Publicado en la revista Cuarzo Económico, en Julio 2013.
Todos detestan al Congreso, pero muy pocos tienen propuestas para mejorar su aprobación. Una de estas propuestas novedosas se encuentra contenida en la reciente aparición del dossier Perú Económico que presenta el estudio denominado "Ranking Legislativo". Este ranking realiza una diagnóstico de cuáles son las bancadas –y congresistas- cuyos proyectos de ley generarían un mayor crecimiento y desarrollo económico. Este es un estudio típico de la rama denominada análisis económico del derecho (AED). Para evaluar las bondades y debilidades del diagnóstico presentado es necesario conocer la metodología que siguieron los autores del ranking, la cual paso a describir a continuación.
La metodología es doble puesto que en realidad no se presenta un solo ranking para calificar los proyectos de ley, sino dos. En primer lugar tenemos el ranking del crecimiento económico, es decir aquel que evalúa el impacto sobre el crecimiento económico. Para este caso, se procedió con un proceso de filtrado y recojo de 142 proyectos de un universo aproximado de 2 mil proyectos de ley presentados por los congresistas, que el equipo investigador identificó tendrían un impacto directo en el PBI, específicamente sobre los componentes del gasto agregado más importantes: consumo, inversión, exportaciones netas y compras del Estado. La calificación del impacto se estableció siguiendo una escala tipo Likert (en cualquier sentido, positivo alto, positivo, nulo o negativo, negativo alto) a la cual se le asoció un puntaje aditivo de tal manera que a mayor puntaje, mayor calificación positiva o negativa respectivamente para cada congresista o bancada en particular.
En segundo lugar tenemos el ranking del desarrollo económico, es decir aquel que evalúa el impacto sobre el desarrollo económico. Para este caso, se procediócon la selección de un conjunto aleatorio de proyectos de ley presentados por cada uno de los 130 congresistas elegidos para el periodo 2011-2016, dos por cada uno de ellos, para valorar el impacto que estos proyectos tendrían sobre el Índice de Desarrollo Humano (IDH) en sus componentes principales: salud y calidad de vida, educación e ingresos. Sólo se lograron acumular 255 proyectos porque no todos los congresistas habían presentado proyectos a la fecha de cierre del muestreo. La calificación abordada no es muy clara, puesto que se menciona que se ha realizado un promedio de las calificaciones parciales para cinco indicadores definidos por el equipo investigador, estos son: impacto de la propuesta, exposición de motivos, análisis costo beneficio, lenguaje claro y beneficio para el desarrollo económico. De los cinco indicadores, sólo el último parece ser el más concreto puesto que en este se valora si el proyecto de ley en cuestión aporta a los indicadores parciales del IDH. No está claro porqué las ponderaciones son distintas para cada indicador, ni tampoco se ha reportado cuales son los pesos específicos de cada uno de ellos.
El informe presenta los resultados a nivel individual para el ranking del crecimiento económico. A nivel individual, los top-10 serían los congresistas: Luis Galarreta, Manuel Merino, Eduardo Cabrera, Jesús Hurtado, Carlos Bruce, Ángel Neyra, Fernando Andrade, Modesto Julca, Gustavo Rondón y Marco Falconí. En el otro extremo (los 10 últimos) que afectarían negativamente al crecimiento económico se encontrarían los congresistas Jorge Rimarachín, Héctor Becerril, Kenji Fujimori, Claudia Coari, Justiano Apaza, Teófilo Gamarra, Cecilia Chacón, Jaime Delgado, Javier Diez Canseco y finalmente Tomás Zamudio. No se presentan los datos para el resto de congresistas, lo cual habría sido ideal para conocer su aporte específico al crecimiento económico y el desarrollo económico del país.
A nivel de bancadas, el informe presenta los resultados para ambos rankings. La bancada que habría propuesto la mayor cantidad de proyectos de ley que aportarían positivamente tanto para el crecimiento económico como para el desarrollo económico es el de Concertación Parlamentaria, conformado por los cuatro congresistas del Partido Aprista Peruano y los congresistas independientes Carlos Bruce (ex Perú Posible) y Renzo Reggiardo (ex Fujimorista). En el otro extremo, la bancada de Gana Perú es la que, por decir lo menos, realizaría un aporte menor al crecimiento económico que el resto de bancadas; mientras que la bancada fujimorista (Fuerza Popular) es la que menos aportaría al desarrollo económico, siempre en relación al resto de bancadas.
El informe añade una evaluación transversal específica a todos los proyectos de ley, con el cual concuerdo plenamente, la debilidad de la sección titulada “Análisis Costo Beneficio de la presente ley”. De acuerdo con el estudio de Semana Económica, el 83% de los proyectos de ley presentados por los congresistas de la actual legislatura, no realiza un análisis mínimo que evidencie el impacto de la legislación en la economía (p.19). Otro estudio similar, realizado por la ONG Reflexión Democrática1 para la anterior legislatura 2006-2011, reportó que luego de revisar 967 propuestas sólo un 6.5% de ellas tenían un análisis costo beneficio adecuado. Esto significa en resumen, que existe alrededor de un 10% de probabilidad de encontrar un proyecto de ley bien elaborado en cuanto a la medición del impacto costo beneficio de la misma.
En línea con los hallazgos realizados, las recomendaciones del estudio de Semana Económica no se hacen esperar. El Congreso de la República debe contar con una unidad de Estudios Económicos lo que redundaría en un beneficio para la democracia. Esta unidad, se encargaría en la práctica de formular de manera adecuada e independiente, es decir, de manera técnica, la medición y el balance de los costos y beneficios que un determinado proyecto de ley puede tener. Esta información sería volcada sobre los congresistas para que ellos tomen las decisiones informadas sobre la “riqueza que crearían o destruirían sus leyes, y rendirían cuentas ante el electorado ciudadano”. Hasta aquí todo bien aunque su pretensión es a mi parecer exagerada. Voy a explicar por qué.
En efecto, antes que nada, es preciso conocer un poco más de la realidad parlamentaria para tomar en cuenta cuáles son los límites de esta propuesta2 . En primer lugar, los congresistas contratan un equipo de tres o cuatro asesores para su despacho para que les ayuden a elaborar sus proyectos de ley. La elección de estos asesores no necesariamente se basa en criterios técnicos, sino más bien políticos. Muchos de estos asesores son militantes de algún partido afín, pero esto no es necesario para todos los casos. Por lo general existe una tendencia a contratar abogados pues son los que tienen las herramientas necesarias para elaborar los proyectos de ley. Pero recientemente ha habido una mayor preocupación por contratar profesionales de otras especialidades, en especial economía para abordar con mayor expertise los temas que van cobrando importancia en el quehacer económico nacional a través de nuevos proyectos de ley.
En segundo lugar, los congresistas procuran formar parte de tres o cuatro de las 24 comisiones ordinarias existentes en el Congreso para ejercer sus facultades legislativas, de fiscalización y representación. La elección de dichas comisiones se hace tomando en cuenta la experiencia previa del congresista, que no necesariamente está dictada por la profesionalización. Pero cada congresista es consciente que es en esta primera arena política, donde la discusión y la argumentación serán las herramientas necesarias para aprobar o rechazar los proyectos de ley. Las comisiones que por naturaleza tienen que ver con cuestiones económicas son casi la mitad del total disponibles:
- Economía, banca, finanzas, e inteligencia financiera,
- Presupuesto y cuenta general de la república
- Producción, micro y pequeña empresa y cooperativas
- Agraria
- Energía y minas
- Defensa del consumidor y organismos reguladores de los servicios públicos
- Comercio exterior y turismo,
- Trabajo y seguridad social
- Transportes y comunicaciones
- Vivienda y Construcción
- Inclusión social y personas con discapacidad
Cada comisión cuenta con un equipo de asesores, los cuales elaboran un dictamen para cada uno de los proyectos de ley que son derivados a la comisión, incorporando las discusiones y las consultas pertinentes realizadas a las entidades públicas o privadas que tienen competencia o interés con la materia del proyecto de ley en cuestión. La composición de los asesores de estas comisiones se reparte, como es de esperar, mayoritariamente entre abogados y minoritariamente entre economistas, los cuales son colocados por los congresistas de acuerdo con su especialidad y capacidad para atraer a los mejores talentos posibles a esta instancia. Es preciso resaltar que cuando las comisiones remiten su proyecto de ley al Ministerio de Economía y Finanzas para que brinde su opinión técnica, lo hacen porque los congresistas juzgan necesario evaluar el impacto de un proyecto determinado sobre el presupuesto público o el mercado en general. Es en esta instancia que el MEF cumple el rol “independiente” al cual alude el director de la revista Semana Económica puesto que los técnicos de este organismo realizan el control de si la ley propuesta está duplicando alguna legislación preexistente, o si ocasiona un costo efectivo al erario nacional aun cuando el proyecto señala que no lo hace. Si ocurre cualquiera de las dos situaciones, el proyecto termina siendo descalificado inmediatamente, puesto que no se puede legislar sobre algo que ya está normado, ni se puede incurrir en un gasto sobre el presupuesto pues está prohibido por ley que el congresista tenga iniciativa de gasto3 . De crearse una unidad de Estudios Económicos debería cumplir un rol similar al del MEF, pero al interior del Congreso. Pero este debería tener el nivel de legitimidad suficiente entre los congresistas como para que su opinión sea tomada con el mismo peso “político” del que gozaría la opinión emitida por el propio MEF.
Pero es preciso notar que no todas las veces es al MEF a quien se le solicita opinión técnica. Depende de la comisión y de la naturaleza de la materia que legisla el proyecto para que se solicite opinión a las entidades que son pertinentes. Aquí se incluyen ministerios, universidades, especialistas reconocidos en la materia, gremios empresariales, sindicatos, etc. Estas consultas pueden ser materializadas a través de la organización de seminarios, foros, audiencias, y todo tipo de eventos que los congresistas consideren necesario para que tanto ellos como la opinión pública se vayan informando de la importancia de la ley en debate. Así, cuando concluye el proceso de consulta y discusión, la secretaría técnica de la comisión que tiene prioridad sobre el proyecto, realiza el dictamen definitivo del mismo sobre la base de las consultas y debates realizados con la recomendación para su aprobación o envío al archivo. Una vez que se ha programado el último debate sobre el proyecto, se puede proceder a un último ensayo de defensa por parte del congresista que presentó el proyecto originalmente y luego se procede al voto a nivel de la comisión. Si gana, el proyecto pasa a la lista de proyectos que serán discutidos en el Pleno o de lo contrario el proyecto es enviado al archivo. No se volverá a discutir un proyecto similar hasta que se abra una nueva legislatura y algún congresista desee volver a presentarlo con mejoras o adiciones.
El pleno del Congreso es la máxima instancia de debate de los proyectos de ley que arriban a ella. Aquí existe un conjunto adicional de asesores, los asesores de bancada, que ayudan a los congresistas de una determinada bancada para que tengan los insumos necesarios a la mano para que sus intervenciones durante el debate sean lo más persuasivos posibles. Se busca de esta manera lograr el máximo de aprobación o el mínimo de rechazo para un proyecto de interés de la bancada que entre al debate. En el caso de una bancada de oposición, los asesores de este nivel proveerán todos los elementos necesarios para descalificar el proyecto de ley que está en debate del oficialismo buscando que este sea rechazado con la máxima cantidad de votos posibles. En este nivel de asesores, la distribución de especialistas me parece que es más equilibrada en términos de las especialidades que a nivel de los despachos y comisiones técnicas. Pero esto es sólo una percepción. Es necesario realizar mayor investigación en términos del quehacer político y técnico para producir el éxito o rechazo de los proyectos de ley en general.
Como se puede apreciar hasta este punto, el carácter democrático de todo este proceso no se basa exclusivamente en la supuesta independencia del MEF para opinar sobre un determinado proyecto de ley. Pero es cierto que por la preeminencia que tiene este organismo sobre el resto del Estado, su opinión suele ser la más importante y la que finalmente determinará la suerte del proyecto en cuestión. Es casi como un poder de veto en la práctica. Esto es así a menos que la oposición y la agenda pública hayan tomado conciencia de la importancia de dicha ley y por lo tanto se comience a apreciar la presión mediática sobre el destino de la misma. La lógica que guía todo este proceso es la de la argumentación y la persuasión4 . Pero es obvio que se despliegan diversos juegos políticos y alianzas de poder para lograr la aprobación o rechazo de un determinado proyecto sobre todo si existen intereses compartidos por los actores relevantes del proyecto en el escenario parlamentario. La consolidación de estas alianzas puede involucrar la renuncia temporal de principios antes sostenidos -si es necesario- con la finalidad de oponerse a un proyecto de ley presentado por el gobierno de turno5 .
Teniendo en cuenta todo este proceso, ¿Resulta relevante la creación de la oficina de investigaciones económicas en el Congreso? Creo que una dependencia como esta al interior del Congreso podría ayudar a mejorar el sustento del análisis costo beneficio, pero eso no limitaría la necesidad de que se realice la consulta oficial necesaria al MEF para obtener su opinión técnica política definitiva, que en la práctica resulta ser como una “bendición” de parte de este organismo. Para minimizar la probabilidad de rechazo de estas iniciativas, la práctica parlamentaria obliga que el Congresista realice las coordinaciones necesarias con el MEF para asegurar que su proyecto de ley no vaya a ser rechazado en el camino de consultas interinstitucionales. En ese sentido, el cliché “Este proyecto de ley no irrogará gasto alguno al erario nacional”, suele ser una frase efectista de lo que se considera ha sido una efectiva coordinación del congresista interesado que busca hacer viable una iniciativa legislativa de su autoría. Desde ese punto de vista, la existencia de una oficina de estudios económicos podría ser poco relevante e incluso redundante. Si logra tener un protagonismo tecnocrático, es probable que sea visto como un territorio de colonización del MEF en el Congreso (tal como lo es en la actualidad, a través de algunos congresistas, voceros y asesores en las comisiones respectivas), lo que haría incómoda su actuación y grande la tentación a ser ‘recuperada’ políticamente por el tipo de profesionales que se seleccionarían para conformarla. De hecho, la práctica parlamentaria de contratar personal para cubrir los cupos correspondientes asignados a cada partido o bancada determina que incluso las oficinas más técnicas sean cubiertas precisamente por personal afín a cada partido. Este el caso del Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso peruano (DIDP)6 . Esta oficina se encarga de realizar investigaciones especializadas sobre diversos temas que requieren las comisiones del congreso o los propios despachos de los congresistas. La calidad técnica de este departamento no ha sido puesta en cuestión, sin embargo, ha merecido el apoyo de diversos programas de agencias internacionales para fortalecer su rol, entre ellas se destaca la provista por el Instituto Republicano Internacional7. No obstante, se espera que su protagonismo e importancia sea visto recién en el largo plazo.
En el corto y mediano plazo creo que sería más importante realizar una reforma en la selección de los especialistas que asesoran no sólo a nivel del despacho de cada uno de los congresistas, sino también a nivel de las comisiones técnicas y las bancadas. En teoría, la comisión de economía y la de presupuesto de la República serían las dos comisiones que por naturaleza deberían manejar como herramienta básica la técnica del análisis Costo Beneficio para que puedan informar convenientemente a los Congresistas sobre las debilidades o ausencias sobre este componente en sus proyectos de ley. Pero está claro que ésta es una técnica que deberían dominar la mayoría de economistas que asesoran en el Congreso.
A manera de conclusión, es importante recalcar que las iniciativas que buscan mejorar la performance del parlamento peruano son bienvenidas, sobre todo si viene desde una de las áreas de la ciencia sociales más desarrolladas como es la economía. Pero sería justo completar el panorama del diagnóstico con otras áreas de la temática abordada por el parlamento, como por ejemplo Justicia, Constitución, Relaciones Exteriores, entre otros que conforman la otra mitad de comisiones establecidas en el Congreso peruano. De otro lado, la recomendación de establecer una oficina de estudios económicos sería poco recomendable puesto que su existencia no limita la necesidad de solicitar opinión técnica concluyente al MEF o de organismos similares en el Ejecutivo para determinar la viabilidad final de un proyecto de ley. De otro lado, no sería posible garantizar la independencia técnica de una oficina como la propuesta puesto que dependería de los cupos de profesionales a ser cubiertos para su conformación. Si la mayor parte de los cupos asignados se encuentran bajo la disposición del partido mayoritario, es muy probable que las opiniones técnicas tiendan a sustentar este sesgo. En última instancia, esta oficina siempre tenderá a convertirse en un escenario adicional para la batalla política. En contraste, creo yo que sería más recomendable asegurar que en la composición de los equipos de asesores que asisten tanto en los despachos de los congresistas, como en las comisiones y las bancadas existan economistas destacados que dominen las herramientas clave de su campo para mejorar la calidad de la producción legislativa. Estos economistas podrían establecer grupos de trabajo de asesoramiento transversal que ayudarían en la práctica parlamentaria a asegurar que la dimensión técnica de los proyectos de ley esté resuelta con la más alta calidad profesional, facilitando así el diálogo político de los congresistas.
- 1 Reflexión Democrática, “Análisis Costo – Beneficio de los proyectos de ley (Presentados en la legislatura 2006 – 2011)”, Informativo Nº 91, 25 mayo de 2013.
- 2 Delgado-Guembes, César (2012) “Manual del Parlamento. Introducción al estudio del Congreso Peruano”. Lima: Oficialía Mayor.
- 3 Delgado-Guembes, César. Obra citada. Pág. 579
- 4 Majone, Giandoménico. “Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas”. México D.F.: FCE, 1997
- 5 Me refiero en concreto al curioso caso del rol opositor asumido por el Fujimorismo durante el presente gobierno. Ante el debate del proyecto de ley del Servicio Civil, en contraposición histórica a su rol como gobierno durante los noventa en el que despidieron a miles de trabajadores del sector público por la política de privatizaciones, los fujimoristas se cuentan en la actualidad como los mayores defensores de los trabajadores del Estado. Sobre este tipo de juegos, su mecanismo y su desenlace puede verse Tsebelis, George (1991) “Nested Games: Rational Choice in Comparative Politics”. California Series on Social Choice and Political Economy.
- 6 Puede visitarse esta oficina y sus informes elaborados en la siguiente dirección web: http://www.congreso.gob.pe/dgp/didp/inicio.htm
- 7 http://www.iri.org/countries-and-programs/latin-america-and-caribbean/peru
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