación. No estamos, por tanto, ante una cámara dispersa e ingobernable: estamos ante un Senado donde una fuerza política tiene preeminencia estructural, y donde las demás tendrán que negociar con ella o contra ella. Esa es la geometría real del poder legislativo que recibirá al próximo gobierno.

Este mapa de poder introduce una distinción analítica que el debate público ha subvalorado sistemáticamente. No todos los candidatos presidenciales enfrentan este escenario en igualdad de condiciones, ni con la misma relación con el sistema que están a punto de habitar. Es posible identificar, con fines analíticos, al menos tres perfiles diferenciados entre los actores con mayor peso electoral. El primero corresponde a candidatos que compiten exclusivamente por el Ejecutivo, sin haber asegurado posición institucional alternativa: su estrategia es de todo o nada, y una derrota presidencial equivale a una salida del circuito de poder. El segundo perfil agrupa a candidatos que articulan simultáneamente su campaña presidencial con una presencia senatorial significativa para su partido: una eventual derrota en la primera vuelta no implica desaparición institucional, sino reposicionamiento hacia otra arena igualmente influyente. El tercer perfil —y aquí reside el elemento más relevante para comprender la dinámica que se configura— corresponde a actores que no solo han asegurado representación parlamentaria, sino que llevan un período completo de haber operado, desde el Legislativo, esquemas de influencia sobre el Ejecutivo sin necesidad de ocuparlo.

Esta distinción no es menor. La experiencia peruana reciente —documentada en anteriores entregas de esta serie— muestra que entre 2016 y 2026 fue posible ejercer poder político efectivo sin la presidencia, a través del control o la influencia decisiva sobre el Congreso. Lo que en la teoría política denominamos parlamentarismo de facto no surgió espontáneamente: fue el resultado de decisiones estratégicas sostenidas en el tiempo, de una arquitectura de incentivos construida pacientemente, y de un aprendizaje institucional acumulado sobre cómo operar un sistema presidencial desde sus márgenes legislativos. Ese aprendizaje no desaparece con el cambio de legislatura. Se traslada, junto con sus artífices, al nuevo escenario.

La consecuencia es una asimetría estructural que trasciende las preferencias electorales. El próximo presidente —sea cual sea el resultado del 12 de abril— gobernará en un sistema cuyas reglas informales ya están escritas, cuyos mecanismos de presión ya han sido ensayados, y cuya bancada más grande estará encabezada por actores con una década de experiencia en su manejo. Gobernar en ese entorno sin conocerlo desde adentro no es imposible, pero implica una desventaja de partida que ninguna votación presidencial puede compensar por sí sola. En política institucional, la experiencia en las reglas del juego vale tanto como los votos que otorgan el cargo.

Esto introduce una paradoja que merece ser nombrada con precisión. En sistemas presidenciales convencionales, ganar la presidencia equivale a acceder al centro del poder. En el sistema que se está configurando en el Perú, ganar la presidencia podría equivaler a acceder a la administración del Estado, mientras que el poder político efectivo —la capacidad de definir agendas, bloquear iniciativas, condicionar nombramientos y articular coaliciones— permanece en otro espacio. No es una anomalía nueva en nuestra historia reciente, pero el nuevo diseño bicameral podría consolidarla estructuralmente, dotándola de una arquitectura institucional más estable que la que existía con una cámara única.

En ese contexto, la presidencia del Senado adquiere una relevancia que el debate público aún no ha dimensionado. Desde ese cargo se define la agenda legislativa, se establecen los límites operativos del Ejecutivo, se articulan las alianzas que sostienen o condicionan al gobierno, y se administra la relación entre las bancadas. No es un cargo protocolar: en el sistema que se perfila, podría ser el árbitro real de la gobernabilidad. Y es razonable anticipar que los actores con mayor representación senatorial —especialmente aquellos que no han obtenido la presidencia— buscarán ocuparlo.

Un escenario que el análisis anterior ha dejado en el margen merece, sin embargo, atención específica: ¿Qué ocurriría si la candidata con la bancada senatorial más grande gana también la presidencia? La respuesta no es simétrica a los demás casos, y por eso requiere tratamiento diferenciado. En un análisis publicado en este mismo blog en julio de 2021, se propuso una matriz de viabilidad gubernamental construida sobre dos ejes: el tamaño relativo de la bancada oficialista y la capacidad de negociación del Ejecutivo con el Congreso. Bajo ese marco, un gobierno con bancada minoritaria y baja capacidad negociadora ocupaba el cuadrante de mayor fragilidad institucional, mientras que la combinación opuesta ofrecía las condiciones básicas para una gestión relativamente estable. Aplicar esa matriz al escenario 2026 arroja un resultado que no admite equiparación simple entre candidatos: quien llegue a la presidencia con 26 escaños en el Senado —la bancada individual más grande— y con una década de experiencia operando los mecanismos informales del sistema que ahora presidiría formalmente, no ocupa el mismo cuadrante que quienes lleguen sin ninguna de esas dos condiciones. 

La asimetría no es ideológica: es estructural. Y es precisamente esa asimetría la que convierte a este escenario en el menos incierto de los posibles, aunque no necesariamente en el más sencillo. Porque incluso con esa ventaja de partida, el Senado proyectado no otorga mayoría absoluta a ningún partido. Los 15 escaños de Juntos por el Perú y los 11 de Renovación Popular configuran un poder de veto cruzado que ningún gobierno podrá ignorar, independientemente de quién ocupe la presidencia. En ese diseño, ambas bancadas tendrán incentivos propios para disputar espacio desde el Senado: no como oposición ideológica, sino como actores con mandato electoral propio y acceso institucional al presupuesto, la agenda legislativa y los nombramientos. La diferencia entre un gobierno viable y uno capturado no estará en el resultado de las próximas elecciones, sino en la capacidad de quien gane para administrar esa geometría de vetos sin perder la iniciativa política en el camino.

A esta dinámica política se suma un riesgo fiscal que merece atención específica. Un Senado con liderazgos que tienen mandato electoral propio e incentivos de corto plazo podría intensificar la presión sobre el presupuesto público. La evidencia reciente —recogida en las notas del Consejo Fiscal y analizada en entregas anteriores de esta serie— documenta ya una tendencia sistemática del Congreso a impulsar normas con impacto fiscal adverso no compensado. Con mayor poder institucional, esa dinámica no desaparecería: se profundizaría. El Ministerio de Economía y Finanzas, que en condiciones de normalidad institucional actúa como ancla de disciplina presupuestaria, podría verse progresivamente obligado a acomodar decisiones políticas ajenas a criterios técnicos. El presupuesto dejaría de ser un instrumento de planificación para convertirse en un espacio de negociación entre fuerzas con agendas electorales propias.

A ello se agrega un elemento adicional que trasciende la dinámica legislativa ordinaria. Algunas señales recientes en el debate público muestran que los incentivos para disputar el poder no terminan con el acto electoral. Declaraciones que anticipan o sugieren la posibilidad de desconocer resultados electorales evidencian que la disputa por la legitimidad puede extenderse más allá de las urnas. Si actores con ese tipo de incentivos logran posiciones clave en el Senado, el conflicto postelectoral no se disiparía: encontraría un nuevo escenario institucional desde el cual operar, con mayor capacidad de daño sobre la estabilidad del sistema.

El Perú podría estar, así, ante una transformación silenciosa pero estructuralmente significativa de su arquitectura política. Formalmente, continuaríamos siendo una república presidencial con bicameralismo restaurado. En la práctica, podríamos ingresar a una versión más intensa y consolidada del parlamentarismo de facto que hemos documentado en el período 2016–2026: un régimen en el que el Ejecutivo administra, pero el poder político efectivo se ejerce desde otro espacio. La diferencia con el ciclo anterior es que ahora ese espacio tendría una forma institucional más precisa, una bancada dominante más experimentada, y un conjunto de actores que ya saben exactamente cómo funciona el sistema que están a punto de reproducir.

La pregunta, entonces, ya no es únicamente quién será el próximo presidente del Perú. La pregunta es si quien gane la presidencia tendrá la capacidad —o el interés— de construir una base de poder que no dependa enteramente de las reglas que otros han escrito. Porque en un sistema donde el poder real se ha desplazado de facto hacia el Legislativo, y donde la bancada más grande del Senado estará conducida por actores con una década de experiencia en ese desplazamiento, la victoria presidencial del 12 de abril podría ser, en el mejor de los casos, el comienzo de una negociación permanente con quienes ya conocen la casa mejor que nadie.

En el Perú que viene, perder la presidencia podría ser solo otra forma de ganar el poder. Pero también podría ocurrir algo más inquietante: que ganarla no sea suficiente para ejercerlo. 

Gobernar sin pagar: el parlamentarismo de facto y la erosión del poder técnico en el Estado

Vengo escribiendo desde el 2021 sobre el problema de las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. El fenómeno central descrito en mis artículos es cómo el Perú migró casi sin darnos cuenta hacia un parlamentarismo de facto: un sistema en el que el Congreso acumula poder de gobierno sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Ese proceso tuvo una dimensión visible —la remoción sucesiva de presidentes, la subordinación del Ejecutivo, el diseño de un Senado que no puede disolverse— y una dimensión menos visible, pero igualmente grave: la erosión sistemática de la capacidad técnica del Estado para salvaguardar las finanzas públicas.

Este artículo se ocupa de esa segunda dimensión. El argumento central es que el parlamentarismo de facto no solo capturó el poder político, sino también el poder técnico. Y que esa segunda captura es más peligrosa que la primera, porque es más silenciosa, más difícil de revertir y porque sus consecuencias —una deuda pública en trayectoria insostenible, un presupuesto crecientemente rígido, una inversión pública que paga los platos rotos— las pagará la ciudadanía durante años, independientemente de quién gane las elecciones de abril.

La Nota de Discusión N.° 01-2025 del Consejo Fiscal, publicada en octubre de 2025, ofrece la evidencia empírica más completa disponible sobre este proceso. Sus cifras retratan un sistema fiscal sometido a una presión estructural sin precedentes en la historia democrática reciente del Perú.

I. La doble erosión: poder político y poder técnico

En un sistema democrático funcional, el Poder Ejecutivo cuenta con dos tipos de recursos para gobernar. El primero es político: la legitimidad electoral que le otorga el mandato popular y la capacidad de negociar con el Congreso desde una posición de relativa autonomía. El segundo es técnico: la capacidad del aparato estatal —y en particular del Ministerio de Economía y Finanzas— para evaluar, filtrar y condicionar las decisiones de gasto con criterios de sostenibilidad fiscal.

El parlamentarismo de facto que se consolidó en el Perú entre 2016 y 2026 erosionó ambos recursos de manera secuencial. Primero fue el poder político: la vacancia de Castillo, la subordinación de Boluarte y la censura de Jerí demostraron que la permanencia en el cargo presidencial ya no dependía del mandato electoral, sino de la aritmética parlamentaria. Ese proceso está documentado en los artículos anteriores de esta serie.

Pero, en paralelo, con menor visibilidad pública y mayor sofisticación institucional, el Congreso fue erosionando también el poder técnico. El MEF —que durante dos décadas había funcionado como el principal contrapeso a las presiones de gasto— fue perdiendo progresivamente sus herramientas de veto. No de un golpe, sino por capas. No mediante una sola ley, sino mediante una secuencia de decisiones que, tomadas en conjunto, configuran un patrón de debilitamiento del contrapeso técnico.

El resultado es un sistema híbrido que concentra lo peor de dos mundos: tiene la capacidad de decisión de un parlamentarismo —el Congreso impulsa gasto, define beneficios, aprueba transferencias— sin las restricciones de responsabilidad que, en un parlamentarismo clásico, obligan a la mayoría gobernante a internalizar las consecuencias fiscales de sus decisiones. Es un poder irresponsable en el sentido más literal del término: un poder que no responde ante nadie por lo que gasta.

II. La erosión del MEF: tres capas

2.1 Primera capa: el Tribunal Constitucional reinterpreta el artículo 79

La Constitución Política peruana es explícita en su artículo 79: los congresistas no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Esta restricción no era un detalle menor —era el dique constitucional que separaba la función legislativa de la función presupuestal, reservando esta última al Ejecutivo como responsable de la gestión de la hacienda pública.

En 2021 y 2022, el Tribunal Constitucional emitió dos sentencias que reinterpretaron ese artículo de manera sustantiva. Al declarar infundadas demandas de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo contra leyes con impacto fiscal —entre ellas la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal y la ley que declaró en emergencia el Sistema Nacional de Salud— el TC estableció, en la práctica, que el Congreso no está impedido de aprobar leyes que impliquen gasto público, siempre que exista algún tipo de coordinación con el Ejecutivo. El único magistrado que votó en contra, Manuel Monteagudo, advirtió con precisión las consecuencias: al Congreso se le daba “pista libre” para aprobar leyes con impacto fiscal, con consecuencias —dijo textualmente— “bastante conocidas”.

Lo que Monteagudo anticipó en su voto singular se materializó con exactitud. La primera capa de esa erosión había quedado establecida: el dique constitucional tenía una brecha de magnitud incierta pero creciente.

2.2 Segunda capa: la insistencia como mecanismo de evasión sistemática

Con el dique constitucional perforado, el segundo instrumento de contención era el proceso legislativo ordinario. Cuando el Ejecutivo identifica que una ley aprobada por el Congreso tiene impacto fiscal adverso, puede observarla antes de su promulgación. El Congreso puede entonces allanarse a las observaciones, proponer un nuevo texto o insistir en el texto original y promulgar la ley de todas formas. La insistencia existía antes —pero operaba como una excepción de uso moderado—. Lo que el período 2021-2026 reveló es su conversión en un mecanismo sistemático de evasión técnica.

Los datos del Consejo Fiscal son elocuentes. Entre 2006 y 2021, en los primeros cuatro años de cada Congreso, se promulgaron en promedio 6 leyes por insistencia al año. Desde agosto de 2021, ese número escaló a 44 leyes anuales por esta vía: siete veces el promedio histórico. De las 229 leyes con impacto fiscal adverso promulgadas en el período, 101 —el 44%— fueron aprobadas por insistencia, contraviniendo la opinión técnica del Poder Ejecutivo. El costo fiscal conjunto de esas 101 leyes supera los S/ 35 mil millones anuales, es decir, 65 veces lo que representaban las leyes por insistencia en los tres quinquenios previos sumados.

La insistencia dejó de ser una válvula de escape para convertirse en la vía ordinaria de legislación fiscal. La opinión del MEF pasó de ser un filtro técnico relevante a convertirse en un trámite protocolar que el Congreso podía cumplir para luego ignorar. La segunda capa de esa erosión estaba en marcha.

2.3 Tercera capa: la Ley 32448 y la flexibilización del anclaje fiscal

Si las dos capas anteriores erosionaron el poder de veto del MEF en la práctica, la tercera profundizó ese proceso en el plano normativo. La Ley 32448, promulgada por insistencia en septiembre de 2025, modificó el Decreto Legislativo 1666 —marco de la gestión fiscal de los recursos humanos del sector público— ampliando el espacio para la negociación colectiva con efectos fiscales.

En términos sustantivos, la norma flexibiliza las restricciones previas que vinculaban los acuerdos de negociación colectiva a criterios de sostenibilidad fiscal definidos por el Ejecutivo. En la práctica, ello reduce la capacidad del MEF para condicionar ex ante el contenido económico de dichos acuerdos, trasladando el peso de la decisión hacia el proceso político.

El Consejo Fiscal identifica esta ley como una de las de mayor impacto fiscal del periodo reciente, con un costo estimado superior a S/ 12 mil millones anuales, lo que la ubica entre las iniciativas más relevantes en términos de presión sobre el gasto público.

Más allá del detalle jurídico, el efecto agregado es claro: en un contexto donde el uso de la insistencia se ha vuelto un mecanismo recurrente y donde una proporción significativa de leyes se aprueba sin evaluación técnica suficiente, la modificación del marco de negociación colectiva consolida una tendencia hacia una mayor discrecionalidad en la generación de compromisos de gasto.

Los casos recientes de la aprobación de la nivelación de las pensiones de los maestros jubilados y la extensión de beneficios laborales a los servidores públicos bajo el régimen CAS refuerzan esta tendencia. De acuerdo con estimaciones disponibles, ambas medidas podrían implicar un costo fiscal conjunto superior a los S/ 11 mil millones anuales. Más allá de sus objetivos, estas decisiones se adoptan en un contexto en el que la opinión técnica del MEF pierde capacidad de incidencia efectiva en el proceso legislativo, incluso cuando advierte sobre los riesgos fiscales asociados. Ello evidencia cómo el incremento de compromisos de gasto continúa avanzando en un entorno de debilitamiento de los mecanismos de control técnico.

No se trata de la eliminación formal del rol del MEF, sino de la reducción progresiva de su capacidad efectiva de incidencia. El tránsito es visible: desde un esquema donde la opinión técnica condicionaba las decisiones a otro donde dicha opinión es considerada, pero no necesariamente vinculante en la práctica.

La tercera capa, por tanto, contribuyó a debilitar casi por completo la capacidad del MEF para condicionar decisiones de gasto en un sistema donde otros mecanismos de control ya habían sido erosionados.

III. Las cifras de un sistema sin frenos

El Consejo Fiscal documentó el resultado con una precisión poco habitual en el análisis fiscal peruano. Desde agosto de 2021 se promulgaron 229 leyes con impacto fiscal adverso —tres veces el promedio de los períodos parlamentarios anteriores—. El 74% de las leyes de gasto público no pasaron siquiera por la Comisión de Presupuesto durante su elaboración. Y el Ejecutivo, que pudo haber observado más, observó menos del 45% de esas leyes y presentó apenas 3 acciones de inconstitucionalidad en todo el período, todas en 2023.

Cabe señalar que muchas de estas medidas responden a demandas sociales legítimas —mejoras en pensiones, remuneraciones o condiciones laborales— que buscan corregir brechas históricas en el sector público. Sin embargo, el problema no radica en su finalidad, sino en la ausencia de un marco de sostenibilidad fiscal que ordene su priorización e implementación. Cuando estas decisiones se adoptan sin evaluación técnica suficiente y sin financiamiento identificado, terminan trasladando sus costos hacia el futuro y comprometiendo la estabilidad del conjunto.

Al cierre del informe, existían además 352 iniciativas legislativas en trámite con potencial impacto fiscal adverso. Las 10 más onerosas representan un costo anual conjunto de al menos S/ 25 mil millones —equivalente al 2% del PBI de 2026—. Si se suman las leyes ya promulgadas desde agosto de 2024 y las iniciativas en trámite con costo fiscal estimado, las simulaciones del Consejo Fiscal muestran que la deuda pública podría ubicarse en torno al 70% del PBI en 2036. La regla fiscal vigente establece que debería estar por debajo del 30%. La brecha es de 40 puntos porcentuales del PBI.

Ese número no es un escenario catastrófico de diseño académico. Es el resultado de una tendencia ya en curso, documentada ley por ley, con costos estimados por el propio MEF. Ocurre, además, en un contexto en el que el gasto corriente —remuneraciones, pensiones y bonificaciones— desplaza a la inversión pública, que es la variable de ajuste más fácil cuando el presupuesto se estrecha. Como señaló el exministro Luis Miguel Castilla, lo que termina pagando el costo es la inversión pública, que es la más fácil de postergar y la más importante para el crecimiento de largo plazo.

El resultado de este proceso no es que los ministros de Economía hayan fallado en su función. Es que la función misma fue vaciada de instrumentos antes de que pudieran ejercerla. Quien defiende el equilibrio fiscal frente a un Congreso que quiere gastar sin restricciones paga el costo político de esa posición, independientemente de su competencia técnica. Eso no es una anécdota de coyuntura. Es la demostración empírica de que el modelo funciona exactamente como fue diseñado.

Esta pérdida no pasó inadvertida para todos. En junio de 2025, Julio Velarde, presidente del Banco Central de Reserva, lo dijo con una claridad poco habitual en el lenguaje de las instituciones técnicas peruanas: la opinión del MEF era respetada y dejó de ser escuchada. Sabiendo que el MEF se oponía, se aprobaba de todas formas —y eso, señaló, venía ocurriendo desde 2016—. No es un diagnóstico menor. Es el presidente de la institución monetaria más independiente del Estado peruano confirmando, desde adentro del sistema, que el contrapeso técnico había sido desactivado.

IV. La paradoja de la continuidad: el mismo apetito, ahora con Senado

Lo que hace particularmente grave la situación no es solo lo que ya ocurrió, sino lo que está a punto de ocurrir. Las elecciones de abril de 2026 no son una ruptura con el ciclo que hemos descrito. Son, en la lectura más probable, su continuación con nuevas herramientas institucionales.

Las fuerzas políticas que contribuyeron a construir el modelo del parlamentarismo de facto irresponsable —que vaciaron el artículo 79, que sistematizan la insistencia y que promulgaron la Ley 32448— son las mismas que tienen mayor probabilidad de obtener representación significativa en el nuevo Senado. Y el Senado que nacerá el 28 de julio, a diferencia del Congreso unicameral, no se puede disolver. El mecanismo que Vizcarra usó en 2019 para cortar el ciclo —la disolución constitucional— ya no estará disponible.

El sistema habrá adquirido una nueva cualidad: la irreversibilidad de corto y mediano plazo. Un Congreso puede ser disuelto. Una mayoría parlamentaria puede evaporarse en una elección. Un Senado sin mecanismo de disolución es, por diseño, mucho menos sensible a esos correctivos.

Eso no significa que nada pueda hacerse. Significa que el margen de acción se ha reducido y que las opciones disponibles son más costosas y de más largo aliento que hace cinco años. Pero renunciar a buscarlas sería el error simétrico al de quienes construyeron este sistema sin que nadie nombrara lo que estaban construyendo.

V. Lo que puede hacerse: dentro y fuera del Congreso

5.1 Lo que el MEF puede hacer sin el Congreso

La primera distinción que hay que hacer es entre lo que requiere reforma legislativa y lo que el MEF puede hacer dentro de su propio espacio institucional, sin necesitar al Congreso. Ambos conjuntos de acciones son necesarios, pero tienen horizontes temporales y probabilidades de éxito muy distintos.

Dentro de su espacio institucional, el MEF todavía tiene herramientas que ha subutilizado. La primera es la observación sistemática: desde 2021, menos del 45% de las leyes con impacto fiscal adverso fueron observadas por el Ejecutivo. Elevar ese porcentaje al 100% para leyes con costo fiscal estimado superior a un umbral razonable —digamos S/ 500 millones— no requiere ninguna ley nueva. Requiere voluntad institucional y un protocolo interno que lo vuelva automático y no discrecional.

La segunda herramienta subutilizada es la acción de inconstitucionalidad ante el TC. En todo el período 2021-2026, el Ejecutivo presentó apenas 3 demandas, todas en 2023. Frente a 229 leyes con impacto fiscal adverso, eso equivale a una tasa de impugnación inferior al 2%. Una estrategia de litigio constitucional sistemático —priorizando las leyes con mayor costo fiscal y con argumentos jurídicos más sólidos— podría crear precedentes que erosionen la doctrina permisiva del TC sin necesidad de una reforma constitucional inmediata.

La tercera herramienta es la visibilidad pública del costo acumulado. El Consejo Fiscal ya produjo el informe que documenta las 229 leyes y las 352 iniciativas en trámite. Lo que falta es que el MEF adopte ese informe como referencia permanente y lo actualice trimestralmente con máxima difusión, convirtiendo el costo fiscal acumulado del Congreso en un indicador de seguimiento público tan visible como el tipo de cambio o la inflación. Eso no frena el gasto, pero eleva el costo político de seguir haciéndolo sin rendir cuentas.

5.2 El Senado como palanca paradójica

Hay una oportunidad institucional que el MEF debería explorar antes de que el Senado entre en funciones: posicionarse como su asesor técnico natural en materia fiscal. Si el Senado tiene poder de veto sobre la legislación aprobada por Diputados, y si el MEF logra construir una relación de trabajo con la Comisión de Presupuesto del Senado antes de julio de 2026, podría crear un filtro técnico dentro del nuevo diseño institucional.

Es una apuesta con alta incertidumbre política —depende de quiénes controlen el Senado y de si tienen incentivos para diferenciarse de la cámara baja en materia fiscal—, pero es la única palanca disponible dentro del nuevo esquema que no requiere reformar la Constitución. Es una apuesta que vale la pena intentar.

5.3 Las reformas de largo aliento

Lo que requiere reforma legislativa o constitucional es más difícil y más lento, pero es lo único que puede recomponer estructuralmente los equilibrios rotos. Hay tres reformas que merecen ser nombradas como objetivos de largo plazo, aunque su probabilidad de aprobación en el Congreso entrante sea baja.

La primera es la restauración del artículo 79 con fuerza constitucional real e inmune a reinterpretación ordinaria. Eso requiere una redacción más específica y, probablemente, un mecanismo de sanción que hoy no existe: que las leyes promulgadas en contradicción con esa restricción sean nulas de pleno derecho, sin necesidad de demanda ante el TC.

La segunda es la reintroducción de la certificación fiscal previa como requisito procedimental insalvable: que ninguna iniciativa con impacto fiscal pueda ser puesta en agenda de votación sin que el dictamen del MEF haya sido leído en sesión y conste en el acta de la comisión. No impide la aprobación, pero obliga al congresista a votar a sabiendas y con registro público de su decisión.

La tercera es la reforma electoral que reduzca la fragmentación partidaria, que es la condición estructural que hace posible el modelo de bancadas sin programa y sin responsabilidad. Sin partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes ante el electorado, cualquier reforma institucional tiene un horizonte de vida corto. Es la reforma más estructural y la más lenta, pero sin ella las demás son parches.

A manera de conclusión: nombrar el problema para poder enfrentarlo

El parlamentarismo de facto que opera en el Perú no es solo un problema de diseño institucional. Es un problema de incentivos, de responsabilidad y de poder sin contrapeso. Un sistema en el que el órgano con mayor capacidad de decisión sobre el gasto público no enfrenta restricciones técnicas efectivas ni costos políticos inmediatos por sus decisiones fiscales es, por definición, un sistema inestable. No porque cada decisión individual sea necesariamente incorrecta, sino porque la acumulación de decisiones sin un marco de sostenibilidad conduce, inevitablemente, a un resultado que nadie eligió pero que todos terminan pagando.

La deuda pública que el Consejo Fiscal proyecta en torno al 70% del PBI hacia 2036 no es una abstracción. Es la inversión pública que no se hará, los servicios que se deteriorarán y el margen fiscal que no estará disponible cuando llegue la próxima crisis. Ese costo no lo asumirán quienes legislaron sin restricciones, sino la ciudadanía que enfrenta sus consecuencias diferidas.

Por eso, el problema no es solo económico: es, sobre todo, político. El debate público ha sido incapaz de explicar con claridad cómo funciona este sistema y cuáles son sus implicancias. Mientras ello no ocurra, el ciclo seguirá reproduciéndose, con nuevas normas, nuevos beneficios y nuevas presiones fiscales que se acumulan sin un punto de quiebre visible.

Nombrar el problema con precisión es el primer paso para enfrentarlo. El parlamentarismo de facto peruano no solo ha alterado el equilibrio entre poderes: ha debilitado los mecanismos técnicos que protegían la sostenibilidad fiscal. Y ahora, en un contexto institucional que limita los mecanismos de corrección, ese debilitamiento corre el riesgo de consolidarse.

La pregunta ya no es si el sistema funciona como fue diseñado. La evidencia sugiere que sí. La pregunta relevante es si el nuevo Congreso —y, en particular, el Senado, que emergerá tras la primera vuelta y asumirá funciones en julio— tendrá la voluntad política de corregir sus efectos antes de que los costos se vuelvan irreversibles.