Quién cocina y quién paga la cuenta: la mutación del poder en el Perú

En el Perú solemos decir que algo "ya está cocinado" cuando el desenlace formal importa menos que la decisión previa. No se trata de fraude ni de conspiración; se trata de que la arquitectura del resultado ya fue definida antes de que se abra la puerta del horno. Esa expresión puede ayudarnos a entender el momento político que vivimos.

El presente artículo parte de una constatación: el Perú ha migrado, en los hechos, hacia un parlamentarismo de facto. Sin declararlo. Sin reformularlo. Sin asumirlo. Para comprender cómo ocurrió, hacia dónde se dirige y qué podría hacerse al respecto, organizamos el análisis en cuatro bloques. Primero, el marco conceptual que permite nombrar el problema. Segundo, la trayectoria histórica reciente que explica cómo se llegó aquí. Tercero, la paradoja del proceso electoral de 2026: competitivo en las formas, predeterminado en lo estructural. Cuarto, algunas propuestas de reforma institucional pensadas para operar en el margen de lo posible.

I. El problema conceptual: ni presidencialismo, ni parlamentarismo, ni semipresidencialismo

1.1 Los modelos y el caso peruano

Desde la teoría comparada, Giovanni Sartori distinguía entre presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo a partir de un criterio central: quién nombra y remueve al gobierno, y ante quién responde políticamente. En el presidencialismo, el Ejecutivo tiene mandato fijo y no depende de mayorías legislativas para subsistir. En el parlamentarismo, el gobierno emerge de la mayoría parlamentaria y puede ser removido por ella, pero esa misma mayoría asume la responsabilidad política ante el electorado. El semipresidencialismo combina un presidente elegido popularmente con un gobierno responsable ante el Parlamento.

Lo que ocurre hoy en el Perú no encaja plenamente en ninguno de estos modelos. El Ejecutivo depende de mayorías parlamentarias para sobrevivir, pero esas mayorías no asumen formalmente la responsabilidad por el desempeño gubernamental. Es una configuración asimétrica: poder concentrado sin responsabilidad claramente identificable. Quien decide no paga, y quien paga no decide. Ese desequilibrio es el problema político fundamental que subyace a lo que se describe a continuación.

II. La trayectoria: cómo se llegó aquí

2.1 La condición de posibilidad: la fragmentación partidaria

Para entender por qué el Congreso pudo acumular poder sin asumir el costo político correspondiente, es necesario considerar una condición estructural previa: la destrucción del sistema de partidos. El Perú opera con agrupaciones electorales débiles —sin militancia real, sin ideología coherente y sin capacidad de sanción interna— que funcionan, en la práctica, como vientres de alquiler electoral. Los congresistas no responden a una línea partidaria; responden a incentivos individuales de corto plazo.

Sin embargo, esta caracterización requiere un matiz importante. Afirmar que el sistema peruano es simplemente fragmentado sería inexacto. Las bancadas más grandes exhiben, bajo ciertas condiciones, una disciplina notable. Los bloques fujimorista, acuñista, de Podemos o de Perú Libre votan con notable cohesión cuando hay un objetivo distributivo claro o un adversario común que enfrentar. La vacancia unánime de Dina Boluarte —123 votos, sin abstenciones ni votos en contra— es la expresión más elocuente de esa capacidad de coordinación cuando los incentivos están alineados.

Lo que en realidad opera en el sistema de bancadas peruano no es fragmentación simple, sino disciplina selectiva y opaca. La cohesión aparece cuando hay distribución que proteger; la fractura aparece cuando esa distribución interna falla o excluye. Y el umbral mínimo para constituir bancada —reducido en los últimos años de 10 a 5 congresistas— actúa como lubricante estructural de ese mecanismo: mantiene viable la amenaza de salida individual y con ello el poder de negociación de cada congresista dentro de su propio bloque. Las fracturas resultantes suelen tener expresión regionalista, aunque su origen real es casi siempre la exclusión de las redes internas de distribución.

La consecuencia más profunda de este modelo es que no existe actor externo al Congreso con capacidad real de disciplinarlo en sentido programático. Los partidos no pueden retirar el apoyo a sus bancadas de manera creíble porque su cohesión no descansa en una plataforma sino en acuerdos de reparto. La prensa puede denunciar, pero carece de mecanismos de sanción institucional. La ciudadanía puede movilizarse —y lo ha hecho— pero sin canales partidarios que traduzcan esa presión en poder legislativo efectivo. En ese vacío, el Congreso opera con una autonomía que ningún diseño constitucional le otorgó formalmente.

2.2 El último semipresidencialismo: el gobierno de Castillo

Pedro Castillo probablemente ha sido el último presidente que operó bajo la lógica del semipresidencialismo atenuado peruano. Pese a las enormes dificultades de su gobierno —la inestabilidad ministerial permanente, los escándalos de corrupción, la debilidad institucional de su entorno— la gestión del Ministerio de Economía todavía procuraba cumplir con los criterios de responsabilidad fiscal post pandemia, algo que ha sido reconocido por exministros de economía destacados como Miguel Castilla o Alonso Segura. Hasta el ex presidente Castillo, la aprobación del presupuesto funcionaba aún como instrumento de negociación con el Congreso para respaldar la política general de gobierno, tal como lo regula la Constitución Política peruana. En la práctica esto siempre ha significado ceder un porcentaje acotado de recursos como pago por el precio de la gobernabilidad.

Sin embargo, el Congreso ya no estaba dispuesto a operar bajo esa lógica. Vizcarra sería el último presidente que se atrevió a gobernar sin permitirles disfrutar del viejo rito de repartición de recursos, justo un mes antes de cerrar el proceso de debate de la ley de presupuesto de 2020. Cuando Pedro Castillo asumió el poder, fue sorprendente apreciar cómo el Congreso conformó un frente común ante el líder del Ejecutivo. La negociación de la ley de presupuesto se convirtió en una lucha por el control total y no bastaba con contentarse con los retazos. No querían escuchar de disciplina y equilibrio fiscal. Querían más gasto. Pero no quedaba claro el mecanismo para desplazarlo de manera constitucionalmente decorosa. Fue el propio Castillo quien resolvió el dilema: al declarar el cierre del Congreso sin contar con el respaldo institucional de las Fuerzas Armadas ni de la Policía Nacional, quedó políticamente desprotegido y proporcionó al Congreso la coartada institucional que necesitaba para vacarlo apenas un mes después del cierre de negociaciones del presupuesto 2023.

2.3 El gobierno de Boluarte: la transición silenciosa

Dina Boluarte asumió la presidencia en diciembre de 2022 y gobernó desde entonces bajo una lógica radicalmente distinta a la de sus predecesores. La condición tácita de su permanencia en el cargo fue simple: ceder al Congreso el control efectivo sobre los recursos presupuestales y no oponerse a la aprobación de las leyes más cuestionadas del régimen que el Congreso iba consolidando. No hubo negociación marginal. Hubo subordinación estructural.

La acumulación de poder en el Congreso se hizo tan visible que las principales movilizaciones sociales durante su gobierno no tenían como destino Palacio de Gobierno, sino el Palacio Legislativo. Para la ciudadanía quedaba meridianamente claro que el poder efectivo emanaba del Congreso. Palacio era una dirección para iniciar un trámite; el poder, otra.

Cuando la figura de Dina se convirtió en un elemento demasiado costoso que respaldar sin poner en riesgo los proyectos electorales de varios congresistas, las bancadas se auparon al unísono para removerla. Bastaron apenas unos minutos para contabilizar el récord histórico de 123 votos que declararon su vacancia en octubre de 2025. Sin votos en contra ni abstenciones. Pero aún faltaba un mes para cerrar las negociaciones con el Poder Ejecutivo sobre la distribución del Presupuesto de la República 2026.

2.4 El caso Jerí: la lógica del sistema en acción

La designación de José Jerí como presidente de la República ilustra con nitidez la nueva gramática del poder. Congresista por Somos Perú, su trayectoria fue meteórica: presidencia de la Comisión de Presupuesto, luego presidencia del Congreso, luego jefatura del Ejecutivo. La lógica interna de esa secuencia era impecable: colocar al principal repartidor del presupuesto al frente del gobierno significaba, en la práctica, consolidar el dominio parlamentario sobre el Presupuesto de la República sin mediaciones incómodas. La expectativa era contar con un presidente, que emergía del mismo seno del congreso, con alto respaldo de la población y con capacidad de mantener los acuerdos de la repartición del presupuesto intactos.

Pero ni el look a lo Bukele, ni la luna de miel duraron lo suficiente. Concluida la negociación presupuestal de fines de noviembre de 2025, Jerí no supo —o no pudo— mantener la retórica de la priorización de gastos acordados para el periodo electoral. Peor aún, al respaldar a su ministra de economía y al Consejo Fiscal en el diagnóstico de que el Congreso había aprobado leyes que ponían en riesgo el equilibrio y solidez fiscal que el país tanto le había costado construir, contrarió a sus principales. Su remoción se volvió inevitable, pero aquí el mecanismo elegido revela con precisión quirúrgica la ingeniería política del sistema: cuando se constató que los votos para una vacancia presidencial no alcanzaban —pues algunos congresistas no querían ver comprometidas sus propias negociaciones— la coalición optó por la censura a la mesa directiva del Congreso, figura que exigía un umbral menor de votos. Y dado que Jerí ejercía simultáneamente la presidencia del Congreso y la jefatura de Estado, censurar al presidente de la mesa directiva era, en los hechos, remover al Presidente de la República. Quienes no querían faltar públicamente a su palabra encontraron así una salida que reducía su exposición política.

La señal institucional que emite este episodio es inequívoca: el presidente es un delegado del Congreso, no un mandatario del electorado. Los mecanismos formales son intercambiables según la aritmética disponible. Y quien no se alinee a los acuerdos internos parlamentarios en torno al presupuesto será removido por el camino que resulte más conveniente.

El caso de la designación de Balcázar, congresista de Perú Libre, como presidente del Congreso añade otra capa a este análisis. Según la narrativa pública, la candidata de la derecha era la favorita. Sin embargo, el voto secreto para la presidencia del Congreso produjo un resultado que sorprendió al público pero que, a juzgar por las decisiones que tomó Balcázar inmediatamente después de asumir, había sido calculado con precisión al interior de la coalición dominante. El voto secreto no operó aquí como garantía de independencia del congresista individual, sino como mecanismo de protección para acuerdos que no podían ventilarse públicamente. La disciplina no desapareció; simplemente se volvió invisible.

Desde ese punto de vista, quienes resulten elegidos presidentes operan, en los hechos, como primeros ministros de facto —sin que nadie lo llame así— con el requerimiento adicional de ser ungidos electoralmente cada cinco años para mantener las formas democráticas. Una exigencia que podría dejarse de lado en unas próximas elecciones generales, las cuales podrían denominarse de manera apropiada, elecciones parlamentarias.

III. La paradoja electoral: competencia real, arquitectura predeterminada

3.1 Elecciones genuinas en un marco ya cocinado

Las elecciones del 12 de abril de 2026 serán genuinamente competitivas. Habrá decenas de listas, campañas, debates, millones de ciudadanos votando con plena libertad y con la supervisión de organismos electorales que gozan de relativa credibilidad institucional. Nada de esto es simulacro. Y sin embargo, esa competencia real ocurrirá dentro de un marco institucional cuya arquitectura de poder no estará en disputa.

Esta es la paradoja central: no se estará votando el modelo institucional. Se estarán eligiendo actores dentro de un modelo ya configurado. El ciudadano vota por quien cree que gobernará cinco años. El sistema distribuye el poder de manera distinta. La ilusión presidencial permanece intacta. La concentración legislativa se consolida. Eso, en términos coloquiales, es lo que solemos llamar que el resultado "ya está cocinado".

3.2 Por qué una mayoría electoral no puede revertir el modelo

Una objeción razonable al argumento anterior sería la siguiente: si las elecciones son genuinamente competitivas, ¿por qué no podrían producir una mayoría que revierta el modelo? La respuesta tiene dos dimensiones.

La primera es estructural. El nuevo Senado —que nacerá el 28 de julio de 2026— fue diseñado precisamente para ser irreversible en el corto y mediano plazo. Sus 60 miembros tendrán mandatos escalonados y el cuerpo no podrá ser disuelto. Esto significa que incluso una coalición reformista que ganara la presidencia y controlara la Cámara de Diputados encontraría al Senado como un veto institucional difícil de sortear. El Senado puede bloquear legislación, archivar lo aprobado por Diputados, y controlar nombramientos clave durante años, independientemente de los resultados electorales.

La segunda es política. La fragmentación partidaria que describimos en la sección anterior implica que es muy difícil construir y mantener coaliciones reformistas coherentes en el tiempo. Los incentivos individuales de los congresistas —acceso a recursos presupuestales, cuotas de nombramiento, impunidad procesal— son demasiado poderosos como para que una mayoría reformista se sostenga frente a la presión del statu quo. La historia reciente peruana muestra que las coaliciones que llegan al Congreso con agendas de cambio tienden a fragmentarse rápidamente ante los incentivos del sistema vigente.

3.3 La bicameralidad como sello, no como inicio

La introducción de la bicameralidad el próximo 28 de julio no inaugura el proceso de concentración de poder que hemos descrito. Lo sella. Lo formaliza. El Senado peruano no fue diseñado como una cámara alta revisora en el sentido clásico —deliberativa, moderadora, garante de continuidad institucional. Fue diseñado como una cámara estructuralmente dominante, con capacidades que exceden con creces la función revisora: definir el contenido final de las leyes y bloquear o archivar lo aprobado por la Cámara de Diputados; designar magistrados del Tribunal Constitucional y elegir al Defensor del Pueblo; nombrar al Contralor General y ratificar al presidente del Banco Central de Reserva; remover miembros de la Junta Nacional de Justicia; controlar los estados de excepción e incidir decisivamente en las insistencias legislativas.

Reunidas en una sola cámara que no puede disolverse, estas atribuciones configuran un centro de poder que no tiene equivalente en ningún parlamentarismo funcional con mecanismos robustos de rendición de cuentas. La pregunta no es si habrá democracia. La pregunta es qué tipo de democracia será posible bajo esta arquitectura.

3.4 La desconexión entre registro electoral y registro institucional

Esta desconexión entre lo que se vota y dónde reside el poder no es accidental. Es el producto de un sistema que ha aprendido a operar en dos registros simultáneos: uno electoral, visible, competitivo y legitimador; otro institucional, técnico y relativamente opaco para el electorado general.

En el registro electoral, la narrativa es presidencial: los candidatos compiten por llegar a Palacio, los medios cubren las encuestas presidenciales, la ciudadanía debate quién será el próximo presidente. En el registro institucional, la pregunta relevante es otra: qué poderes controlarán el Senado, si se repetirán sus rostros visibles, bajo qué acuerdos operará, y qué capacidad tendrá para bloquear o habilitar reformas. Ese segundo registro casi no aparece en el debate público. Y sin embargo, es el que determinará el ejercicio efectivo del poder en los próximos años.

Un detalle muy particular en ese sentido es que 21 de los 36 candidatos presidenciales están postulando simultáneamente como candidatos al Senado nacional, evidenciando con este hecho la importancia extrema del incentivo de ser parte de la fuente de poder que será intocable dentro de los próximos cinco años. Convertirse en Presidente del Perú, por el contrario, significaría exponerse a una elevada vulnerabilidad frente al poder dominante en el Congreso y, sobre todo, de quienes terminen controlando el Senado al cual aspiran pertenecer.

IV. Reformas posibles: actuar en el margen

4.1 El punto de partida: reformar sin mayorías reformistas

Proponer reformas institucionales en este contexto enfrenta una paradoja obvia: el actor que tendría que aprobarlas es el mismo que se beneficia del statu quo. No existe en el horizonte inmediato una mayoría parlamentaria con incentivos para desmantelar el modelo que le otorga poder sin responsabilidad. Las reformas que se presentan a continuación no pretenden ignorar esa restricción. Se piensan en el margen: como medidas que podrían ganar tracción si existiera presión ciudadana sostenida, respaldo técnico y, eventualmente, una ventana política de oportunidad.

4.2 Vincular el poder presupuestal del Congreso a su responsabilidad política

El problema central del modelo vigente es que el Congreso ejerce poder presupuestal sin asumir responsabilidad política por sus consecuencias. Una reforma posible sería establecer por ley orgánica —o mediante reforma constitucional, si fuera posible— que toda modificación presupuestal aprobada por el Congreso que supere determinado umbral del gasto programado debe ser suscrita colectivamente por las bancadas que la respaldan, con publicidad plena y rendición de cuentas ante la Contraloría. Esto no impediría las modificaciones, pero haría visible quién las aprobó y con qué justificación técnica.

Complementariamente, podría establecerse que el Consejo Fiscal tenga capacidad de emitir dictámenes vinculantes sobre las modificaciones presupuestales de origen parlamentario, con publicación obligatoria antes de la votación. La transparencia no resuelve el problema de fondo, pero eleva el costo político de las decisiones irresponsables.

4.3 Reformar el mecanismo de censura al presidente del Congreso que asume la jefatura de Estado

El caso Jerí expuso con claridad un vacío normativo que el sistema aprovechó con habilidad: la censura a la mesa directiva del Congreso —figura pensada para resolver conflictos internos del Parlamento— fue utilizada para remover al Presidente de la República, dado que este ejercía simultáneamente ambas investiduras. El umbral de votos requerido para censurar al presidente de la mesa directiva es menor que el exigido para una vacancia presidencial, lo que permitió operar la remoción sin necesidad de exponer a todos los miembros de la coalición a un voto de alta visibilidad política.

Una reforma razonable distinguiría con precisión los efectos de la censura según la investidura comprometida. Cuando el presidente de la mesa directiva ejerce simultáneamente la jefatura de Estado, su remoción debería activar el mismo umbral y los mismos requisitos que una vacancia presidencial, con pleno debate público y votación nominal. Adicionalmente, podría introducirse la figura de la moción de censura constructiva, tomada del parlamentarismo alemán: para censurar a cualquier integrante de la mesa directiva con efectos sobre el Ejecutivo, el Congreso debería simultáneamente proponer y aprobar a un sucesor con mayoría calificada. Esto obliga a la mayoría parlamentaria a asumir responsabilidad por la alternativa que propone, no solo por el rechazo a lo existente, y reduce el uso de la censura como herramienta de remoción encubierta.

4.4 Introducir mecanismos de disolución del Senado

El diseño actual del Senado como cámara que no puede disolverse es uno de sus rasgos más problemáticos. Una reforma que introduzca condiciones específicas bajo las cuales el Senado pueda ser disuelto —por ejemplo, ante el bloqueo reiterado de legislación aprobada por Diputados durante dos períodos consecutivos, o ante una declaración de incapacidad institucional verificada por el Tribunal Constitucional— crearía un contrapeso mínimo. No eliminaría el poder del Senado, pero introduciría un costo potencial ante su uso abusivo.

4.5 Reforma electoral: reducir la fragmentación como condición de posibilidad

Ninguna de las reformas anteriores tendrá efecto sostenido si no se ataca la fragmentación partidaria que hace posible el modelo vigente. Una reforma electoral que establezca umbrales más altos para la representación parlamentaria, que exija financiamiento partidario transparente con auditoría externa, y que vincule el acceso a financiamiento público a la acreditación de militancia real y estructura orgánica en regiones, comenzaría a crear las condiciones para que emerjan partidos con capacidad de disciplinar a sus representantes y de sostener coaliciones reformistas en el tiempo. Es una reforma de largo aliento, pero es la más estructural de todas.

Reflexión final: reconocer lo que se está comiendo

No estamos asistiendo a un deterioro caótico del sistema político peruano. Estamos presenciando su reorganización deliberada en torno a un núcleo reducido de decisión que concentra poder sin asumir responsabilidad, y que opera con suficiente opacidad técnica como para no concitar la atención sostenida del electorado.

El actual sistema no se encamina hacia el autoritarismo clásico —no hay un líder que concentre el poder personal, no hay represión sistemática de la oposición, no hay suspensión formal de las libertades civiles. Se encamina hacia algo más sutil y más difícil de combatir: una democracia de baja intensidad en la que la competencia electoral es real pero irrelevante para las decisiones que importan, y en la que la responsabilidad política está tan fragmentada que nadie paga efectivamente por gobernar mal.

La pregunta verdaderamente determinante en el proceso electoral de 2026 no es quién ganará la Presidencia. Es quién controlará el Senado, bajo qué acuerdos operará, y si existirán fuerzas con suficiente coherencia programática para disputar ese espacio con una agenda de reforma institucional. Ese debate casi no existe hoy en el espacio público peruano. Hacerlo visible es, quizás, la primera reforma posible.

Reconocer que algo ya está cocinado no significa resignarse a comerlo. Significa entender qué estamos comiendo, quién lo cocinó, y qué podría cocinarse distinto si supiéramos hacer las preguntas correctas.