Más allá de la pobreza: identidad lingüística y persistencia territorial del voto en el Perú

Durante años se ha instalado en el debate político peruano una idea aparentemente evidente: las regiones más pobres votan por opciones antisistema o por candidaturas de izquierda porque son pobres. Bajo esa interpretación, el ascenso electoral de Pedro Castillo en 2021 habría sido simplemente la expresión política de la precariedad económica acumulada en el interior del país. Es una lectura cómoda porque ordena el mapa electoral en términos familiares —clase, ingreso, desigualdad— y porque parece confirmada por la imagen superficial de un candidato rural, docente, del norte profundo, que movilizó a zonas que los partidos tradicionales nunca habían logrado articular. El problema es que esa imagen, cuando se la somete a los datos, no resiste el escrutinio.

Para ello es necesario realizar una precisión metodológica previa. Algunos trabajos recientes han pretendido correlacionar resultados electorales con indicadores de pobreza a nivel distrital o provincial, presentando esos cruces como evidencia empírica de la relación entre los niveles de vida y el voto. Conviene señalar que los datos de pobreza que publica oficialmente el INEI — provenientes de la Encuesta Nacional de Hogares — tienen representatividad estadística únicamente a nivel departamental y para Lima Metropolitana. Cualquier desagregación por debajo de ese umbral no está respaldada por el diseño muestral del instrumento y produce estimaciones sin validez estadística reconocida. El análisis que se presenta en este artículo trabaja exclusivamente con la unidad de observación para la cual los datos tienen respaldo: el departamento.

La hipótesis intuitiva… y el problema empírico

La hipótesis tradicional parecería sencilla. Si un departamento tiene mayores niveles de pobreza, entonces debería mostrar mayor respaldo a candidaturas antisistema o anti-establishment, y la correlación entre ambas variables debería ser visible y estadísticamente robusta. Sin embargo, al comparar los resultados electorales de 2021 con los datos departamentales de pobreza monetaria del INEI, esa relación prácticamente desaparece. La correlación de Spearman entre el nivel de pobreza departamental y la intensidad relativa del voto Castillo sobre Keiko en primera vuelta es de apenas −0.08, sin significancia estadística, y el coeficiente de determinación de un modelo de regresión simple entre ambas variables es de 0.003: la pobreza explica el 0.3% de la varianza del voto. El resultado es igualmente magro para el índice de Gini: ρ = 0.04, p = 0.86.

El contraste más instructivo al respecto no es una ecuación sino un par de casos. Loreto exhibe niveles de pobreza cercanos al 40%, pero mostró una inclinación relativamente favorable hacia Keiko Fujimori en 2021, con un ratio votos Castillo/votos Keiko de apenas 0.30. Huancavelica, con una pobreza menor —34%— y un coeficiente de Gini también inferior, se convirtió en uno de los bastiones más intensos del voto por Castillo, con un ratio de 9.46. Si la pobreza estructurara el voto, este par de casos sería inexplicable. La pobreza por sí sola no logra explicar el patrón territorial del voto, y la desigualdad medida mediante el coeficiente de Gini tampoco ofrece una explicación suficientemente robusta.

La variable que cambia el modelo

El panorama cambia de manera sustantiva cuando se introduce una variable distinta: el porcentaje de población con lengua materna indígena —quechua o aimara— por departamento, utilizando información del Censo Nacional de 2017 (en adelante, LMI). La correlación de Spearman entre esta variable y la intensidad relativa del voto Castillo/Keiko (C/K) en primera vuelta alcanza ρ = 0.73, con p < 0.001, y un modelo de regresión simple con LMI como único predictor explica el 43% de la varianza del voto. La distancia respecto al modelo de pobreza es de una magnitud que difícilmente puede atribuirse al azar o a problemas de medición.

Más importante aún: cuando se construye un modelo que incluye simultáneamente LMI, pobreza y Gini, la capacidad explicativa global sube a R²adj = 0.56, pero el coeficiente asociado a pobreza no solo pierde fuerza sino que adquiere signo negativo y resulta estadísticamente significativo (β = −0.060, p = 0.012). A igual nivel de identidad lingüística y desigualdad, más pobreza se asocia con menos intensidad del voto Castillo, no con más. El resultado es incómodo para muchas interpretaciones convencionales: el llamado "voto Castillo" no parece haber sido simplemente el voto de los pobres. Lo que los datos sugieren es que la variable LMI actúa como el mecanismo principal, y que la pobreza, una vez controlada por la identidad, pierde no solo relevancia estadística sino también dirección.

El territorio político permanece

Existe además otro elemento que refuerza esta lectura: la enorme estabilidad territorial del comportamiento electoral peruano entre instancias de votación y entre ciclos electorales. La correlación de Pearson entre el ratio Castillo/Keiko en primera y segunda vuelta de 2021 es r = 0.94, con p < 0.001. Los departamentos que votaron intensamente por Castillo en primera vuelta tendieron también a hacerlo en la segunda, y los territorios con dominancia Keiko mantuvieron esa preferencia sin excepción. Huancavelica pasó de 9.46 a 5.58, Apurimac de 8.16 a 4.40, Cusco de 8.56 a 4.95: los ratios se comprimen —el voto se racionaliza en la lógica del balotaje— pero el orden relativo entre departamentos se mantiene intacto. No hubo inversiones. Arequipa es quizás el caso más llamativo de compresión extrema, al caer de 6.37 a 1.84, lo que anticipa un patrón que reaparece con claridad en 2026.

Cinco años después, gran parte de esa misma geografía reaparece apoyando a Roberto Sánchez en la primera vuelta de 2026. La correlación de Spearman entre el ratio Sánchez/Keiko en 2026 y el ratio Castillo/Keiko en primera vuelta 2021 es ρ = 0.93, con p < 0.001, y el coeficiente de determinación de un modelo log-log entre ambas variables es R² = 0.87. Por cada punto porcentual de ventaja que Castillo tenía sobre Keiko en un departamento en 2021, Sánchez reproduce el 84% de esa ventaja en 2026. El candidato cambia; el territorio permanece.

Esta continuidad no es trivial. Sugiere que no estamos observando un fenómeno puramente coyuntural ni una simple protesta pasajera que se agota con el candidato que la encarna. Más bien, parece existir una fractura territorial persistente que organiza el sistema político peruano contemporáneo con independencia de los liderazgos específicos que la expresan en cada ciclo electoral. Hay, sin embargo, un bloque donde la transferencia falla parcialmente y que merece atención: el sur andino no quechua. Arequipa cae de 6.37 a 1.38; Moquegua de 7.29 a 1.94; Tacna de 6.89 a 1.74. Ese voto de identidad regional —más que étnico-lingüística en sentido estricto— que fue intensamente Castillo en 2021 no se transfiere a Sánchez con la misma intensidad, lo que abre un espacio de disputa real en el balotaje del 7 de junio.

Cajamarca y Puno: los límites más interesantes del modelo

Los casos más reveladores suelen ser aquellos que el modelo no logra explicar completamente, porque es ahí donde aparecen las complejidades que ninguna variable simple puede capturar. Cajamarca constituye uno de ellos. Con apenas 4% de LMI —el tercero más bajo del país—, 41% de pobreza y un Gini de 38%, registra un ratio C/K de 4.23 en primera vuelta 2021, cuando el modelo predice un valor cercano a 0.6. Esa divergencia no se explica por identidad étnico-lingüística. Lo que probablemente opera en Cajamarca es una lógica distinta: la economía política del conflicto territorial alrededor de la minería, el agua y la relación entre las comunidades locales y un Estado que históricamente llegó a esa zona a extraer y no a proveer. No es voto étnico ni voto de pobreza en sentido estricto: es voto de disputa institucional con el orden establecido, lo que lo hace igualmente refractario a las candidaturas del establishment pero por razones que la variable lingüística no captura.

Puno representa el otro extremo. Con LMI de 37% y un ratio C/K de 16.68 —el más alto del país por un margen amplio—, el modelo lo subestima significativamente. El LMI captura la presencia lingüística de la población quechua y aimara, pero no captura la densidad política e histórica de la identidad altiplánica, que tiene una dimensión organizativa, una memoria de largo aliento y una capacidad de movilización que difícilmente puede resumirse en una variable censal. Puno no es simplemente un departamento con alta proporción de hablantes de lengua indígena: es un territorio donde esa identidad tiene una expresión política activa y una direccionalidad electoral que ningún dato agregado a nivel departamental puede agotar plenamente.

¿Qué expresa realmente la "identidad"?

La discusión pública suele tratar la identidad como una categoría cultural estática, como si fuera simplemente el registro de una herencia lingüística o étnica que los individuos portan de manera pasiva. Pero electoralmente, la identidad étnico-territorial parece estar funcionando como algo mucho más dinámico y políticamente denso. Probablemente resume experiencias históricas acumuladas: exclusión estatal, centralismo, racialización, distancia respecto de Lima, percepción de subrepresentación política en las instituciones que deciden sobre el territorio y los recursos. En ese sentido, variables como la lengua materna podrían no estar midiendo únicamente idioma, sino formas históricas de incorporación desigual a la ciudadanía peruana —o de exclusión de ella. Esto ayudaría a entender por qué determinadas figuras políticas, particularmente liderazgos andinos o provinciales, logran conectar con electorados que no necesariamente son los más pobres, pero sí aquellos que perciben una distancia persistente respecto al poder central y que reconocen en esos liderazgos algo que las candidaturas limeñas no logran transmitir.

Esa dimensión más profunda —reconocimiento, representación, participación en la distribución del poder político nacional— es la que el debate político limeño suele subestimar cuando reduce el voto del interior a una expresión de precariedad económica. Y es también la que señala los límites del análisis cuantitativo a escala departamental: lo que los datos muestran es que la identidad lingüística predice mejor el voto que la pobreza, pero no pueden decirnos con precisión qué mecanismos operan dentro de esa identidad ni cómo se articulan con las demandas concretas que circulan en esos territorios.

Una fractura más profunda que la pobreza

Nada de esto implica que la pobreza no importe. El INEI reporta que en 2025 el 25.7% de la población peruana se encuentra en situación de pobreza monetaria, y que el Perú sigue siendo uno de los pocos países de la región que no ha recuperado los niveles prepandemia —la tasa de 2019 era de 20.2%. A eso se suma que el 32.8% adicional se encuentra en zona de vulnerabilidad, lo que significa que cerca del 60% de los peruanos no tiene bienestar consolidado. La pobreza sigue siendo uno de los principales problemas sociales del país, y cualquier gobierno que la ignore paga un costo político. Pero electoralmente, al menos a escala departamental, no parece ser el principal organizador del voto ni el mecanismo que estructura las preferencias entre candidatos.

La evidencia disponible sugiere más bien que el Perú continúa estructurado por fracturas territoriales, culturales e históricas que sobreviven incluso al colapso de liderazgos específicos, y que se reproducen con una estabilidad que debería llamar la atención de quienes diseñan estrategias electorales y de quienes pretenden gobernar el conjunto del territorio nacional. Quizás el error central del debate político peruano ha sido asumir que el mapa electoral expresa únicamente desigualdad económica, cuando en realidad podría estar expresando algo más profundo y más difícil de resolver con política pública convencional: distintas formas de pertenecer —o de no pertenecer— al Perú nacional.

Anexo estadístico

A continuación publico la tabla con los datos del porcentaje de población con lengua materno indígena cuya fuente es el Censo 2017, los porcentajes de pobreza publicado recientemente por el INEI, los índice de Gini departamental que lo he calculado utilizando los microdatos del INEI 2025 y procesado con Stata, y los ratios de votación Castillo sobre Keiko (C/K) en primera y segunda vuelta de las elecciones 2021, y el ratio de votación Sánchez sobre Keiko (S/K) de la primera vuelta.

El primer año de pandemia y su impacto en la pobreza y la desigualdad

Introducción

El INEI acaba de publicar un importantísimo estudio descriptivo de la demografía peruana de cara al bicentenario de la independencia del Perú. Aparte de revelar que nos encontramos aproximadamente en la mitad del trayecto de aprovechamiento del bono demográfico, también nos presenta los datos históricos del comportamiento de los niveles de vida del Perú de los últimos 17 años -incluyendo el primer año de la pandemia COVID19. Los indicadores que revisamos en este artículo son la pobreza, el empleo y la desigualdad debido a la importancia del debate sobre el desarrollo en nuestro país.

Cómo la pandemia evaporó los avances contra la pobreza

Observando la evolución de la pobreza y la pobreza extrema se puede advertir el fuerte descenso de ambos porcentajes, observándose en los últimos años un comportamiento estacionario alrededor del 20% de la población para el primer caso, y 3% aproximadamente para el segundo. Esta suerte incapacidad del sistema económico, político y social para erradicar el problema de la pobreza completamente de nuestro país ha sido motivo de mucho debate, señalándose que hay un núcleo duro de la pobreza a la cual hay que atacar con una nueva estrategia. Quizás el acuerdo más importante logrado a nivel de políticas públicas, luego de este debate, fue la necesidad de elevar los niveles de la productividad del país. Este objetivo sin embargo tendría un importante factor limitante: el muy elevado grado de informalidad del mercado laboral.

Este debate ha quedado en suspenso y también ha paralizado la implementación de las políticas que afirmaran una senda de crecimiento de la productividad. El Plan Nacional de Competitividad y Productividad lanzado en julio de 2019 se ha casi congelado con un avance al 36.6%. Esto ha sido así porque el país junto con el resto del planeta fue sorprendido por un fenómeno exógeno sin precedentes: la pandemia del COVID19. El impacto de este acontecimiento ha sido de tal magnitud que las ganancias en términos sociales de más de una década y media de reducción consistente de la pobreza, nos ha hecho retroceder una década atrás.

Este fenómeno no es una novedad. En un artículo que escribí en el 2004 para desco, señalé este carácter bivalente de la relación de la pobreza con respecto al crecimiento económico (la elasticidad pobreza-producto). Cuando estamos creciendo, la pobreza se reduce lentamente, como resultado del “goteo”. Pero cuando ocurre una crisis, la pobreza aumenta súbitamente, lo que llamé coloquialmente como el “vaporeo”. En aquel entonces escribí lo siguiente:

“[E]n el caso peruano, bastaría solo un año de recesión económica para desmoronar los beneficios logrados por once años de crecimiento económico.” (Rev. Quehacer Nro.150, 2004: pp. 103-112)

Esta regla práctica parece haberse verificado, por desgracia, en nuestro país. A partir de un análisis del comportamiento de la pobreza monetaria entre 1985-1994 advertí que, por cada punto de crecimiento económico, la pobreza se redujo en promedio en -0.2%. En contraste, por cada punto de decrecimiento económico, la pobreza aumentó en 2.2%. La severa crisis económica asociada al férreo confinamiento dispuesto por el gobierno, como un intento de enfrentar la crisis sanitaria, nos ha costado casi una década de avances en la reducción de la pobreza.

Las reflexiones posteriores a lo sucedido ya son un lugar común para los analistas. El crecimiento económico no ha garantizado un sistema de protección social sólido que permita a la población peruana afrontar las vulnerabilidades de origen extraeconómico como ha sido la pandemia. El próximo evento que podría evaporar las ganancias del bienestar sin posibilidad de que la población pueda afrontarla adecuadamente podría ser un terremoto, un fenómeno del Niño más severo, u otro estrés asociado a nuestra falta de previsión de políticas de largo plazo.

La desigualdad se aprovechó de la pandemia y la informalidad

Me gustaría afirmar algo similar a lo observado en la naturaleza bivalente de la elasticidad pobreza-producto, debido a que se observa un súbito empeoramiento de la desigualdad dejándolo en la misma situación que hace una década atrás. Pero no es posible, porque la literatura económica peruana no ha verificado una asociación entre el crecimiento y la desigualdad en nuestro país. La hipótesis usual es pensar que la desigualdad se relaciona con el crecimiento como una curva U invertida propuesta por Kuznets.

En el Perú, la desigualdad se ha ido reduciendo poco a poco en el largo plazo, acentuándose ésta disminución durante el ajuste macroeconómico de inicios de los noventas, algo que se llamó después como una mejora “perversa” de la distribución del ingreso de la población.

Este fenómeno se explicaría, en palabras de Escobal y Agüero (Instituto Cuánto, 1996: pp.41-59), porque los sectores medios y altos redujeron fuertemente su consumo debido a la crisis y la hiperinflación, mientras que los sectores más pobres lograron enfrentar mejor la crisis, gracias a la importancia del autoconsumo en su consumo familiar.

Pero ¿Qué hizo que la desigualdad se incremente tan rápidamente durante el primer año de la pandemia a diferencia del ajuste estructural de inicios de los noventa? La explicación podría tener múltiples fuentes. La principal -en mi opinión- es que los niveles socioeconómicos más altos y parte de los medios, por la naturaleza de sus ocupaciones, tenían mejores posibilidades para afrontar el confinamiento gracias al acceso a la tecnología y el trabajo remoto. Por otro lado, las familias cuyos perceptores de ingresos se encontraban en el mercado laboral formal han tenido más oportunidades para afrontar la crisis debido a que las ayudas del gobierno se han canalizado en un primer momento con mayor viabilidad para ellos (subvenciones a las planillas salariales, programa de crédito Reactiva, etc.). A pesar de esto, muchos trabajadores formales perdieron sus empleos y parte de sus ingresos por la gravedad de la crisis, abonando a un aumento del empleo informal en nuestro país en casi 3 puntos porcentuales durante el 2020. Esto significó el retroceso de una década de avances en la formalización de la mano de obra ocupada en el Perú.

La informalidad ha sido un factor agravante de la desigualdad y, al mismo tiempo, un factor limitante del manejo efectivo de la pandemia. Mientras que, por un lado, teníamos que aquellas familias cuyos perceptores se encontraban laborando en el sector formal, o bien podían absorber los costos adicionales de trabajar de manera remota en aquellas ocupaciones donde era posible hacerlo, o bien podían asumir los costos adicionales de protección y cuidado para evitar contagiarse al salir a trabajar presencialmente. Por el otro lado, teníamos que para aquellas familias cuyos perceptores se encontraban laborando en el sector informal, la sobrevivencia diaria dependía de su urgencia de volver a trabajar de manera presencial. Para ellos, se les abrió una suerte de dilema de supervivencia, quedarse a morir de inanición en casa cumpliendo con el confinamiento o salir a trabajar presencialmente y afrontar un elevado riesgo de contagiarse y de morir por COVID19. Esta situación obligó a las clases populares a rechazar masivamente las medidas de confinamiento, lo que conllevó a una incapacidad del gobierno de manejar adecuadamente la crisis sanitaria a nivel nacional. Los contagios y las muertes por COVID19 se elevaron finalmente por muy encima de las expectativas de los expertos sanitarios. Muchos argumentaron que, si el gobierno hubiera distribuido oportunamente los bonos monetarios necesarios para evitar la salida de la población a las calles para trabajar, quizás se habría evitado el desborde de los contagios y la mortalidad.

Lo cierto es que la demora de la distribución de los bonos para las familias más necesitadas se debió a que era necesario resolver un grave problema administrativo en el Estado asociado a la informalidad predominante en el mercado laboral: los registros demográficos nacionales disponibles estaban desactualizados o incompletos, y mucha información relevante simplemente no existía. Se constató que tenemos un Estado mínimo en verdad, que no cuenta con un registro actualizado y confiable de cuántos peruanos y peruanas hay y donde se encuentran a una fecha determinada. Construir registros demográficos para la población objetivo en medio de la pandemia fue todo un reto que finalmente se logró con esfuerzos interministeriales nunca antes vistos. Pero es necesario que este esfuerzo se complete para toda la población y se convierta en un sistema fundamental de la gestión pública para brindar viabilidad a un amplio rango de políticas públicas.

¿Dónde se produjo la desigualdad?

Como ya se ha argumentado, la pandemia del COVID19 exacerbó los mecanismos de desigualdad del ingreso por diversas razones: el carácter formal o informal del trabajo, la naturaleza de la ocupación previamente realizada que permitiera su realización remota o en oficina, el grado de acceso a la tecnología y conectividad, la disponibilidad de servicios médicos para atender el COVID y la disponibilidad de productos para prevenir los contagios (mascarillas, alcohol, transporte público o privado, etc), y la distribución oportuna de recursos y financiamiento de bajo costo (público o privado) para contener o reactivar los sectores económicos gravemente afectados por la pandemia.

Una mirada en base a la Encuestas de Hogares nos permite realizar algunas observaciones en términos geográficos de lo que ocurrió con la desigualdad de los ingresos en el contexto de fuerte caída de los ingresos per cápita. La pregunta busca descubrir si la caída de los ingresos medios se ha producido de manera más o menos homogénea a nivel nacional manteniendo de esta manera la desigualdad global intacta; o si, por el contrario, estas han seguido un patrón diferenciado entre grupos poblacionales, o al interior de los propios grupos poblacionales de manera tal que han alterado la desigualdad inicial, intensificándola o reduciéndola.

Una caída generalizada de los ingresos medios con ritmos distintos

Para comenzar, tenemos la evaluación del comportamiento de los ingresos medios. Se puede advertir que todos los dominios bajo estudio tuvieron un fuerte recorte entre 2019 y 2020. El dominio más afectado ha sido el que alberga a la población de Lima Metropolitana quienes vieron que sus ingresos medios se redujeron en un -24%, 5 puntos porcentuales por encima de lo observado a nivel nacional (-19%). Es posible que el confinamiento severo, también conocido como “martillazo” en alusión a la búsqueda de aplanar la curva de contagios, haya tenido tanto éxito al ser implementado, respecto al resto del país, que habría ocasionado una muy severa paralización de la actividad económica en relación a lo ocurrido en los otros dominios. En contraste, llama la atención la caída de -9% para la selva y la sierra norte, lo que podría ser un indicador que la desigualdad en ambos dominios podría haber quedado intacta entre 2019-2020.

Lima: ¿Quién se ha llevado mi pedazo de torta?

Puesto que la capital del país concentra también a la cuota más grande de población (alrededor de la tercera parte del país), Lima se convierte en la gran perdedora de su parte en la torta de ingresos del país (-3 pp). Estos puntos perdidos han sido ganados por la población de la costa norte, la sierra centro y la selva, cada uno con +1 pp respectivamente. Este resultado es una evidencia de que la dinámica de la caída de los ingresos medios entre dominios ha jugado más bien a favor de una mayor equidad entre ellos. Esto podría deberse a que la dureza del “martillazo” del confinamiento habría sido más severa en la capital que en el resto del país. El gráfico a continuación, muestra en resumen cómo Lima Metropolitana y la costa en general, la inmovilidad ha sido más profunda para sus residentes que para el resto del país. Algo que con toda seguridad afectó duramente a las economías informales y naturalmente también, a las formales.

Ilustración 1 Movilidad promedio al centro de trabajo según región durante el 2020

     Elaboración propia con información de Google Mobility Trends (https://www.google.com/covid19/mobility/)

Las regiones y sus desigualdades pandémicas

El análisis desarrollado hasta este punto permite obtener conclusiones sobre el comportamiento de la desigualdad en relación con las otras regiones o dominios de estudio de las ENAHO. Pero nos falta indagar sobre lo que ocurrió con la desigualdad al interior de las poblaciones pertenecientes a cada uno de los dominios.

Los datos comentados a continuación, evidencian que gran parte del aumento de la desigualdad total durante el primer año de la pandemia se debió principalmente a un incremento de las diferencias de los ingresos poblacionales al interior de cada dominio. La costa centro, la costa sur, y Lima Metropolitana tuvieron un crecimiento muy fuerte de la desigualdad al interior de sus poblaciones, medidos por el índice de Gini[1], con 7.1, 6.5 y 6.1 pp de incremento entre 2019 y 2020 respectivamente. Este comportamiento se debe a que se ha ampliado la brecha entre los más pobres y los más ricos en el país. El cuadro de ratios de percentiles ayuda a visualizar esta idea, siendo el caso más fuerte con la ratio p90/p10 (el que relaciona el ingreso de la persona que se encuentra en la frontera del 10% más rico comparado con el que se encuentra en el límite del 10% más pobre) que ha aumentado de 7.2 a 8.2 veces.

También se ha ampliado, pero levemente, las distancias del resto de ratios: en primer lugar, tenemos la ratio p90/p50 (el del límite del 10% más rico, con el que está exactamente al medio del total de la distribución) que pasó de 2.6 a 2.8, p75/p25 (el que está al límite del 25% superior con el que está en el límite del 25% inferior) que pasó de 2.7 a 3.0, y p75/p50 que subió de 1.6 a 1.7. Finalmente, la reducción de las ratios p10/p50 de 0.4 a 0.3 evidencia que la persona que está en el límite del 10% más pobre ha visto reducir la importancia de sus ingresos con respecto a lo que terminó ganando el que está al centro de la distribución; en tanto que la ratio p25/p50 se ha mantenido constante para el periodo bajo análisis. Esto es lo que quizás se encuentre detrás de la ligera reducción de la desigualdad en la sierra norte, y la estacionariedad de la misma en la selva.

A manera de conclusión

La pandemia del COVID19 ha expuesto las debilidades de la sociedad peruana, al arrasar con los importantes avances en términos de la lucha contra la pobreza. Esto ha sido así por una serie de factores que han estado a la saga de un problema tan gravoso como lo es el empleo informal. Como resultado, las desigualdades al interior de las regiones se exacerbaron, mientras que la desigualdad interregional por el contrario más bien se volvió más equitativa debido a que la pérdida de ingresos ha sido fuerte principalmente en la ciudad capital.

¿Cómo superar este entrampamiento? En primer lugar, hay que pensar en reformular y lanzar el Plan Nacional de Competitividad incluyendo sólidos capítulos que estimulen no sólo la competitividad sino también de la productividad adicional derivada de los recursos nuevos a invertir en nuestra sociedad. De lo que se trata es que la desigualdad mejore no porque pierdan los ricos, sino porque ganan las clases medias y las más pobres. En segundo lugar, y en línea con lo anterior, es importante trabajar un nuevo modelo de lucha contra la informalidad haciendo un seguimiento exclusivo de los avances en dicho indicador, en el marco del diálogo social impulsado por la secretaría técnica del Consejo Nacional del Trabajo en coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad. Empresarios, trabajadores, academia y políticos trabajando juntos, si pueden lograr que el Perú salga de su marginalidad y se posicione en una ruta de mejora competitiva, libre de pobreza y con baja desigualdad, en el gran juego del comercio internacional de bienes y servicios.

Pero aún falta ver los datos del impacto de la pandemia del segundo año, 2021, para ver el tamaño del reto que afrontar.

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[1] El índice de Gini mide la desigualdad en un rango de 0 a 1. Si el indicador es cercano a uno, hay más desigualdad mientras que más cercano a cero, habría menos desigualdad. Se presenta con decimales o sino como porcentaje.

Inseguridad y déficit alimentario en EEUU y Perú

El Departamento de Agricultura de los EE.UU. ha publicado hoy las cifras de inseguridad alimentaria en su país (Ver aquí). De acuerdo con el reporte, existe inseguridad alimentaria cuando se limita el acceso a alimentos adecuados por falta de dinero y otros recursos. La buena noticia para los EE.UU. es que el porcentaje de hogares que ha experimentado inseguridad alimentaria durante el 2018 ha descendido hasta los niveles observados previos a la crisis económica de 2007, es decir 11.1%.

En el caso del Perú no contamos con una estadística oficial que aborde el problema de la "inseguridad alimentaria". No obstante, desde el 2001, se introdujo la medición del concepto de "déficit calórico" según el cual se averigua si el hogar está sufriendo dificultad para cubrir sus necesidades alimentarias. Coloquialmente, es una estadística "dura" de cuánta población está sufriendo episodios de hambre porque no logra cubrir con sus ingresos su requerimiento mínimo de calorías para las actividades que realiza. En el fondo, es una estadística que se parece a la norteamericana.

Se puede apreciar, que en el caso peruano, relativizando las diferencias metodológicas interanuales, podemos apreciar que ha habido una leve reducción de este indicador pasando de 34.9 a 33.5% el 2018, con cierta tendencia a seguir a la baja durante el 1er trimestre de 2019. Sin embargo, los niveles observados en estos tres últimos periodos son similares a los que teníamos al inicio del boom exportador de minerales, es decir en el periodo 2001-2003.

Las mejoras obtenidas por el largo periodo de crecimiento económico ahora parecen diluirse por la persistente desaceleración económica. Es posible que además del término del boom minero exportador se haya añadido la repentina migración asimilada por nuestra sociedad provocando este aumento inusitado de la estadística del "hambre". No obstante, el impacto será temporal en la medida que la mano de obra adicional genere su respectivo aporte al PBI y se vuelva así el equilibrio de la dinámica productiva y de consumo interno. Una consecuencia de que persistan muchos hogares en situación de déficit alimentario es que los niños sufran un aumento en la desnutrición crónica o aguda, un escenario indeseable para nuestro país ad portas del Bicentenario.

Perú reduce su déficit calórico, pero persiste prevalencia pre-boom exportador

Cabe entonces prestar especial atención a este indicador pues no podemos seguir siendo un ejemplo de la paradoja de ser uno de los países líderes en la cocina internacional y al mismo tiempo, con altos niveles de desnutrición, anemia y tuberculosis.

Tardío repunte de la pobreza monetaria

El INEI ha informado a la ciudadanía el aumento de la pobreza monetaria en un punto porcentual. La prensa ha señalado que esta sería la primera vez que se da este fenómeno en el milenio. Esta cifra representaría a un poco más de 375 mil peruanos que han caído en situación de pobreza -desde una clase media bastante precaria-, logrando un consumo monetario individual menor a S/11.30 diarios o S/.45 diarios para una familia de 4 personas en el país.

Martín Vizcarra, el Presidente de la República ha dicho que esta situación es "inaceptable" y que es necesario unir esfuerzos para luchar contra este flagelo. Alan García ha tuiteado que si el hubiera sido Presidente esta situación no hubiese ocurrido y que mas bien la pobreza hoy habría llegado al 10%. A la par aprovechó de echar la culpa de esta situación a los gobiernos de sus predecesores: Ollanta Humala y PPK. Por su parte, la reacción de Liliana La Rosa, la flamante nueva ministra del MIDIS, señaló que el gobierno plantearía una nueva estrategia de la política social y está trabajando "más unido que nunca" para hacer frente a la pobreza.

Las causas de este repunte sin embargo, no se encontrarían por problemas en la política social ni la asistencialista. La causa fundamental sería la fuerte caída en el ritmo del crecimiento económico la que se observa desde el año 2014 pero cuyos estragos recién se estarían observando este 2017.

La pregunta en este punto es ¿Por qué recién se ha producido el repunte en la pobreza si tenemos ya cuatro años de un ritmo de crecimiento económico menor al requerido, según los entendidos, de 6%? Mi escepticismo nace por las tempranas declaraciones de la ex ministra de Economía Claudia Cooper quien el 4 enero de este año afirmó lo siguiente:

"Sí. Si tú tienes crecimiento y además tienes un ambicioso plan de programas sociales, esto hace que esa reducción ocurra todos los años. Lo último que yo ví, no recuerdo los números (exactos) que dio la ministra (Fiorella) Molinelli, pero sí había una reducción de la pobreza" Ver el vídeo de la declaración aquí.

¿Cómo la ministra Cooper afirmaba en enero haber visto las cifras de reducción de la pobreza del 2017  y ahora, en menos de tres meses, vemos con el nuevo gobierno que las cifras de pobreza  del 2017 más bien han aumentado? ¿Qué clase de magia técnica o revisión metodológica ha ocurrido entre la salida del gobierno de PPK y la entrada del nuevo gobierno de Vizcarra que ha revelado este cambio de sentido en los resultados de la lucha contra la pobreza? Esto no habla muy bien de la Comisión que supervisa la elaboración del informe de la pobreza anual y que supuestamente garantiza la independencia y calidad técnica de los datos oficiales reportados. Lo que habría sucedido  es que se ha reportado un dato para poner en marcha una operación de comunicación política para "hacer leña del árbol caído", es decir, del gobierno de PPK.

Antes que sospechar que haya habido un cambio repentino en las cifras de pobreza, mi preocupación más bien tiene que ver con que estas habrían sido maquilladas para no revelar su deterioro cuando empezó la desaceleración económica el 2014. La pobreza en el Perú habría cambiado su sentido el 2014 y no recién el 2017. El problema que ha ocurrido es que luego de varios años de decrecimiento económico, continuo aumento del desempleo, la caída del crédito, y una diversidad de indicadores adicionales (la informalidad), era inevitable seguir ocultando la realidad: que la pobreza ha cambiado de sentido al menos.

Un elemento adicional que me hace desconfiar de que las cifras de pobreza estarían ocultando su verdadera magnitud es el comportamiento un tanto extraño de las cantidades estimadas para los departamentos que fueron más afectados por el Fenómeno del Niño Costero ocurrido durante el primer trimestre de 2017. Como se recordará, este fenómeno impactó con intensas lluvias, desbordes de rios y huaycos en al menos tres departamentos del norte peruano: Tumbes, Piura y Lambayeque. El saldo lamentable fue de 101 fallecidos, 353 heridos, 19 desaparecidos, 141 mil damnificados, y casi un millón de afectados a nivel nacional. Según el último reporte de evaluación de daños del INDECI (28.06.2017) un total de 1201 distritos de los 24 departamentos fueron afectados por el FEN.

Con estos datos entre manos, ¿Cómo es posible que luego del desastre en que ha quedado Catacaos como otras zonas aledañas, la pobreza se haya reducido en Piura (2 puntos porcentuales)? ¿Cómo es posible que La Libertad haya reducido su pobreza en 1 pp? ¿Cómo es posible que Huarmey, ubicado en Ancash, haya perdido su hospital principal y quedando muchas familias damnificadas la pobreza apenas haya aumentado en 0.7 pp? Quizás en esta historia, el único departamento que guardaría consistencia con los hechos observados sea el de Lambayeque donde diversos distritos quedaron sin agua potable y servicios durante varios meses y por tanto su pobreza departamental ha aumentado en casi 4 pps. 

Fuente: El Comercio, 25 de abril de 2018

El balance sin embargo es que los datos parciales no reflejan el impacto negativo de tan importante fenómeno que ha afectado severamente a los departamentos señalados y que es innegable que sus ciudadanos hayan caído en la pobreza repentinamente. Pero ocurre que los resultados de la ENAHO  2017 no guardan correspondencia con tales observaciones. Refraseando a Hamlet diríamos "algo huele a podrido" en las cifras de pobreza de los cuatro últimos años en el Perú.

Creo que la Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza debería hacer un trabajo más crítico de los resultados oficiales elaborados por el INEI. Pienso en la cuarta recomendación de su declaración sobre el Informe de Pobreza 2017 que habría que reformular a la luz de tan evidentes hechos que he reseñado:

"Evaluación del diseño de la ENAHO, y efectuar una propuesta para el mejoramiento  en la precisión de los indicadores de pobreza a nivel departamental, en particular en aquellos en donde la incidencia de pobreza es baja y los coeficientes de variación son elevados."

...y añadiría una octava que permita identificar el impacto de eventos extra económicos que afectan los niveles de vida que puedan ser trazados a través de la encuesta.

En el siguiente post, abordaré el problema de la desigualdad que en mi opinión es la noticia más importante del informe de pobreza.

¿El Peru vs Kuznets o el Perú vs H. de Soto?

Richard Webb acaba de publicar una curiosa discusión acerca de la relación entre la evolución de la desigualdad y el PBI per capita en el Perú. El artículo sugiere que el Perú habría encontrado su propio camino hacia el desarrollo contradiciendo el camino señalado por Simon Kuznets en su teoría económica conocida ahora como la U invertida de Kuznets. Tal como explica Webb, el proceso migratorio entre los ámbitos rural y urbano de la mano con el tránsito del país desde una economía básicamente extractiva hacia una economía fundamentalmente terciaria pasando por la industria, es el camino que el Perú precisamente no habría seguido.

Gráfico 1. La teoría U invertida de Kuznets

Mi curiosidad radica en que la contraposición propuesta por el economista Webb -el Perú versus Kuznets- debió haber sido más bien entre el Perú versus Hernando de Soto.

De hecho, De Soto escribió el libro "El otro sendero" al presentar su atractiva propuesta de simplificar las trabas burocráticas y legalistas del país para incorporar a los informales a la economía y así lograr el desarrollo. A pesar de la amplitud y elegancia del concepto, su propuesta se reducía a legalizar las viviendas construidas por los informales, las cuales no necesariamente eran un capital atractivo para el sector financiero.

Luego de millones de títulos de propiedad otorgados por el COFOPRI, aún no ha quedado claro si las familias que se han beneficiado de este programa lograron escapar de la pobreza gracias a este mecanismo ya que, en la práctica, ellas continúan desempeñándose en el sector informal.

Por otro lado, entre el 2004 y 2007, Renos Vakis del Banco Mundial publicó un estudio sobre la reducción de la pobreza en el Perú durante ese periodo, donde afirmó lo siguiente (pág. 17. Ver también cuadro 2 en el anexo):

[...] el sector informal ha sido el motor principal de la reducción de pobreza, de hecho, más del 70 por ciento de la disminución observada entre los años 2004 y 2007 fue debido a mejoras en bienestar de los hogares vinculados al sector informal, en comparación a 13 por ciento correspondiente a hogares con vínculo al sector formal. (Cursivas nuestras)

¿Cómo? ¿La reducción de la pobreza se explicó principalmente por pertenecer al sector informal? ¿Dónde queda De Soto? En efecto, al margen de lo que nuestros más connotados economistas opinen, la reducción de la pobreza observada entre el 2004 y 2007 ha sido posible gracias al gran dinamismo económico observado en el sector informal, dedicado principalmente al sector terciario, esto es comercio y servicios.

Ese mismo periodo ha visto caer la desigualdad significativamente. De acuerdo con este estudio de la Universidad del Pacífico, esta caída habría sido consistente ya sea utilizando las cifras estimadas a partir de las ENAHO como por las calculadas utilizando las Cuentas Nacionales (págs. 14-16). Con este resultado, es probable que la desigualdad también ha podido ser explicada por el gran dinamismo económico observado por el sector informal.

En conclusión, la reducción de la pobreza y la mejora en la equidad estaría explicada fundamentalmente por la existencia y dinamismo del sector informal. Eso esta probado. Por lo tanto, el sector informal no sería el problema. El sector informal es más bien la solución. Este es al parecer, el camino hacia el desarrollo que ha elegido el Perú.

Por supuesto que estoy en desacuerdo con este inevitable silogismo. Estas son las trampas en las que nuestra discusión académica pretende encauzarnos para que nuestras recomendaciones sean siempre las mismas. Lo que debemos hacer, es repensar los conceptos e importancias a la luz de los nuevos hechos que inundan nuestra realidad contemporánea.

El problema de una sociedad que reclama a la informalidad como la mejor manera de crecer debe ser balanceada con el hecho de que existe un creciente bloque de la economía que no pasa por las cuentas nacionales y que explica buena parte del dinamismo económico que las teorías estándares no incorporan. Es la economía sombra, la subterránea, la que no declara lo que realmente exporta, la que no declara que es lo que realmente extrae del mar, la que soborna estructuralmente a la policía y a cualquier cargo público, todo para evitar la violencia, no pagar impuestos o beneficios sociales y que su tamaño curiosamente creció a la par del boom económico desde el 2001, pasando de representar menos del 60% en 1999 a 63.4% en el 2006 (pág. 21). Pero nuevas estimaciones revelan que el 2007 esta economía representó 66.3% del PBI nacional (pág. 22).

¿Qué sectores económicos están explicando el renovado y bienestar de las familias rurales? ¿Cómo se trasladan esos beneficios al sector urbano? ¿Debe llamarse sector informal a la economía sombra? ¿Qué es lo que está pasando realmente con la economía y el bienestar en el Perú? ¿Cuál es, al fin de cuentas, el camino del Perú hacia el desarrollo?

Relocalización de la pobreza en un contexto de reducción de la pobreza

El fenómeno más importante que ha reportado el INEI en su reciente informe de pobreza no ha sido el aumento de la incidencia de la pobreza en ocho regiones del país tal como lo señalan diversas notas periodísticas en estos días. La pobreza ha aumentado en Pasco, Amazonas, Madre de Dios, Tumbes, San Martín, Piura, Ucayali y Tacna. Esto es 4 regiones predominantemente selváticas, 2 predominante costeras y fronterizas, y finalmente una región minera de la sierra y una región agrícola norteña.

Tampoco ha sido el fenómeno de que la región Cajamarca haya desplazado a Huancavelica, Ayacucho o Apurímac como la región que lidera el ranking departamental de pobreza del país. Este dato sin embargo ha servido para que el grupo de opinólogos de derecha responsabilice a Manuel Santos por haber bloqueado megaproyectos mineros como Conga, así como la reducción del turismo por el elevado clima de conflictividad en la región.

En mi opinión, el fenómeno mas importante que reporta el informe es la relocalización de la pobreza en las áreas urbanas del país en un contexto de reducción nacional de la pobreza.

Este fenómeno no sería nuevo en nuestra sociedad puesto que un informe previo del INEI para los años 1997-2000 (pág.35), ya había hecho esta afirmación. En aquella ocasión, la pobreza era un fenómeno creciente a nivel nacional, siendo más extensa y costosa para las áreas urbanas del país, por lo que la pobreza a fines del 2000 se había "urbanizado".

La diferencia ahora se encuentra en el hecho de que el proceso de empobrecimiento observado en las ciudades entre el 2009-2013 se está dando en un contexto de reducción nacional de la pobreza. En la práctica esto significa que las corrientes migratorias son las que estarían permitiendo a los pobres relocalizarse geográficamente en las ciudades puesto que no existirían más oportunidades de mejora socioeconómica en el ámbito rural.

Veamos la tabla que describe este proceso en el reciente informe de la pobreza del INEI (pág. 52):

Como se puede apreciar, en la sección de la tabla que se reporta la distribución del número de pobres entre el área urbana y rural, esta ha ido aumentando lenta pero decididamente en el periodo bajo análisis hasta que en el 2013 sobrepasó a la proporción de pobres que existía en el área rural. Si bien es cierto que yo he señalado que la migración sería la explicación más obvia de este proceso, habria que identificar cómo y bajo qué condiciones se está dando este proceso. ¿Los pobres se mudan a las ciudades para trabajar en qué sectores económicos? ¿Viven con sus familiares que ya han migrado previamente? ¿A qué dedican sus escasos recursos para intentar escapar de la pobreza? ¿Los programas sociales y las oportunidades económicas ya han "tocado su techo" para el área rural?

La sección de la tabla donde se describe estas proporciones entre las regiones naturales nos echa alguna luz de que en la sierra y la selva, la pobreza ha estado decayendo aceleradamente, mientras que en la costa ha ido aumentando. ¿Nos encontramos frente a un nuevo fenómeno de migración masiva de los pobres hacia la costa en busca de nuevas oportunidades de mejorar económicamente? ¿Qué puede hacer el Estado para promover programas de rápida inclusión laboral para los trabajadores de estas familias?

Finalmente, la sección de la tabla que reporta la distribución del número de pobres extremos nos presenta un proceso errático en mi percepción, pues aumentan y bajan las proporciones de un año para otro entre el área urbana y rural. Pero lo que se ve imponente, brutal y creciente es cómo la población en pobreza extrema en la sierra peruana ahora representa más del 70% de la pobreza extrema nacional. Esto es un proceso lamentable que nuestro país no puede darse el lujo de seguir asistiendo sin desatar un proceso de crecimiento socioeconómico de ancha base en tales regiones. En este caso, la incapacidad de poder migrar estaría explicando el incremento de la pobreza extrema en la sierra. Hay privación evidente de una libertad básica para que esta población pueda funcionar adecuadamente.

En conclusión, el año 2013 es el año en que la pobreza en el Perú ha presenciado una relocalización absoluta de los pobres en el área urbana. Desde el 2013, más del 50% de los pobres se encuentran en el área urbana. Esto es fruto de un largo proceso de reducción perversa de la pobreza donde muchas familias parecen haber escapado de la pobreza en las áreas rurales, pero las que no pudieron han decidido relocalizarse masivamente en las áreas urbanas. Es probable que esta nueva categoría de pobres, los pobres migrantes, al no encontrar oportunidades de inserción laboral urbanas puedan estar explicando el incremento de la violencia en las ciudades, sobre todo en la costa. Pero quizás es demasiado pronto para asegurar algo como esto.

El 2013 también es el año en que la proporción de pobres extremos sigue acumulándose en la sierra, lo cual es muy deplorable, advirtiendo los procesos históricos que se podrían desatar al no poder encontrar oportunidades para movilizarse por lo menos hacia las grandes ciudades para buscar nuevas opciones de crecimiento.

El desafío por lo tanto no se encuentra sólo en qué es lo que podemos hacer para reducir la pobreza en las zonas más alejadas del país a través de los clásicos programas sociales, puesto que, ahora resulta que una parte importante de los pobres se están mudando a las ciudades y se necesita de otro tipo de estrategias para que puedan mejorar su nivel de vida en nuestra variopinta sociedad. Pero ¿Y la otra parte? ¿Por qué no se movilizan? ¿Existen condicionamientos estructurales o individuales que inhiben movilizarse? Ese será un tema a explorar en otro post con mayor información disponible.

Precisiones sobre el problema del empleo, la pobreza y el crecimiento

El siguiente artículo del diario El Comercio aparecido ayer (ver aquí) recoge un comentario mío realizado telefónicamente el último sábado por la tarde. Quiero señalar que en este artículo, mi opinión no aparece con claridad.

De acuerdo con el artículo, yo aparezco sosteniendo lo siguiente (resaltado mío):

"Como ya lo dejó en claro el ex ministro de Economía Luis Carranza, la única forma para sacar a una persona de la pobreza es con la generación de empleo y un aumento progresivo en el ingreso de las familias. Para apuntalar esta teoría, Raúl Mauro, investigador de Desco, incide en que la reducción de la pobreza de los últimos años (de 48,7% en el 2005 a 34,8% en el 2009) no se debió a un aumento en los programas sociales, sino al hecho de que miles de familias elevaron su nivel de vida y hubo más oportunidades de empleo por el crecimiento económico sostenido."

En efecto, la teoría con la que yo estoy de acuerdo es que la única manera de reducir la pobreza de manera sostenida es mejorando las oportunidades del empleo de calidad brindadas por un crecimiento económico sostenido. El rol redistributivo del Estado es coadyuvante en este proceso, lo cual quiere decir que las políticas sociales no son accesorias. Diversos conceptos novedosos introducidos por el Banco Mundial o el BID tratan de describir estas ideas al llamar al crecimiento económico pro-pobre o crecimiento económico de "amplia base". Por el momento prefiero no detenerme en la discusión de estos conceptos para abordar el tema de la imprecisión que quiero discutir.

El problema del actual estilo de crecimiento económico es que para que las familias hayan podido mejorar su nivel de vida, por encima de la línea de pobreza, han tenido que incrementar su oferta de horas de trabajo, de un lado; y del otro, han incrementado la participación de los miembros de familia en el mercado de trabajo. Este doble fenómeno ha ocurrido fundamentalmente en el mercado del sector informal. Ello implica que el proceso de reducción de la pobreza se ha dado en un contexto de un crecimiento nulo o muy imperceptible de las remuneraciones medias. De aquí se concluye que la reducción de la pobreza se ha dado a pesar que las oportunidades de empleo de calidad han sido prácticamente nulas y a pesar que el Estado ha renunciado a destinar un mayor presupuesto para el sector social (básicamente, educación, salud, trabajo y justicia). En realidad, el Estado se ha limitado a proveer políticas sociales asistencialistas, los cuales, no coadyuvan en reducir la pobreza de manera costo-efectiva.

Las evidencias sobre los fenómenos que acabo de describir se encuentran expuestas en un post que publiqué en el 2008 (ver aquí) cuando comenté la paradoja de la reducción de la pobreza en el Perú que se condice con la tesis de Hernando de Soto: la reducción de la pobreza de los últimos años se ha dado gracias al dinamismo del sector informal! Pero se ha hecho a costa de un aumento de la oferta de horas de trabajo y de la mayor participación laboral de los miembros de las familias peruanas. Es decir, con un deterioro generalizado de la calidad del empleo.

No por gusto resulta importante destacar que ambos candidatos parecen coincidir en las propuestas relativas al problema del empleo, de cara a la segunda vuelta electoral.

En el caso de la actual candidata del Fujimorismo, esto resulta aun más notable, pues su campaña se ha dirigido a alimentar las esperanzas de soluciones concretas para el problema cotidiano del empleo, en abierto contraste con la muy distante y casi impersonal problemática de la corrupción y la democracia que sigue abordando Ollanta Humala. En efecto, la creación de la Superintencia del Trabajo apunta a la idea de que se va a buscar qué hacer respetar los derechos de los trabajadores. Paradójicamente, la mayor parte de estos derechos fueron arrasados durante el primer gobierno del Fujimorismo, y por otro lado, su propuesta implicaría el incremento de la burocracia pues se deja de lado al ya minimizado Ministerio de Trabajo. Por su parte, la propuesta del programa Mi Primera Chamba aborda frontalmente el grave problema en que se ha convertido el desempleo de la juventud. Como la mayoría de los economistas sabe, el desempleo juvenil siempre ha sido alto, sobre todo durante los primeros tres meses del año ya que los jóvenes terminan sus clases y salen despavoridos en busca de una oportunidad de empleo. No obstante, desde el 2006, osea desde que comenzó el segundo gobierno aprista, esta cifra está aumentando rápidamente para el caso de Lima Metropolitana pasando de 15.7% a 18.2% (comparando 1er trimestre de cada año), a pesar que el crecimiento económico sigue con viento en popa durante los mismos meses.

En el caso de Ollanta, según la hoja de ruta, se incide en el problema de la calidad al proponer como solución el funcionamiento del Consejo Nacional de Trabajo. Es decir, mejorar la institucionalidad, lo que implica pues establecer una mesa de trabajo y negociación donde el Ministerio de Trabajo juegue un rol más activo antes que el pobre y pasivo que cumple en la actualidad, entre las partes interesadas, el empresario y el trabajador. Del mismo modo, la fiscalización del respeto de los derechos laborales implica el fortalecimiento del rol fiscalizador del Ministerio de Trabajo, una función a la que ha renunciado sistemáticamente, haciendo pues que el empleo sea simplemente un insumo de producción y no un medio para crear riqueza y bienestar.

En conclusión, el problema de la precariedad del empleo generado en los últimos años nos habla de un crecimiento económico vigoroso pero poco saludable en términos sociales porque no crea un bienestar duradero por medio del empleo. Este estilo de crecimiento económico no genera mayores oportunidades de empleo de calidad para las grandes mayorías. Esto es algo que ha sido señalado por diversos economistas del medio, y también extranjeros, independientemente de su tendencia política. A pesar de ello, el gobierno actual enfatiza la importancia de que la pobreza monetaria se ha reducido, pero ello no quiere decir que no se siga sufriendo de pobreza. ¿Por qué? Porque los derechos laborales, civiles, de género, entre otros más igualmente importantes, han sido violentados sistemáticamente haciendo que la sociedad permanezca sumida en la pobreza aunque monetariamente así no lo parezca. 

Aquí entonces viene la importante pregunta de cuál es la candidatura que según mi opinión abona en la eliminación de la pobreza en estas dimensiones. Creo que la propuesta de Gana Perú es la que busca reducir esta pobreza en el ejercicio de los derechos fundamentales de los peruanos y peruanas. Esto permitiría que la ganancia obtenida en términos monetarios se consolide y se permita un incremento generalizado del bienestar para la población más allá del mínimamente exigido por los actuales defensores del modelo de crecimiento sin desarrollo. Pero desafortunadamente, en mi opinión, la población se encuentra tan concentrada en la sobrevivencia del dia a dia (y vive bombardeada de los mensajes provistos por los medios de manera tan elocuente e interesada) que poco o nada le importa la mejora de la institucionalidad democrática. A ello juega Keiko, y definitivamente, esto le está funcionando para el público objetivo que reside en Lima.

Paradojas de la política social aprista

Introducción

El discurso de apertura del Presidente llamó la atención sobre una pregunta esencial en la política pública peruana: ¿por qué si la economía nacional había crecido en más del 25% durante cinco años seguidos (entre 2001 y 2006), el empleo no había crecido con la misma fuerza y la pobreza apenas se había reducido en un 2%?, ¿donde había ido a parar todo ese crecimiento?, ¿por qué es que en ese periodo se había observado una demora en la repartición del ingreso hacia los casi 13 millones de pobres en el país? La respuesta ofrecida por el entonces flamante Presidente Alan García fue que el crecimiento explosivo de la producción y de las exportaciones, había conducido a un crecimiento «dispendioso» del Estado, a expensas del empobrecimiento de la población. Sobre la base de este hecho, explicaba el Presidente, se encontraba la gran pérdida de fe de la población en el Estado, al ser este incapaz de atender sus demandas más básicas en salud, educación y justicia social. De ahí resultaba el surgimiento de la marea de conflictos y malestar social en todo el país. Para enfrentar este problema, su gobierno planteaba recuperar la fe de la población en la democracia y en la justicia social que ella le podía prodigar. Fue así que entonces declaró que con su gobierno había llegado la hora del pueblo.

Cuatro años después, a escasos 12 meses para terminar este segundo gobierno aprista, el descontento social no ha cesado. Por el contrario, se ha intensificado riesgosamente. Así lo demuestra el aumento del número de conflictos que han pasado de una media mensual de 63 conflictos sociales durante el 2004, a un poco más de 260 durante el 2009 . La mayoría de ellos no sólo tienen que ver con disputas con las autoridades locales sino por sobre todo con los llamados conflictos socioambientales, esto es, aquellos que son protagonizados por la población frente a la ola de nuevas inversiones extractivas en el país.

Cabe destacar que la oleada de protesta social no es el único indicador de insatisfacción que ha crecido en el país. Es necesario observar que también han aumentado exponencialmente las cifras de migración internacional del país, las cuales no han podido ser frenadas por el actual gobierno. Mientras que en el 2001 los migrantes sin retorno ascendían a un poco más de 66 mil personas, en el 2006 esta cifra se triplicó alcanzando a 204 mil personas. Finalmente, en el 2009 más de 292 mil personas migraron del país sin retorno. Esta última cifra equivale aproximadamente a la población censada del Cercado de Lima en junio de 2007. ¡Es como si en el transcurso de un año, toda la población de ese distrito se hubiera mudado fuera del país! En un país como el nuestro, donde el progreso material de los últimos años ha sido considerado como un potencial nuevo milagro económico para el mundo, cuesta creer que el conflicto social y la migración internacional se hayan desbordado tanto.

Veamos. En los últimos cuatro años de gobierno, la economía peruana ha continuado su dinamismo acumulando un crecimiento de casi 21%, con un pico de crecimiento de 9.8% durante el 2008. Este comportamiento de la economía motivó a algunos técnicos del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) a realizar una categorización forzada de la idea de «milagro económico», según la cual, si el Perú seguía creciendo a una tasa promedio de 7% durante los próximos diez años, podía calificar como tal . Por su parte, a diferencia de lo ocurrido durante el gobierno de Toledo, las cifras de pobreza han mostrado una notable reducción como consecuencia del crecimiento económico observado, pasando de 44.5% en el 2006, a 34.8% en el 2009. Nada menos que una reducción de casi 10 puntos porcentuales en tan sólo tres años. Ello implicaría que cada año habrían escapado de la pobreza una media de aproximadamente 800 mil peruanos, gracias al mayor dinamismo del mercado laboral en sectores como la agro-exportación, los textiles y la construcción.

La pregunta entonces, cae por su propio peso: ¿cómo es posible que, habiendo alcanzado tan notables logros en términos económicos y sociales, la población peruana muestre cada vez mayores niveles de conflictividad y de migración internacional?, ¿por qué la población no se muestra satisfecha o contenta con los resultados si es que la evidencia estadística demuestra que ahora se goza de un mejor nivel de vida que hace tan solo cuatro años?, ¿es que acaso el Estado sigue siendo el ente derrochador que García denunciara al principio de su segundo gobierno?

Las respuestas a esta paradoja no se encuentran en las cifras fetichistas de la producción material izadas por nuestros políticos con tanta avidez, en los últimos veinte años. Tampoco se encuentran en las manoseadas cifras de la pobreza, las cuales son víctimas de continuas revisiones técnicas no sólo aquí en el Perú, sino en Washington, logrando producir únicamente una «ensalada» de cifras las cuales no pueden tomarse con referencia exacta para evaluar la política pública. Las respuestas deben buscarse más bien en una amplia evaluación de la política social del actual gobierno, que es el objetivo que motiva el presente artículo. Las áreas bajo escrutinio son la educación, la salud y la vivienda. Pero antes de analizarlas, se presenta a continuación una reflexión acerca de las cifras del crecimiento y la pobreza.

Crecimiento y pobreza, más te veo menos te creo

A pesar de la sólida y elaborada maquinaria estadística que se ha generado alrededor de la medición del crecimiento económico (Producto Bruto Interno - PBI) y la pobreza, no existen indicadores que generen tal grado de polémica y escepticismo por su poca capacidad para representar la idea de progreso económico y social que la sociedad global espera. Sin embargo, ambos indicadores siguen siendo usados comúnmente para orientar la política económica y social de los países ante la falta de un mejor instrumento. El cuestionamiento, sin embargo, permanece. Si estos indicadores fallan en medir lo que ellos pretenden hacer, entonces la política pública está mal orientada y puede provocar más daño que bienestar a sus ciudadanos.

En el caso del indicador del PBI, su capacidad para medir el progreso de los niveles de vida ha sido puesta en cuestión en innumerables estudios. El más importante de ellos provino a partir de una iniciativa política realizada por el Presidente francés, Nicolás Sarkozy, al establecer una comisión técnica de alto nivel para evaluarlo. Esta comisión denominada la «Comisión para la Medición del Desempeño Económico y el Progreso Social» (CMEPSP, por sus siglas en inglés) fue liderada por los economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean-Paul Fitoussi, y su reporte fue presentado en septiembre de 2009. Dentro de las principales críticas realizadas al PBI se encuentran:

Existe una brecha muy amplia entre lo que las estadísticas oficiales proclaman (específicamente en el caso del PBI) y lo que la población percibe. Ello sucede no solamente en sociedades altamente desiguales donde el ingreso nacional no está bien distribuido, sino también en sociedades de países en desarrollo donde el respaldo a las estadísticas apenas supera el 33%, como sucede en Francia y el Reino Unido.

En el caso peruano, el Grupo de Opinión Pública (GOP) de la Universidad de Lima, llegó a identificar que el grado de confianza de la población limeña hacia el Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI), ha ido decreciendo durante el último gobierno pasando de 61.1% en el 2007, a 57.3% en 2008 y 47.6% en el 2009 . Es interesante saber que en contraste con estas cifras, las correspondientes a la desconfianza en el INEI no aumentaron. Lo que ocurrió más bien ha sido un aumento de las respuestas «no sé», que pasaron de 5.5% en el 2007, a 18.1% en 2008 y 30.4% en 2009. Ello podría interpretarse como un estado creciente de confusión frente a la información provista por el instituto (en general por toda la información que este provee), que es imposible para la ciudadanía formarse una opinión certera de lo que está pasando.

Un segundo punto a discutir es que el crecimiento económico puede estar explicado por un aumento significativo del consumo de las personas, pero esto no necesariamente implica una mejora de su calidad de vida. El ejemplo provisto por el documento revisado es el caso de los embotellamientos de tránsito. Ellos tienen un impacto significativo en el consumo de petróleo en la medida que más autos se añaden a las vías y luego se aumentan más vías para intentar descongestionar el tránsito que ha aumentado a una nueva escala. Este proceso tiene un impacto positivo en el desempeño del PBI, pero ello no necesariamente significa que la población está disfrutando de una mejor calidad de vida.

Esto puede hacerse patente en nuestra realidad al observar el caso de Lima Metropolitana. Esta se ha convertido en una ciudad caótica, ya no tanto como en el pasado por la venta callejera o informal, sino más bien por el impacto de la importación de autos usados hasta antes del 2006 y ahora por la cuota de aporte de los autos nuevos, los que según las cifras del Ministerio de Transportes, desde esa fecha se compran más que los autos usados. Frente al más del millón de vehículos que circulan por las calles de Lima, la única respuesta ofrecida por el alcalde ha sido la renovación o construcción de nueva infraestructura vial, lo que en concreto no resuelve el problema, puesto que por un lado se han puesto en evidencia sus demoras, fallas técnicas y atropellos al ornato de la ciudad; en tanto que por el otro se ha puesto en evidencia el estigma de la corrupción al revisarse y exponerse continuamente las revalorizaciones de las obras, pese a las fallas observadas.

Otro problema empírico identificado, es que el mayor dinamismo del crecimiento no se encuentra correlacionado con el aumento de la felicidad en el mundo. Esto es lo que se conoce como la paradoja de Esterlín. Esta paradoja ha sido evaluada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el caso del crecimiento económico de la región, encontrando evidencia que la soporta. Por ello, el BID calificó a la reciente ola expansiva de América Latina como la del «crecimiento infeliz», en la que el Perú era el país que mostraba la mayor brecha entre el desempeño objetivo de los indicadores de crecimiento, con respecto al desempeño subjetivo de los mismos .

Un problema particularmente grave es la relativa a la imputación de valores en la construcción del PBI. Las imputaciones son necesarias por una serie de razones técnicas, sin embargo, estas se hacen a un costo que perjudica la calidad de la información finalmente obtenida. De acuerdo con la fuente consultada, la imputación llega a representar entre un quinto a un tercio del total del PBI calculado. En el caso del Perú, esta imputación alcanza la exorbitante proporción del 69%, lo que habría causado serios problemas de comparabilidad de las cifras del crecimiento del presente gobierno, con las de los gobiernos precedentes .

Finalmente, se encuentra el problema de que el PBI no captura el costo ocasionado por la producción de bienes al explotar los recursos naturales. Según este punto de vista, más importante que medir únicamente el PBI, es medir la riqueza de las naciones en su manera más amplia propuesta por Smith. Esto implica incorporar en la contabilidad de las naciones, el capital natural. Dasgupta realiza una medición aproximada de dicha propuesta teórica, encontrando que en todos los casos que el analizó para su artículo , el crecimiento real fue negativo y no positivo, como lo registran oficialmente sus respectivas cuentas nacionales. De esta manera, las políticas de desarrollo que ignoren el carácter central que tiene el capital natural para medir la riqueza de un país, tienen el potencial riesgo de ser dañinos para la población antes que ser beneficiosos .

Las propuestas realizadas por la CMEPSP, en torno a estos problemas y otros más, pueden ser revisadas en los documentos citados en la bibliografía. Sin embargo, no quiero cerrar este acápite sin remarcar que el mensaje central presentado aquí, es que mientras el mundo del conocimiento está buscando nuevas formas de entender y medir el progreso social, el actual gobierno peruano ha desviado la atención hacia un problema primario y en desuso, para distraer la atención sobre lo que verdaderamente es importante.

De manera similar al caso del PBI, existen varios problemas que discutir sobre el indicador de la pobreza, esto es el conteo de pobres sobre la población total. El principal problema a discutir es el relacionado con su confiabilidad. No me refiero a aquella que se mide en términos estadísticos, sino más bien a la que es percibida por la población. Las encuestas realizadas por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pueden ayudarnos a realizar el contraste, de manera parcial, sobre todo para el caso de Lima Metropolitana y el Callao , que es donde se ha producido la mayor reducción de la pobreza que el resto del país. La pregunta que nos sirve para tal efecto es la siguiente: ¿Cómo está su situación económica familiar comparándola respecto de hace 12 meses? De acuerdo con las respuestas se revela una tendencia estable en alrededor del 30%, de aquellas personas que responden que su situación económica familiar ha mejorado. El problema ocurre sin embargo con las otras dos categorías donde al parecer se produce un intercambio en las tendencias. En el caso de los que mencionan que su situación permanece estancada, este va decayendo lentamente hasta alcanzar su mínimo histórico en septiembre de 2008, con 32%. En ese mismo mes, la población que respondió señalando que su situación económica familiar empeoró, alcanzó su máximo histórico de 42%. A partir de entonces, las personas que estaban «igual que hace 12 meses» muestran una tendencia ascendente, recuperando los niveles porcentuales observados a inicios de las mediciones en enero de 2007, esto es alrededor del 40%. Mientras que los que piensan que su situación está peor ha ido decreciendo paulatinamente. Lo anterior estaría describiendo un deterioro de los niveles de vida que alcanzó su punto máximo en septiembre de 2008 y cuya situación permanece igual mientras que la crisis internacional continúa. Estos resultados guardan mucha correspondencia con la situación de crisis internacional que ha afectado a muchas familias, donde sus perceptores perdieron sus empleos en sectores clave que promovieron el crecimiento reciente de nuestra economía: la minería, los textiles y la agroindustria. Pero esta situación no tiene sentido con el indicador de pobreza que muestra que el porcentaje de pobres disminuyó de 44.5% en 2006, a 39.3% en 2007. Luego siguió disminuyendo a 36.2% en el 2008 y finalmente 34.8% en el 2009.

Un segundo problema que discutir es que gran parte de la desconfianza en este indicador, no reside necesariamente en la potencial manipulación que se realiza en su construcción. Farid Matuk es uno de los pocos analistas que enfatiza la necesidad de transparentar el proceso de imputación de valores en la encuesta, mediante el acto de compartir las rutinas de programación estadística utilizadas para tal efecto. Hasta la fecha, esta información pertenece al nirvana del conocimiento de un selecto grupo de técnicos y no es compartido con el resto de la academia. De esta manera se restringe la posibilidad de mejoras en el referido indicador y se contribuye a la desconfianza que el mismo genera ante sus continuas revisiones. Este es el segundo aspecto sobre el cual se generan evidencias concretas de desconfianza. Veamos.

No existe indicador que haya sido tan manoseado por los propios técnicos que generan dichos datos, en aras de mejorar su precisión y confiabilidad en su medición, y que hayan ocasionado precisamente lo contrario. Este problema no es exclusivo del Perú. Es un problema originado en la construcción del conocimiento político sobre la realidad de los niveles de vida de todo el mundo. Me explico. En el caso peruano, la producción de las cifras de pobreza tuvo su mejor momento cuando existían dos fuentes competitivas que las generaban. Era paradójicamente la época de la «democradura» fujimorista, en las cuales el INEI proclamaba oficialmente que el porcentaje de pobreza se reducía –como lo hace ahora–, a pesar que se producía una recesión en el país pasando de 37.6% en 1997, a 37.3% en 1998. No obstante, la fuente alternativa que presentaba sus estimaciones estadísticas de la pobreza era el Instituto Cuánto. De acuerdo con esta fuente, la pobreza en 1997 ascendía a más del 50%, por lo que la mayoría de investigadores al realizar sus trabajos citaban a esta fuente y no la producida por el INEI. Esto condujo a un proceso sin precedentes en el país, la necesidad de la revisión de las estimaciones oficiales de la pobreza a cargo de un equipo consultor provisto por el gobierno francés , lo que le devolvió la confianza al INEI, pero produjo el lamentable resultado de que la fuente alternativa que realizaba las estimaciones competitivas fuera anulada.

A pesar de haberse producido este proceso de recuperación de la confianza en el instituto oficial, tanto las metodologías como las subsiguientes estimaciones fueron revisadas continuamente, a tal punto que era poco probable conocer con exactitud si las cifras disponibles por parte del INEI eran las correctas. Este hecho trajo como consecuencia un impasse no tan minúsculo disparado durante el discurso presidencial del gobierno de Alejandro Toledo, cuando en julio de 2004 proclamó que el número de pobres había disminuido en 420 mil personas. Al día siguiente, Javier Herrera, el asesor técnico del INEI, que producía las cifras oficiales de pobreza al interior del mismo, salió a desmentir dicha cifra al señalar que la comparación de los porcentajes de pobreza había sido equivocada y manipulada. De acuerdo con la información que este investigador proveyó en conferencia de prensa en ese momento, en realidad, el número de pobres había aumentado en 190 mil personas. Esta situación desembocó en un enfrentamiento entre el jefe del INEI y el asesor para determinar la veracidad de las cifras, lo que finalmente culminó con la salida de este último del país por haberse politizado su intervención técnica . La credibilidad en el INEI decayó fuertemente al punto que se hicieron algunos esfuerzos por atraer a Javier Herrera hacia organizaciones privadas consultoras en la medición de los niveles de vida. Lo que sin embargo, no prosperó.

No fue sino hasta que Farid Matuk terminara su gestión al frente del INEI, que en marzo de 2007 el instituto recurrió al Banco Mundial para que se pudiera resolver los problemas metodológicos que sólo un asesor técnico de la talla de Javier Herrera podía resolver. Dado el anterior precedente, en vez de limitarse a convocar al referido investigador para que volviera a asesorar al INEI, se conformó un equipo interinstitucional que lo incluía a fin de revisar las cifras de pobreza desde el 2004. A la fecha, este Comité Interinstitucional de la Medición de La Pobreza permite garantizar que los datos producidos por el INEI se hagan bajo una metodología supervisada, pertinente y actualizada .

Pero aquí es donde surge la pregunta, ¿por qué el Banco Mundial aparece como un símbolo de garantía de la veracidad de las estadísticas de pobreza construidas en la actualidad?, ¿no es acaso el Banco Mundial –junto con el FMI–, una organización que sufre de una grave crisis de credibilidad a escala global por su incapacidad para promover la reducción de la pobreza en el mundo entero? La reciente crisis financiera y económica no sólo puso por los suelos la credibilidad de estas organizaciones, sino que puso en duda su pertinencia en el equilibrio mundial de la economía, a menos que se hicieran importantes reformas en su estructura de gobierno acusadas de anti-democráticas. Adicionalmente, la revisión de las cifras de pobreza mundial realizadas por Chen y Ravallion, investigadores del propio Banco Mundial, produjeron mayor escepticismo sobre el avance real del mundo hacia la solución de sus graves problemas , ya que para el año 2005, «descubrieron» que habían 400 millones de pobres más de los que previamente se calculaba . Esto sin contar el efecto de la crisis económica internacional en progreso mientras se publicaban estos datos.

Esta discusión no pretende concluir recomendando el abandono de los conceptos o indicadores propuestos para mirar la realidad que pretendemos conocer y cambiar. Pero si se recomienda cambiar de actitud respecto de la excesiva focalización analítica y política que se hace en los mismos, pues se pierden de vista dramáticas realidades igualmente relevantes para la política pública que necesitan ser transformadas. Estas involucran el desarrollo de las capacidades de sus ciudadanos, para los cuales resultan centrales el desempeño de las políticas sociales relativas a la educación, la salud, la vivienda y el empleo. Como consecuencia de su menor atención y discusión, estos ejes han sido mal definidos y desatendidos por el nuevo modelo de hacer política social de nuestros días, donde se hace énfasis en la participación mínima del Estado, y el protagonismo de la actividad privada. Esto resulta curioso pues, en nuestro Perú, el Estado históricamente nunca ha estado presente en la totalidad del territorio. Así cuando llegó el momento para introducir reformas al interior del Estado, el empresariado promovió cambios allí donde pudieran asegurarse rentas oportunistas en nombre de la eficiencia y el mercado. La sociedad civil por su parte, no ha sido lo suficientemente orgánica ni propositiva como para influir significativamente en la política nacional, en la medida que se han ido restando las oportunidades para la reflexión democrática de la ciudadanía en su conjunto.

La política educativa: buscando calidad sin pagar el costo

Durante los noventa, la política educativa estuvo orientada a cerrar la brecha del acceso a la educación básica. Para ello se realizaron grandes inversiones en infraestructura educativa y se absorbió en la medida de lo posible a los maestros que no encontraban trabajo fuera del sistema . Como resultado de esta política se incrementaron notablemente los porcentajes de cobertura y asistencia escolar, principalmente en la educación primaria, y en menor medida en la secundaria . No obstante, no se lograron resultados positivos en lo relacionado a los indicadores de funcionamiento y de resultado del sistema. Por ejemplo, el porcentaje de atraso escolar continúa siendo un problema significativo en la actualidad . Este indicador ha empeorado entre el 2005 y 2008, pasando de 18.8% a 21.6% respectivamente, en las escuelas públicas, mientras que en las privadas este porcentaje se ha duplicado de 2.4% a 5.9%, en el mismo periodo. Por su parte, los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2009 (ECE-2009) demuestra que los avances son insuficientes puesto que hay un déficit de inversión en capital humano muy amplio que superar: el porcentaje de estudiantes del sistema estatal que logró los aprendizajes esperados en comprensión lectora, no supera el 18%, en tanto que en el área lógico matemática esta apenas llega al 11%. En contraste con estos resultados, el mayor desempeño lo logran los estudiantes del sistema privado (comprensión lectora 43% y matemática 23.2%), lo que en buena cuenta revela las desigualdades que el Estado introduce en la población como consecuencia de su desatención en un aspecto clave del bienestar social. Esta situación brinda soporte a la hipótesis de que el éxito del actual modelo económico primario exportador, se hace a expensas de la inversión de capital humano, puesto que no requiere de una mayor calificación promedio en la mano de obra disponible para sostener su crecimiento económico.

En efecto, hacia el inicio de la década del boom macroeconómico, el gobierno de Alejandro Toledo heredó el desafío de elevar la calidad de los servicios educativos provistos por el Estado, luego de que el Perú mostrara un pobre desempeño en las evaluaciones PISA de 2000, lo que nos ubicaba en los últimos lugares del ranking de países evaluados. La gran paradoja que se abrió en aquel entonces era que a pesar que el Perú calificaba como un país de ingresos medios, su desempeño escolar era comparable al de los países más pobres que participaron de la evaluación. Así, Toledo emprendió una política de mejoramiento de los salarios de los profesores con la finalidad de obtener una mejora en la calidad de la educación. Esta hipótesis fue refutada por los magros resultados de las pruebas nacionales que fueron aplicadas a los estudiantes. En efecto, cuando los estudiantes de la Encuesta Nacional 2004 fueron enfrentados a las preguntas de comunicación integral y lógico matemática de la encuesta CRECER 1998, los resultados no mostraron ningún cambio significativo, aunque la naturaleza del cambio tenía una tendencia decreciente. Esto es, los alumnos del 6to grado de primaria y el 5to grado de secundaria tuvieron un menor rendimiento promedio con las preguntas de 2004, respecto al promedio observado con las respuestas del cuestionario de 1998 . El único aspecto positivo de esta experiencia es quizá que los ingresos de buena parte de los maestros han mejorado de manera significativa y por consiguiente también han mejorado ligeramente su nivel de vida .

Como el gobierno de Alejandro Toledo no pudo resolver el problema de la calidad de la educación, el gobierno de Alan García asumió el reto pero con un enfoque distinto: la evaluación del magisterio y su posterior depuración, todo esto en el marco de la implementación de la administración pública por resultados. Ello significó que a pesar que el crecimiento económico continuó su apogeo, la importancia del presupuesto destinado al sector educación continuó decreciendo significativamente. En efecto, entre el 2002 y 2006, el presupuesto del sector educación pasó de 3% a 2.5% del PBI. Este porcentaje se ha mantenido durante el actual gobierno sin la menor expectativa de poder alcanzar el promedio latinoamericano situado en 4.7%, durante el 2008 . Pese a la ola de conflictos que este enfoque ha producido entre el gobierno y los sindicatos de maestros, no se han apreciado mejoras significativas en el desempeño escolar de los estudiantes.

La hipótesis complementaria actual de la reforma educativa es que la descentralización educativa podrá traer resultados positivos, en la mejora de la calidad de los servicios educativos. En la medida que los problemas de implementación de esta política sean superados, resolviendo la ecuación mínima de correspondencia entre la descentralización de las funciones del Estado y la desconcentración de recursos, es posible que se pueda plantear de manera un poco más realista los objetivos y las metas de calidad educativa necesarios en el nivel local. Como los esfuerzos por descentralizar aún han sido nulos, es muy probable que García termine el gobierno sin haber podido resolver la paradoja central, el tener un país de ingreso mediano cuyo Estado no es capaz de financiar con impuestos una educación de calidad para su población escolar. Esto constituye uno de los principales problemas de la falta de competitividad del Perú en el escenario internacional .

La política de salud: ¿cómo asumir el costo del cholo barato?

Al igual que en el caso del sector educación, el sector salud aparte de concentrar el presupuesto más bajo de la región (0.9% frente al 3.4% del promedio), también ha sufrido por haberse minado su importancia con respecto a la evolución de la economía en su conjunto. Mientras que en el 2002, el sector salud representaba un poco más del 1.2% del PBI, para el 2006 ya alcanzaba el 1.1%. Este sector se ha deteriorado aún más durante el actual gobierno, llegando a la dramática cifra del 0.9% del PBI . Es por ello que llama la atención que frente a los esfuerzos para mejorar el acceso a un aseguramiento universal, tengamos un peligroso incremento del porcentaje de la población que refiere tener algún problema de salud crónico , durante la fecha de la entrevista. Mientras que el 2004, la incidencia de este problema era de 17.6%, en el 2006 se observaba una incidencia de 22.7%. De allí aumentó el problema a 22.9% en el 2007, para terminar en 23.9% en el 2008. La medición del último trimestre del 2009 revelaba que la incidencia ya alcanzaba al 24.3% de la población. La pregunta que surge en este punto es: ¿a qué costo humano está creciendo la economía peruana?

Pese al acceso al aseguramiento universal ofrecido por el Estado, apenas el 40% de la población que refirió tener una enfermedad crónica afirma haber buscado algún tipo de atención médica, siendo este porcentaje un poco mayor para el caso de Lima Metropolitana, donde alcanza al 56% de la población durante el cuarto trimestre de 2009. Este porcentaje también es mayor que el promedio nacional cuando se considera al total de la población que refirió tener alguna enfermedad crónica o no crónica, alcanzando el 50% en el último trimestre del 2009. Lo dramático de estos datos es que la consulta en farmacia compite con la consulta realizada a los establecimientos de salud del Ministerio de Salud . En el primer caso este ascendía a 15.6% mientras que en el segundo a 19.8%. Esto sólo es posible en un país donde la legislación para la venta indiscriminada de medicamentos es letra muerta, probablemente ante la incapacidad de poder satisfacer la elevada demanda de servicios de salud que no es posible atender por el elevado déficit de médicos y enfermeras en el sistema de salud pública . Paradójicamente, las causas que explican este déficit no es la falta de nuevas generaciones de graduados de la salud, sino más bien por la poca capacidad de absorción del sistema y la consiguiente migración masiva de los mismos.

Una dimensión que aparece especialmente sensible en la agenda pública de la salud, es la relacionada con las políticas que buscan gestionar el crecimiento poblacional. En este escenario, la irrupción recurrente de un actor decisivo como lo es la Iglesia Católica, por encima de las políticas relativas al crecimiento de la población, es materia de acalorada discusión pública. No obstante, pese a las continuas presiones de la Iglesia, las políticas poblacionales se han abierto paso con relativo éxito, incluso durante este gobierno. Los resultados de dichas políticas todavía no son conocidos porque recién se están implementando y no es posible realizar un debate objetivo sobre los hechos hasta que las mediciones sean realizadas. Un tema asociado que preocupa sin embargo, es el hecho de que la mortalidad materna permanece con un elevado nivel de incidencia en nuestro país, lo que ha motivado la producción de prominentes reportes que abordan este problema en el Perú . Estos informes coinciden en que pese a los avances realizados en el largo plazo, aún persiste un serio problema de sub-reporte de este fenómeno, y lo que es peor, una de las tasas más altas en América Latina a pesar del notable avance económico realizado por el país.

Para culminar la discusión sobre la política de salud, es importante destacar la complementariedad que ella tiene con la política social que lucha contra el hambre y la desnutrición. Los datos de cobertura de la provisión de alimentos hacia por lo menos un miembro del hogar, revelan que estos han estado descendiendo lenta pero significativamente cada año desde el 2004, cuando la cobertura era del 40.6% del total de familias. El 2006, el porcentaje de cobertura se ubicaba en 36.9%, mientras que el 2008 alcanzó 34.2%. El mínimo histórico se alcanzó durante el segundo trimestre de 2009 con 30.5%, que es el porcentaje de familias que tuvieron al menos un miembro como beneficiario de algún programa alimentario. Lo mismo ha ocurrido con el porcentaje de población efectivamente atendida por algún programa alimentario, pasando de 18.5% en el 2004, a 16.1% en el 2006, y finalmente a 15.9% en el 2008. Pese a que el informe de indicadores sociales del INEI hace referencia a una deficiencia en la medición del indicador de déficit calórico, lo cierto es que los porcentajes que allí aparecen muestran cierto grado de asociación con la reducción de la cobertura de los programas alimentarios. En tanto estos muestran una tendencia sostenida a la baja, los porcentajes de déficit calórico muestran una tendencia al alza, lo cual estaría demostrando la elevada sensibilidad de la tasa de pobreza hacia las transferencias de tipo gubernamental. Si se suspenden estas ayudas, es muy probable que las nuevas pruebas de calidad de la educación resulten bastante dramáticas, debido al bajísimo nivel de nutrición de la población en edad escolar.

Política de vivienda: el libre mercado provee viviendas a quien puede pagar

La política de vivienda es una dimensión de la política pública que por lo general no se incluye en las evaluaciones de la política social, por privilegiar a otros sectores como lo son el empleo o la nutrición. Sin embargo, en este artículo consideramos pertinente realizar un brevísimo balance sobre esta dimensión central de la política social, por su considerable impacto en los niveles de vida de la población. Ello se debe a que por lo general, la política de vivienda puede ser concebida como una política de respuesta de parte del gobierno a las fallas del mercado para producir un nivel aceptable de acceso a lo que se considera es un derecho humano: una vivienda digna, una vivienda social .

Es en este marco que se define el problema a resolver en la política de vivienda. A diferencia del pasado, en que el problema de la vivienda era concebido como un problema de acceso al crédito para financiar la autoconstrucción, a partir del 2002 se pensó en un modelo de construcción multifamiliar liderado por la inversión privada. En este nuevo esquema, el Estado jugaría un rol facilitador tanto entre los productores como a los consumidores de vivienda. Con ese objetivo se ha apoyado con el financiamiento a los productores de proyectos de vivienda multifamiliar y –con el bono de buen pagador–, a los compradores. Si bien es cierto que este nuevo modelo cumplió las expectativas iniciales con creces (durante el gobierno de Toledo el crecimiento medio del sector construcción fue de 6.3% y en el actual gobierno esta tasa media se ha duplicado hasta alcanzar el 13.4%), también es cierto que rápidamente se han encontrado cuellos de botella para seguir expandiendo el sector.

Entre los principales factores que explican este hecho es que el sector socioeconómico al que va dirigida la inversión parece ser más pequeño y menos pudiente de lo que se pensaba. De acuerdo con los datos de colocación del Fondo MiVivienda, luego de tocar su pico más alto en el 2005, el número de créditos cayó bruscamente de 7960 colocaciones, a 5500 en el 2006, y posteriormente se ha mantenido en una media anual de 3 mil nuevos créditos hasta el 2009. Ello solamente puede suceder cuando tienes más del 59% de la población ocupada urbana ubicada en el sector informal. La respuesta a esta restricción desde el Estado fue recurrir a los recursos que son remitidos por los migrantes peruanos que trabajan en los países más avanzados y así captar fondos frescos que oxigenen a esta estrategia de desarrollo del mercado inmobiliario. Aunque la respuesta ha sido ingeniosa en un principio, deja clara la lección que los principios de mercado no pueden guiar a una política pública que busque favorecer a las grandes mayorías que necesitan una vivienda digna, porque lo que produce son viviendas para quienes pueden en realidad pagarla. Todo esto en el marco de un proceso de auge de mercado que construye viviendas cada vez de mayor costo que cuando se inició el programa. Así, los sectores de más bajos ingresos, cubiertos por el sistema «Techo Propio», han tenido pocas probabilidades de ser beneficiado por esta política. Tampoco han podido ser beneficiadas las familias que producen su vivienda de manera gradual, ni aquellas que viven en los pueblos jóvenes en una magnitud concordante con la creciente demanda.

De lo anterior se deduce que una política de vivienda integral debe comprender una política laboral que promocione la mejora de los ingresos de los trabajadores, y en el caso peruano, habría que añadir incluso la salarización y la sindicalización. Es decir, en términos concretos, es necesario reconstruir el mercado laboral en el país. En el primer caso, se deben incluir políticas que impulsen el crecimiento sistemático del salario mínimo y la inversión en el capital humano del trabajador. En el segundo, es crucial cambiar las políticas que limitan la salarización de la mano de obra, como las que siguen vigentes en los sectores de mayor crecimiento en el país: la agro-exportación y los textiles. Y en el último caso, es necesario elevar el nivel de sindicalización de la fuerza laboral, que sólo en el caso de Lima Metropolitana, la ciudad más importante del país, apenas alcanza al 4.8% de su población asalariada .

Una segunda limitación de importancia ha sido la pobre disponibilidad de servicios básicos para la vivienda. Las estadísticas nacionales son elocuentes en ese sentido: la cobertura nacional de provisión de agua potable alcanza al 76% de la población y a 57% en los servicios de saneamiento. Estos datos esconden profundas brechas entre regiones y distritos, ya sean estas más urbanos o rurales. De acuerdo con esta realidad, la lógica de mercado no permite construir más allá de donde no se encuentre asegurada la provisión de estos servicios, si es que se quiere garantizar un nivel mínimo de rentabilidad. Este problema ha llevado a que los inversionistas busquen realizar las nuevas inversiones en los predios de los distritos donde la cobertura de servicios está garantizada, como lo son San Isidro, Miraflores, Pueblo Libre, Magdalena, Chorrillos, entre otros; en tanto que el resto de la población de menores recursos ha sido literalmente desatendida. De esta manera, se comprueba que la lógica de mercado no reemplaza a la obligación del Estado de diseñar una política más acorde a las necesidades de desarrollo urbano de la población.

Con todo, el actual gobierno asumió el reto de elevar el nivel de acceso de la población al agua y saneamiento a través del programa «Agua para Todos», el cual prometía ser el programa más importante y democratizador de la actual administración. Lamentablemente, una evaluación independiente encargada por el Ministerio de Economía y Finanzas, encontró que el diseño del programa era deficiente, sin una meta clara que cumplir, ni una metodología de implementación ordenada que permitiera realizar un seguimiento y monitoreo de los avances del mismo, y así evitar el dispendio de recursos . El hallazgo que causó mayor revuelo mediático es que con el programa «Agua Para Todos», el Estado peruano gastaría un 70% más que el promedio mundial para brindarle agua a un ciudadano. A la fecha, no se conoce si el gobierno ha atendido a las recomendaciones técnicas realizadas en dicho informe y por consiguiente las dudas respecto a la efectividad del programa no son carentes de fundamento.

¿Qué queda entonces para los pobres? En la práctica, el único instrumento de la política de vivienda orientado hacia los pobres ha sido el otorgamiento de títulos de propiedad, como una manera de formalizarla y así convertir al propietario en sujeto de crédito. Esto permitiría, en la visión primaria de Hernando de Soto, desencadenar las fuerzas del mercado más importantes del país, pues había una inmensa riqueza escondida en todos estos predios autoconstruidos, que permitiría dinamizar el crédito productivo para hacer que el país crezca. A pesar que esta relación no ha podido ser probada, el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), continúa cumpliendo sus funciones distrayendo recursos que deberían ser asumidos por los gobiernos locales, para un mejor control y gestión del espacio urbano . Es necesario que los problemas de vivienda de la gente de bajos ingresos, sea abordada a través de un programa integral que incluya la creación de empleos que paguen un salario digno para vivir, acceso a los servicios básicos con calidad incluyendo la salud, y un incremento de la oferta de vivienda de bajo costo .

En suma, el balance de la política de vivienda indica que las estrategias de mercado no han sido exitosas en proveer una vivienda digna para las grandes mayorías. Para lo que las políticas de mercado han sido tradicionalmente exitosas, es en la distribución del bienestar y el ingreso hacia los sectores socioeconómicos medios y altos, reforzando las tendencias segregacionistas del mercado, y perpetuando los patrones geográficos de inversión y desinversión. De esta manera queda evidenciada que la fe que le han puesto nuestros líderes políticos al mercado, para remediar los problemas de vivienda digna, está fuera de sitio. Al contrario, existen potenciales nuevos problemas generados por el mercado que el Estado se verá obligado a resolver en los próximos años, si se quiere hacer de Lima una ciudad digna de vivir.

Política social y corrupción, un lamentable reencuentro

Para concluir, es importante abordar un problema central de la política social actual. Me refiero explícitamente al problema de la corrupción. En tanto que el primer gobierno de Alan García es percibido por la población limeña como el segundo más corrupto, después del gobierno de Alberto Fujimori , cabe preguntarse en qué lugar de dicho ranking quedará este su segundo gobierno. Las denuncias de corrupción en el Ministerio de Salud durante la gestión de Hernán Garrido Lecca; posteriormente las denuncias en el Ministerio de Vivienda por los fondos de reconstrucción de la ciudad de Pisco e Ica, o los casos de adjudicación de terrenos a precios irrisorios a gente allegada al gobierno; así como la falta de transparencia en el proceso de evaluación docente para ingresar a la carrera magisterial; entre otros, son apenas unos pocos de los gruesos casos que se van acumulando en el tintero de la corrupción del actual gobierno. Creo que este también es un motivo poderoso para el malestar que encandila a la población frente a un gobierno que les da la espalda, promueve ganancias exentas de impuestos al capital, penaliza el trabajo, y encima, les roba.

Estamos asistiendo a lo que habría sido un gobierno con un staff técnico «dispendiosamente» remunerado, a uno altamente corrupto. ¿Cuáles son las dimensiones de la corrupción actual?, ¿cuánto atraso está ocasionando el actual gobierno en términos de la salud, la vivienda y la educación, más allá de las cosméticas cifras del crecimiento y la pobreza? Históricamente, la corrupción directa y la institucionalizada han representado un costo medio equivalente al 30% del gasto público y 4% del PBI. En el caso del gobierno de Alberto Fujimori, este ha alcanzado el 50% del gasto público y el 4.5% del PBI . Veremos pues dentro de muy poco, como las nuevas mediciones que se realicen indiquen la magnitud de los costos que este gobierno ha ocasionado al crecimiento con equidad, al bienestar y al fortalecimiento de la democracia del país.

Un ejercicio sencillo nos permite apreciar que si las cifras de corrupción del actual gobierno se equiparan a las observadas históricamente en nuestro país, estamos hablando de un presupuesto combinado que supera con creces al nivel del gasto social orientado a la salud, la educación y la vivienda, esto es, el 3.5% del PBI. Así, los recursos distraídos por la corrupción en el Estado podrían incrementar automáticamente el presupuesto del gasto social, en al menos cuatro puntos porcentuales, logrando que este llegue a un tope mínimo del 7%. ¿Por qué no se hace? Porque el modelo económico que se ha privilegiado en el país no necesita invertir masivamente en el capital humano de su sociedad para construir el desarrollo de la misma. Una redefinición urgente y clara del rol del Estado, en el marco de un modelo de crecimiento económico que limita las oportunidades de desarrollo social, podría proporcionar las herramientas básicas para superar estas paradojas que aún persisten sin resolver por el actual gobierno.

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El presente artículo ha sido publicado por Desco en el libro Perú Hoy de julio de 2010. Los pies de páginas han sido suprimidos para esta versión web, los que en la versión publicada presentan todas las fuentes bibliográficas pertinentes para sostener las afirmaciones del presente artículo.