domingo, noviembre 05, 2006

Asistidos y tutelados

Cuál es la naturaleza de la relación establecida por los programas sociales promovidos por el Estado y los beneficiarios? O de una manera más amplia... Cuál es la naturaleza de las relaciones promovidas por el gasto social en los ciudadanos que son calificados como pobres? Qué consecuencias tienen sobre el bienestar y el desarrollo de nuestro país? Estas preguntas (con algunas variantes) me han estado persiguiendo estos últimos años a propósito de la discusión sobre la poca efectividad de los diferentes proyectos, programas y en general, las políticas sociales que han sido implementadas para combatir la pobreza que aqueja a nuestro país. La hipótesis general que he venido barajando es que las políticas sociales se han implementado en un contexto económico, político y social particulares: una economía primario exportadora, concentrada en una élite empresarial que tiene una estrecha relación con los gobiernos de turno y amparados en la conducción de al menos dos sociedades autónomas y tutelares: los militares y el ala conservadora de la iglesia católica; lo que ha promovido una serie de valores, esquemas mentales y prácticas que han desalentado la creación de riqueza masiva en la población y, por lo tanto, han mantenido a la sociedad peruana en un equilibrio desigual y empobrecedor de una parte importante de ella. Pasaré a explicar un poco lo que significo con esta posición.

Una primera delimitación que es preciso realizar es que ha habido un cambio en el paradigma de cobertura de las políticas sociales. En el pasado (hablo específicamente antes del gobierno de Fujimori), el gasto social era concebido como universal. Todos tenían derecho a recibirlo por la calidad de ciudadanos y no por otra razón calificadora. Ejemplo de ello pretendía ser el Programa del Vaso de Leche, diseñado e implementado por el alcalde de la ciudad de Lima de mediados de los ochenta, Dr. Alfonso Barrantes Lingán, para quien el derecho al vaso de leche diario era para todos los menores en edad escolar. Todos sin exclusión de ningún tipo. Nunca se habló específicamente de los desnutridos o los desposeídos, o de algunos otros criterios de filtración a favor de los pobres o algún concepto similar. Sin embargo, conforme se fue implementando el programa, se priorizó en algunos grupos de riesgo pues era racional comenzar por allí. En muy poco tiempo, al parecer, el programa tuvo éxito de cobertura y el apoyo mayoritario de distintos actores institucionales de la época. No obstante, al migrar el diseño de este programa a un esquema nacional parece ser que comenzaron varios de sus problemas que no son mi objetivo discutir en este post. Debe quedar en claro sin embargo, que este programa seguía manteniendo su concepción original: todos los menores tienen derecho a acceder a un vaso de leche diario. En contraste con los programas sociales diseñados e implementados antes de los noventa, en el presente, se concibe que el gasto social es focalizado. Tienes que calificar como pobre para que puedas acceder a él. Si no calificas, entonces no tienes derecho a recibir ni un centavo del gasto social porque le restas opciones a otro que si califica. Esto guarda relación con la idea de que el Estado debe ser eficiente en el manejo de sus recursos y por ello el concepto de focalización es particularmente importante para el diseño de todos los programas que este vaya a implementar.

Una segunda delimitación es que a pesar que teóricamente uno pueda describir a los pobres por criterios objetivos a fin de ser intervenidos con las políticas públicas, con el enfoque y metodologías que fueran, en la práctica estamos trabajando con personas. Los que son calificados como pobres, no son seres pasivos. Son seres activos. Con cosmovisiones y racionalidades. Con expectativas y culturas. Ellos responderán de una manera u otra inesperadamente a la intervención de cualquier programa social al cual tenga acceso. No existe una sola reacción a una determinada acción como en la física o la química. A toda acción, en las ciencias sociales, puede contraponerse una decena de reacciones como mínimo. No obstante, la teoría de la focalización, en la mayoría de los casos, supone que el pobre es un ser pasivo y que a un determinado estímulo le corresponderá una determinada reacción prevista. Tamaña falacia. El principio de incertidumbre de Heisenberg, para el caso de las ciencias sociales, debería redefinirse señalando que sólo se puede estimar la probabilidad de que el que es calificado como pobre tomará como suyas las mejores propuestas que se le brinde independientemente de nuestra intervención y totalmente consecuente con lo que él califique como mejor para él. Es decir, nuestra propuesta interventora, es una propuesta en el margen de otras que el potencial beneficiario maneja y que evaluará según su particular conjunto de valores y paradigmas que maneje. Esto nos lleva a considerar cual es el mundo subjetivo de las personas con las que trabajamos.

Lo anterior, no quiere decir que no sean racionales. Que es la tercera delimitación que realizo. Para explicarlo contaré un par de experiencias recogidas por mi no tan vasta experiencia en campo con beneficiarios de proyectos de ONGs y programas estatales. La primera corresponde a la oportunidad que tuve para realizar un par de grupos focales en la ciudad de Huancavelica el 2004, donde les pregunté que les parecía a ellos (los beneficiarios de un proyecto) que en los diarios, revistas y libros oficiales se les califique como el departamento o región más pobre del Perú. Las respuestas no se hicieron esperar: aunque reconocían que tenían una serie de carencias, les molestaba profundamente el que ellos carguen con ese calificativo cuando se enfrentan a la necesidad de buscar un trabajo o inscribirse en un colegio en areas más urbanas. En efecto, los entrevistados mencionaron que ellos no dicen que son naturales de Huancavelica, sino de Huancayo o de alguna otra ciudad principal del Perú para poder conseguir trabajo porque si no, corren el riesgo de que sus potenciales empleadores los rechacen porque asocien con el huancavelicano o huancavelicana adjetivos prejuiciosos como analfabeto, pobres extremos, ignorantes, etc. La segunda experiencia corresponde a otro grupo focal que conduje en San Marcos, Cajamarca. Inmediatamente después que terminé la reunión, la líder del grupo de campesinos avisó a los participantes que se quedaran para discutir sobre su participación en otros dos proyectos (ambos promovidos por el Estado) del que iban a recibir a sus evaluadores próximamente. Volteé sorprendido por la iniciativa, pero luego reflexioné. El proyecto para el que fui contratado era uno de una canasta de proyectos y programas del que eran beneficiarios estas personas, con criterios e indicadores de selección correspondientes a paradigmas teóricos muy diversos seguramente. Mi conclusión: los pobres, son pobres pero eficientes. Esta frase no me pertenece. La primera vez que lo leí fue de un libro antiguo escrito por el profesor Adolfo Figueroa (1981). No obstante, tampoco fue suya. Esta frase pertenece a Theodore Schultz, premio nobel de economía de 1979. Desde el punto de vista de los beneficiarios, cabe la perfecta posibilidad racional de que maximicen sus beneficios a partir de diversificar su cartera de proveedores de servicios de desarrollo.

Reuniendo las tres delimitaciones paso a señalar lo siguiente: el cambio de paradigma de cobertura de las políticas sociales desde un esquema universal a un esquema focalizado ha dado pie para restablecer una relación que definiremos provisoriamente como clientelar entre los beneficiarios y los operadores del programa o proyecto social. Nótese que señalo restablecer ya que en el pasado también han existido relaciones clientelares que analizaré sus características en otro post. El concepto de relación clientelar la tomo de Auyero (2001) el cual expongo literalmente a continuación:

[El clientelismo es] una institución frecuente en las democracias de países subdesarrollados, no universalista, que se presenta como relación de intercambio entre dos personas pero que es, en realidad, una relación de dominación, de la que participan ciertos individuos (los patrones) que prestan determinados servicios, bienes o favores a otros (clientes) que los retribuyen con fidelidad, asistencia, servicios personales, prestigio o apoyo político o electoral. Entre ambos (patrones y clientes) puede encontrarse a los denominados mediadores, que ejercen una especie de intermediación entre los servicios, bienes o favores que provienen del patrón y la fidelidad, asistencia, servicios personales, prestigio o apoyo político que provienen de los clientes. El clientelismo tiene dos aspectos en sí mismo: lo que se intercambia específicamente y lo subjetivo (tan o más importante que el intercambio), considerado como un conjunto de creencias, presunciones, estilos, habilidades, repertorios y hábitos que acompañan a los intercambios (...)

En el caso que el operador sea una ONG se presume que existe únicamente un intercambio estrictamente comercial, ya que el paradigma definido es: pobre-cliente/ONG-proveedor. Ello no exime que exista una ganancia de legitimidad o ascendencia de la institución ante la población, dependiendo del éxito de los proyectos ejecutados, situación que luego puede usarse como un activo político en determinados espacios de acción que quedará en manos de la organización realizarlo o no, para bien de suyo y de sus beneficiarios o no. En el caso que el operador sea el Estado, es explícito que además del intercambio estrictamente comercial, existe una oportunidad para el intercambio político. "Yo te proveo de servicios de desarrollo y tu votas por mí" es una hipótesis natural que emerge acerca de la relación entre el Estado y el beneficiario. Evidencia acerca de ella se ha presentado en investigaciones acerca del gasto ejecutado por Foncodes durante los noventa. El problema no era que este gasto estuviera mal focalizado, sino que este se gastaba en época pre-electoral (Schady, 1999). Por su parte, alguna vez le escuché a Bruno Seminario, valga la redundancia en un seminario sobre pobreza SIPAN, esquematizó bien al modelo económico y político promovido por Fujimori: "liberalismo en las ciudades y populismo en la sierra". Por qué esta última relación es perversa? Básicamente porque no elimina el problema de la pobreza. Hace que esta sea funcional a los objetivos políticos de los intermediarios.

Lo interesante de la anterior discusión es que en ambos casos existe una conjunción evidente y natural entre lo público y lo privado. La diferencia principal, según mi punto de vista, radica en que en la relación ONGs-ciudadanos los recursos son privados (asociaciones privadas con fines públicos); en tanto que en la relación Estado-ciudadanos, los recursos son públicos. Esta distinción nos sirve para fijar la idea que aun cuando en ambas relaciones existen intercambios objetivos (bienes y servicios) y subjetivos (ideas, creencias, estilos, hábitos, etc.) queda por determinar quienes proveen la carga subjetiva en cada uno de los canales definidos, ya que al menos desde un punto de visto teórico, los bienes y servicios provistos por ambos operadores en el límite son homogéneos. La carga subjetiva en el caso de las ONG está predeterminada por el paradigma particular que maneja el organismo donante. En el caso del Estado, la carga de valores y creencias debería estar predeterminada por principios de justicia, tal como señalara Rawls en su momento, justicia como imparcialidad. No obstante, en la práctica, existen una serie de actores que rigen desde una esfera tutelar (Auyero los llamará patrones en su modelo, en tanto que a los operadores llamará mediadores) que son los que intervienen dotando de una carga particular de valores a los programas sociales que se ejecutan. Esto determina por definición una mecla parcializada en la relación Estado-ciudadano predeterminada por las sociedades tutelares, las que puede postularse como inoportunamente inequitativa, a pesar de los buenos sentimientos que puedan inspirarlas.

Entendida asi la situación quiero enfatizar en el título del presente artículo. El gasto público ejecutado en políticas sociales establece un intercambio tutelar y clientelar con la población beneficiaria. Se presenta desde el plano asistencial para terminar en el plano tutelar clientelar. Es una relación no libre de prejuicios, puesto que utilizando recursos públicos se persiguen fines públicos con criterios tutelares (privados) con beneficios políticos para los operadores de las políticas. Un ejemplo claro de esta situación la percibí en la reciente inauguración del Instituto Superior Tecnológico Juan Pablo II en Manchay, donde estuvieron presentes el Presidente Alan García, el Cardenal Juan Luis Cipriani, el nuncio apostólico Rino Passigatto, el Ministro de Vivienda Hernán Garrido Lecca, el Ministro de Salud Carlos Vallejos y la Ministra de Solidaridad de Trento (Italia) Iva Berasi. En esta inauguración se produjeron discursos con objetivos políticos muy claros: mientras que Alan arremetió contra sus críticos por las ambiguas reformas implementadas durante los tres primeros meses de su gestión, Garrido Lecca tuvo oportunidad para seguir con el autobombo respecto al programa Agua para Todos. Entre tanto, el Cardenal y el nuncio apostólico arremetieron contra el gobierno anterior por no cumplir con sus promesas y mostrar que ahora si tenían algo concreto con lo cual ir en pos del desarrollo (pero que no todo iba a seguir siendo gratis para que no se acostumbren) al que no hay que exigir mayor transparencia que solamente el agradecimiento ante la solidaridad espontánea mostrada por un grupo de personas con sensibilidad social (en concreto, los ciudadanos de Trento, la conferencia episcopal italiana, parroquias locales y la Corporación peruana Wong).

Un segundo ejemplo, se encuentra en el significativo acto de cargar las andas del Señor de los Milagros por parte del Presidente del Poder Judicial a la par que "imploró perdón " a la imagen y rogarle por bendiciones para que los jueces dicten justicia. Es que esto basta para que la reforma en el poder judicial quede olvidada como el resto de reformas que se han propuesto para este sector? De qué tipo de justicia estamos hablando? Y en general de qué tipo de Estado estamos hablando si Alan García (presidente de la república), Luis Castañeda Lossio (Alcalde de Lima Metropolitana), Mercedes Cabanillas (Presidente del Congreso y evangélica), y una larga lista de autoridades más le rindieron pleitesía a la imagen olvidando que son representantes de todo un pueblo que no necesariamente es católico. En el caso de Alan, percibo que este acto le sirvió para comprar el posterior silencio del Cardenal cuando se destapó el tema de su sexto hijo concebido recientemente fuera del matrimonio.

Un tercer caso (que en realidad es la suma de una lista de eventos que se están dando relacionados a un mismo tema) es el que tiene que ver con las políticas de salud reproductiva y sexual, específicamente la provisión de la píldora del día siguiente (Anticoncepción Oral de Emergencia - AOE). Este tema fue tratado con amplitud en el reciente Seminario Internacional "Fomentando el conocimiento de las libertades laicas " realizado en la ciudad de Lima el 2 y 3 de noviembre del presente, destacando las intervenciones inconsecuentes del tutelaje de la iglesia en este tipo de políticas públicas. Cómo avanzar hacia la modernidad y la justicia de un pueblo si existen actos de sumisión y tutelaje tan abiertamente declarados por las autoridades de un país elegidos a través de procesos democráticos e imparciales? Sirve de poco tener cifras tan pasmosas respecto a las muertes de madres y niños por complicaciones del embarazo y otros problemas relacionados como para que a pesar de ello se siga recomendando su no uso? Contrastando con lo ocurrido con el gobierno de Toledo, quien inauguró su gobierno bajo una ceremonia sincrética antes que católica, pero que cuando participó del Te Deum al salir de el, fue abatido por las críticas del actual Cardenal, arribo a la conclusión de que las desigualdades surgidas por un marco tutelar explícito diluyen los beneficios potenciales que se podrían obtener por la implementación de las políticas sociales por parte del Estado.

Pretendo realizar un análisis comparado de este problema del tutelaje y las formas desigualitarias que ellas predeterminan con los países que nos rodean, en especial Bolivia, Chile y Argentina, pues en estos países también se han dado estos problemas muy recientemente. En realidad, el título que lleva el presente post, está inspirado en el ensayo compilatorio preparado por Silvia Duschatzky titulado "Tutelados y asistidos" (2000). Tal como le comenté a un amigo, especialista en el tema de separación de la iglesia y el Estado, mi impresión es que la relación se presenta ante la sociedad desde la asistencia social hacia el tutelaje (asistidos y tutelados), aunque en verdad la organización e implementación se da en el sentido inverso (tutelados y asistidos) tal como se titula el libro que comento.

A pesar de lo señalado, me quedan sin embargo por resolver algunas preguntas, como por ejemplo, Por qué las intervenciones de proyectos realizados por ONGs inspiradas en valores que bien podrían ser compartidas por las órdenes tutelares vigentes o en paradigmas y valores distintos son altamente beneficiosos y no lo son tanto cuando se implementa desde la administración pública? Una respuesta tentativa es que la multiplicidad de intervenciones desde las ONGs, sea el paradigma que fuere, son competitivas y sucede que el beneficiario podrá escoger cuales le son convenientes o no, como explicaba mas arriba segun su particular inversión de portafolio, maximizando su bienestar. Por el contrario, cuando ellas son implementadas desde el Estado, si existe un orden tutelar o patronal superior que busca regir con su particular conjunto de valores, está monopolizando y privilegiando una sola estrategia de intervención y establece una competencia desleal con intervenciones micro inspiradas en otros esquemas. La consecuencia de ello es que no se maximiza el valor público social. No obstante, el problema no es tanto el monopolio, ya que por definición el Estado tiene esa naturaleza en su accionar, sino mas bien en que los valores en que se fundamenta este monopolio sean de tipo tutelar en vez de fundamentarse en valores de justicia como imparcialidad o equidad en el sentido expresado por Rawls. Mientras persista esta situación abiertamente tutelar en la implementación de las políticas sociales (que las entiende fundamentalmente asistenciales) tendremos una sociedad inequitativa y con resistencia al cambio que potencialmente puede generar una mayor productividad competitiva y equitativa (North, 1994). De aquí mi pesimismo en lograr el desarrollo como la expreso en "la quimera del desarrollo en el Perú".

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Bibliografía

  • Auyero, Javier (2001) "La política de los pobres". Argentina: Editorial Manantial.
  • Duschatzky, Silvia (2000) "Tutelados y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad". Serie Tramas Sociales. Argentina: Editorial Paidos.
  • Figueroa, Adolfo (1981) "La economía campesina de la sierra del Perú". Lima: PUCP.
  • Mauro, Raúl (2005) "La quimera del desarrollo en el Perú. Estilos de crecimiento y pobreza". Lima: desco.
  • North, Douglass (1994) "Institutional change: a framework of analysis". Washington University.
  • Rawls, John (1971) "A theory of Justice". The Belknap Press of Harvard University Press.
  • Schady, Norbert (1999) "The Political Economy of Expenditures by the Peruvian Social Fund (FONCODES), 1991-95". The World Bank.

1 comentario:

Alditus dijo...

Aprovechando este tema quería invitarlos a mirar un sitio que reúne las columnas de un personaje que pretende interpretar la política peruana Aldo Mariátegui. Es un sitio democrático en que además se recogen los comentarios que se le hacen a su persona con altura de mira.
Los invito a conocerlo

http://aldomariategui.blogspot.com/