Introducción
El discurso de apertura del Presidente llamó la atención sobre una pregunta esencial en la política pública peruana: ¿por qué si la economía nacional había crecido en más del 25% durante cinco años seguidos (entre 2001 y 2006), el empleo no había crecido con la misma fuerza y la pobreza apenas se había reducido en un 2%?, ¿donde había ido a parar todo ese crecimiento?, ¿por qué es que en ese periodo se había observado una demora en la repartición del ingreso hacia los casi 13 millones de pobres en el país? La respuesta ofrecida por el entonces flamante Presidente Alan García fue que el crecimiento explosivo de la producción y de las exportaciones, había conducido a un crecimiento «dispendioso» del Estado, a expensas del empobrecimiento de la población. Sobre la base de este hecho, explicaba el Presidente, se encontraba la gran pérdida de fe de la población en el Estado, al ser este incapaz de atender sus demandas más básicas en salud, educación y justicia social. De ahí resultaba el surgimiento de la marea de conflictos y malestar social en todo el país. Para enfrentar este problema, su gobierno planteaba recuperar la fe de la población en la democracia y en la justicia social que ella le podía prodigar. Fue así que entonces declaró que con su gobierno había llegado la hora del pueblo.
Cuatro años después, a escasos 12 meses para terminar este segundo gobierno aprista, el descontento social no ha cesado. Por el contrario, se ha intensificado riesgosamente. Así lo demuestra el aumento del número de conflictos que han pasado de una media mensual de 63 conflictos sociales durante el 2004, a un poco más de 260 durante el 2009 . La mayoría de ellos no sólo tienen que ver con disputas con las autoridades locales sino por sobre todo con los llamados conflictos socioambientales, esto es, aquellos que son protagonizados por la población frente a la ola de nuevas inversiones extractivas en el país.
Cabe destacar que la oleada de protesta social no es el único indicador de insatisfacción que ha crecido en el país. Es necesario observar que también han aumentado exponencialmente las cifras de migración internacional del país, las cuales no han podido ser frenadas por el actual gobierno. Mientras que en el 2001 los migrantes sin retorno ascendían a un poco más de 66 mil personas, en el 2006 esta cifra se triplicó alcanzando a 204 mil personas. Finalmente, en el 2009 más de 292 mil personas migraron del país sin retorno. Esta última cifra equivale aproximadamente a la población censada del Cercado de Lima en junio de 2007. ¡Es como si en el transcurso de un año, toda la población de ese distrito se hubiera mudado fuera del país! En un país como el nuestro, donde el progreso material de los últimos años ha sido considerado como un potencial nuevo milagro económico para el mundo, cuesta creer que el conflicto social y la migración internacional se hayan desbordado tanto.
Veamos. En los últimos cuatro años de gobierno, la economía peruana ha continuado su dinamismo acumulando un crecimiento de casi 21%, con un pico de crecimiento de 9.8% durante el 2008. Este comportamiento de la economía motivó a algunos técnicos del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) a realizar una categorización forzada de la idea de «milagro económico», según la cual, si el Perú seguía creciendo a una tasa promedio de 7% durante los próximos diez años, podía calificar como tal . Por su parte, a diferencia de lo ocurrido durante el gobierno de Toledo, las cifras de pobreza han mostrado una notable reducción como consecuencia del crecimiento económico observado, pasando de 44.5% en el 2006, a 34.8% en el 2009. Nada menos que una reducción de casi 10 puntos porcentuales en tan sólo tres años. Ello implicaría que cada año habrían escapado de la pobreza una media de aproximadamente 800 mil peruanos, gracias al mayor dinamismo del mercado laboral en sectores como la agro-exportación, los textiles y la construcción.
La pregunta entonces, cae por su propio peso: ¿cómo es posible que, habiendo alcanzado tan notables logros en términos económicos y sociales, la población peruana muestre cada vez mayores niveles de conflictividad y de migración internacional?, ¿por qué la población no se muestra satisfecha o contenta con los resultados si es que la evidencia estadística demuestra que ahora se goza de un mejor nivel de vida que hace tan solo cuatro años?, ¿es que acaso el Estado sigue siendo el ente derrochador que García denunciara al principio de su segundo gobierno?
Las respuestas a esta paradoja no se encuentran en las cifras fetichistas de la producción material izadas por nuestros políticos con tanta avidez, en los últimos veinte años. Tampoco se encuentran en las manoseadas cifras de la pobreza, las cuales son víctimas de continuas revisiones técnicas no sólo aquí en el Perú, sino en Washington, logrando producir únicamente una «ensalada» de cifras las cuales no pueden tomarse con referencia exacta para evaluar la política pública. Las respuestas deben buscarse más bien en una amplia evaluación de la política social del actual gobierno, que es el objetivo que motiva el presente artículo. Las áreas bajo escrutinio son la educación, la salud y la vivienda. Pero antes de analizarlas, se presenta a continuación una reflexión acerca de las cifras del crecimiento y la pobreza.
Crecimiento y pobreza, más te veo menos te creo
A pesar de la sólida y elaborada maquinaria estadística que se ha generado alrededor de la medición del crecimiento económico (Producto Bruto Interno - PBI) y la pobreza, no existen indicadores que generen tal grado de polémica y escepticismo por su poca capacidad para representar la idea de progreso económico y social que la sociedad global espera. Sin embargo, ambos indicadores siguen siendo usados comúnmente para orientar la política económica y social de los países ante la falta de un mejor instrumento. El cuestionamiento, sin embargo, permanece. Si estos indicadores fallan en medir lo que ellos pretenden hacer, entonces la política pública está mal orientada y puede provocar más daño que bienestar a sus ciudadanos.
En el caso del indicador del PBI, su capacidad para medir el progreso de los niveles de vida ha sido puesta en cuestión en innumerables estudios. El más importante de ellos provino a partir de una iniciativa política realizada por el Presidente francés, Nicolás Sarkozy, al establecer una comisión técnica de alto nivel para evaluarlo. Esta comisión denominada la «Comisión para la Medición del Desempeño Económico y el Progreso Social» (CMEPSP, por sus siglas en inglés) fue liderada por los economistas Joseph Stiglitz, Amartya Sen y Jean-Paul Fitoussi, y su reporte fue presentado en septiembre de 2009. Dentro de las principales críticas realizadas al PBI se encuentran:
Existe una brecha muy amplia entre lo que las estadísticas oficiales proclaman (específicamente en el caso del PBI) y lo que la población percibe. Ello sucede no solamente en sociedades altamente desiguales donde el ingreso nacional no está bien distribuido, sino también en sociedades de países en desarrollo donde el respaldo a las estadísticas apenas supera el 33%, como sucede en Francia y el Reino Unido.
En el caso peruano, el Grupo de Opinión Pública (GOP) de la Universidad de Lima, llegó a identificar que el grado de confianza de la población limeña hacia el Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI), ha ido decreciendo durante el último gobierno pasando de 61.1% en el 2007, a 57.3% en 2008 y 47.6% en el 2009 . Es interesante saber que en contraste con estas cifras, las correspondientes a la desconfianza en el INEI no aumentaron. Lo que ocurrió más bien ha sido un aumento de las respuestas «no sé», que pasaron de 5.5% en el 2007, a 18.1% en 2008 y 30.4% en 2009. Ello podría interpretarse como un estado creciente de confusión frente a la información provista por el instituto (en general por toda la información que este provee), que es imposible para la ciudadanía formarse una opinión certera de lo que está pasando.
Un segundo punto a discutir es que el crecimiento económico puede estar explicado por un aumento significativo del consumo de las personas, pero esto no necesariamente implica una mejora de su calidad de vida. El ejemplo provisto por el documento revisado es el caso de los embotellamientos de tránsito. Ellos tienen un impacto significativo en el consumo de petróleo en la medida que más autos se añaden a las vías y luego se aumentan más vías para intentar descongestionar el tránsito que ha aumentado a una nueva escala. Este proceso tiene un impacto positivo en el desempeño del PBI, pero ello no necesariamente significa que la población está disfrutando de una mejor calidad de vida.
Esto puede hacerse patente en nuestra realidad al observar el caso de Lima Metropolitana. Esta se ha convertido en una ciudad caótica, ya no tanto como en el pasado por la venta callejera o informal, sino más bien por el impacto de la importación de autos usados hasta antes del 2006 y ahora por la cuota de aporte de los autos nuevos, los que según las cifras del Ministerio de Transportes, desde esa fecha se compran más que los autos usados. Frente al más del millón de vehículos que circulan por las calles de Lima, la única respuesta ofrecida por el alcalde ha sido la renovación o construcción de nueva infraestructura vial, lo que en concreto no resuelve el problema, puesto que por un lado se han puesto en evidencia sus demoras, fallas técnicas y atropellos al ornato de la ciudad; en tanto que por el otro se ha puesto en evidencia el estigma de la corrupción al revisarse y exponerse continuamente las revalorizaciones de las obras, pese a las fallas observadas.
Otro problema empírico identificado, es que el mayor dinamismo del crecimiento no se encuentra correlacionado con el aumento de la felicidad en el mundo. Esto es lo que se conoce como la paradoja de Esterlín. Esta paradoja ha sido evaluada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el caso del crecimiento económico de la región, encontrando evidencia que la soporta. Por ello, el BID calificó a la reciente ola expansiva de América Latina como la del «crecimiento infeliz», en la que el Perú era el país que mostraba la mayor brecha entre el desempeño objetivo de los indicadores de crecimiento, con respecto al desempeño subjetivo de los mismos .
Un problema particularmente grave es la relativa a la imputación de valores en la construcción del PBI. Las imputaciones son necesarias por una serie de razones técnicas, sin embargo, estas se hacen a un costo que perjudica la calidad de la información finalmente obtenida. De acuerdo con la fuente consultada, la imputación llega a representar entre un quinto a un tercio del total del PBI calculado. En el caso del Perú, esta imputación alcanza la exorbitante proporción del 69%, lo que habría causado serios problemas de comparabilidad de las cifras del crecimiento del presente gobierno, con las de los gobiernos precedentes .
Finalmente, se encuentra el problema de que el PBI no captura el costo ocasionado por la producción de bienes al explotar los recursos naturales. Según este punto de vista, más importante que medir únicamente el PBI, es medir la riqueza de las naciones en su manera más amplia propuesta por Smith. Esto implica incorporar en la contabilidad de las naciones, el capital natural. Dasgupta realiza una medición aproximada de dicha propuesta teórica, encontrando que en todos los casos que el analizó para su artículo , el crecimiento real fue negativo y no positivo, como lo registran oficialmente sus respectivas cuentas nacionales. De esta manera, las políticas de desarrollo que ignoren el carácter central que tiene el capital natural para medir la riqueza de un país, tienen el potencial riesgo de ser dañinos para la población antes que ser beneficiosos .
Las propuestas realizadas por la CMEPSP, en torno a estos problemas y otros más, pueden ser revisadas en los documentos citados en la bibliografía. Sin embargo, no quiero cerrar este acápite sin remarcar que el mensaje central presentado aquí, es que mientras el mundo del conocimiento está buscando nuevas formas de entender y medir el progreso social, el actual gobierno peruano ha desviado la atención hacia un problema primario y en desuso, para distraer la atención sobre lo que verdaderamente es importante.
De manera similar al caso del PBI, existen varios problemas que discutir sobre el indicador de la pobreza, esto es el conteo de pobres sobre la población total. El principal problema a discutir es el relacionado con su confiabilidad. No me refiero a aquella que se mide en términos estadísticos, sino más bien a la que es percibida por la población. Las encuestas realizadas por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pueden ayudarnos a realizar el contraste, de manera parcial, sobre todo para el caso de Lima Metropolitana y el Callao , que es donde se ha producido la mayor reducción de la pobreza que el resto del país. La pregunta que nos sirve para tal efecto es la siguiente: ¿Cómo está su situación económica familiar comparándola respecto de hace 12 meses? De acuerdo con las respuestas se revela una tendencia estable en alrededor del 30%, de aquellas personas que responden que su situación económica familiar ha mejorado. El problema ocurre sin embargo con las otras dos categorías donde al parecer se produce un intercambio en las tendencias. En el caso de los que mencionan que su situación permanece estancada, este va decayendo lentamente hasta alcanzar su mínimo histórico en septiembre de 2008, con 32%. En ese mismo mes, la población que respondió señalando que su situación económica familiar empeoró, alcanzó su máximo histórico de 42%. A partir de entonces, las personas que estaban «igual que hace 12 meses» muestran una tendencia ascendente, recuperando los niveles porcentuales observados a inicios de las mediciones en enero de 2007, esto es alrededor del 40%. Mientras que los que piensan que su situación está peor ha ido decreciendo paulatinamente. Lo anterior estaría describiendo un deterioro de los niveles de vida que alcanzó su punto máximo en septiembre de 2008 y cuya situación permanece igual mientras que la crisis internacional continúa. Estos resultados guardan mucha correspondencia con la situación de crisis internacional que ha afectado a muchas familias, donde sus perceptores perdieron sus empleos en sectores clave que promovieron el crecimiento reciente de nuestra economía: la minería, los textiles y la agroindustria. Pero esta situación no tiene sentido con el indicador de pobreza que muestra que el porcentaje de pobres disminuyó de 44.5% en 2006, a 39.3% en 2007. Luego siguió disminuyendo a 36.2% en el 2008 y finalmente 34.8% en el 2009.
Un segundo problema que discutir es que gran parte de la desconfianza en este indicador, no reside necesariamente en la potencial manipulación que se realiza en su construcción. Farid Matuk es uno de los pocos analistas que enfatiza la necesidad de transparentar el proceso de imputación de valores en la encuesta, mediante el acto de compartir las rutinas de programación estadística utilizadas para tal efecto. Hasta la fecha, esta información pertenece al nirvana del conocimiento de un selecto grupo de técnicos y no es compartido con el resto de la academia. De esta manera se restringe la posibilidad de mejoras en el referido indicador y se contribuye a la desconfianza que el mismo genera ante sus continuas revisiones. Este es el segundo aspecto sobre el cual se generan evidencias concretas de desconfianza. Veamos.
No existe indicador que haya sido tan manoseado por los propios técnicos que generan dichos datos, en aras de mejorar su precisión y confiabilidad en su medición, y que hayan ocasionado precisamente lo contrario. Este problema no es exclusivo del Perú. Es un problema originado en la construcción del conocimiento político sobre la realidad de los niveles de vida de todo el mundo. Me explico. En el caso peruano, la producción de las cifras de pobreza tuvo su mejor momento cuando existían dos fuentes competitivas que las generaban. Era paradójicamente la época de la «democradura» fujimorista, en las cuales el INEI proclamaba oficialmente que el porcentaje de pobreza se reducía –como lo hace ahora–, a pesar que se producía una recesión en el país pasando de 37.6% en 1997, a 37.3% en 1998. No obstante, la fuente alternativa que presentaba sus estimaciones estadísticas de la pobreza era el Instituto Cuánto. De acuerdo con esta fuente, la pobreza en 1997 ascendía a más del 50%, por lo que la mayoría de investigadores al realizar sus trabajos citaban a esta fuente y no la producida por el INEI. Esto condujo a un proceso sin precedentes en el país, la necesidad de la revisión de las estimaciones oficiales de la pobreza a cargo de un equipo consultor provisto por el gobierno francés , lo que le devolvió la confianza al INEI, pero produjo el lamentable resultado de que la fuente alternativa que realizaba las estimaciones competitivas fuera anulada.
A pesar de haberse producido este proceso de recuperación de la confianza en el instituto oficial, tanto las metodologías como las subsiguientes estimaciones fueron revisadas continuamente, a tal punto que era poco probable conocer con exactitud si las cifras disponibles por parte del INEI eran las correctas. Este hecho trajo como consecuencia un impasse no tan minúsculo disparado durante el discurso presidencial del gobierno de Alejandro Toledo, cuando en julio de 2004 proclamó que el número de pobres había disminuido en 420 mil personas. Al día siguiente, Javier Herrera, el asesor técnico del INEI, que producía las cifras oficiales de pobreza al interior del mismo, salió a desmentir dicha cifra al señalar que la comparación de los porcentajes de pobreza había sido equivocada y manipulada. De acuerdo con la información que este investigador proveyó en conferencia de prensa en ese momento, en realidad, el número de pobres había aumentado en 190 mil personas. Esta situación desembocó en un enfrentamiento entre el jefe del INEI y el asesor para determinar la veracidad de las cifras, lo que finalmente culminó con la salida de este último del país por haberse politizado su intervención técnica . La credibilidad en el INEI decayó fuertemente al punto que se hicieron algunos esfuerzos por atraer a Javier Herrera hacia organizaciones privadas consultoras en la medición de los niveles de vida. Lo que sin embargo, no prosperó.
No fue sino hasta que Farid Matuk terminara su gestión al frente del INEI, que en marzo de 2007 el instituto recurrió al Banco Mundial para que se pudiera resolver los problemas metodológicos que sólo un asesor técnico de la talla de Javier Herrera podía resolver. Dado el anterior precedente, en vez de limitarse a convocar al referido investigador para que volviera a asesorar al INEI, se conformó un equipo interinstitucional que lo incluía a fin de revisar las cifras de pobreza desde el 2004. A la fecha, este Comité Interinstitucional de la Medición de La Pobreza permite garantizar que los datos producidos por el INEI se hagan bajo una metodología supervisada, pertinente y actualizada .
Pero aquí es donde surge la pregunta, ¿por qué el Banco Mundial aparece como un símbolo de garantía de la veracidad de las estadísticas de pobreza construidas en la actualidad?, ¿no es acaso el Banco Mundial –junto con el FMI–, una organización que sufre de una grave crisis de credibilidad a escala global por su incapacidad para promover la reducción de la pobreza en el mundo entero? La reciente crisis financiera y económica no sólo puso por los suelos la credibilidad de estas organizaciones, sino que puso en duda su pertinencia en el equilibrio mundial de la economía, a menos que se hicieran importantes reformas en su estructura de gobierno acusadas de anti-democráticas. Adicionalmente, la revisión de las cifras de pobreza mundial realizadas por Chen y Ravallion, investigadores del propio Banco Mundial, produjeron mayor escepticismo sobre el avance real del mundo hacia la solución de sus graves problemas , ya que para el año 2005, «descubrieron» que habían 400 millones de pobres más de los que previamente se calculaba . Esto sin contar el efecto de la crisis económica internacional en progreso mientras se publicaban estos datos.
Esta discusión no pretende concluir recomendando el abandono de los conceptos o indicadores propuestos para mirar la realidad que pretendemos conocer y cambiar. Pero si se recomienda cambiar de actitud respecto de la excesiva focalización analítica y política que se hace en los mismos, pues se pierden de vista dramáticas realidades igualmente relevantes para la política pública que necesitan ser transformadas. Estas involucran el desarrollo de las capacidades de sus ciudadanos, para los cuales resultan centrales el desempeño de las políticas sociales relativas a la educación, la salud, la vivienda y el empleo. Como consecuencia de su menor atención y discusión, estos ejes han sido mal definidos y desatendidos por el nuevo modelo de hacer política social de nuestros días, donde se hace énfasis en la participación mínima del Estado, y el protagonismo de la actividad privada. Esto resulta curioso pues, en nuestro Perú, el Estado históricamente nunca ha estado presente en la totalidad del territorio. Así cuando llegó el momento para introducir reformas al interior del Estado, el empresariado promovió cambios allí donde pudieran asegurarse rentas oportunistas en nombre de la eficiencia y el mercado. La sociedad civil por su parte, no ha sido lo suficientemente orgánica ni propositiva como para influir significativamente en la política nacional, en la medida que se han ido restando las oportunidades para la reflexión democrática de la ciudadanía en su conjunto.
La política educativa: buscando calidad sin pagar el costo
Durante los noventa, la política educativa estuvo orientada a cerrar la brecha del acceso a la educación básica. Para ello se realizaron grandes inversiones en infraestructura educativa y se absorbió en la medida de lo posible a los maestros que no encontraban trabajo fuera del sistema . Como resultado de esta política se incrementaron notablemente los porcentajes de cobertura y asistencia escolar, principalmente en la educación primaria, y en menor medida en la secundaria . No obstante, no se lograron resultados positivos en lo relacionado a los indicadores de funcionamiento y de resultado del sistema. Por ejemplo, el porcentaje de atraso escolar continúa siendo un problema significativo en la actualidad . Este indicador ha empeorado entre el 2005 y 2008, pasando de 18.8% a 21.6% respectivamente, en las escuelas públicas, mientras que en las privadas este porcentaje se ha duplicado de 2.4% a 5.9%, en el mismo periodo. Por su parte, los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2009 (ECE-2009) demuestra que los avances son insuficientes puesto que hay un déficit de inversión en capital humano muy amplio que superar: el porcentaje de estudiantes del sistema estatal que logró los aprendizajes esperados en comprensión lectora, no supera el 18%, en tanto que en el área lógico matemática esta apenas llega al 11%. En contraste con estos resultados, el mayor desempeño lo logran los estudiantes del sistema privado (comprensión lectora 43% y matemática 23.2%), lo que en buena cuenta revela las desigualdades que el Estado introduce en la población como consecuencia de su desatención en un aspecto clave del bienestar social. Esta situación brinda soporte a la hipótesis de que el éxito del actual modelo económico primario exportador, se hace a expensas de la inversión de capital humano, puesto que no requiere de una mayor calificación promedio en la mano de obra disponible para sostener su crecimiento económico.
En efecto, hacia el inicio de la década del boom macroeconómico, el gobierno de Alejandro Toledo heredó el desafío de elevar la calidad de los servicios educativos provistos por el Estado, luego de que el Perú mostrara un pobre desempeño en las evaluaciones PISA de 2000, lo que nos ubicaba en los últimos lugares del ranking de países evaluados. La gran paradoja que se abrió en aquel entonces era que a pesar que el Perú calificaba como un país de ingresos medios, su desempeño escolar era comparable al de los países más pobres que participaron de la evaluación. Así, Toledo emprendió una política de mejoramiento de los salarios de los profesores con la finalidad de obtener una mejora en la calidad de la educación. Esta hipótesis fue refutada por los magros resultados de las pruebas nacionales que fueron aplicadas a los estudiantes. En efecto, cuando los estudiantes de la Encuesta Nacional 2004 fueron enfrentados a las preguntas de comunicación integral y lógico matemática de la encuesta CRECER 1998, los resultados no mostraron ningún cambio significativo, aunque la naturaleza del cambio tenía una tendencia decreciente. Esto es, los alumnos del 6to grado de primaria y el 5to grado de secundaria tuvieron un menor rendimiento promedio con las preguntas de 2004, respecto al promedio observado con las respuestas del cuestionario de 1998 . El único aspecto positivo de esta experiencia es quizá que los ingresos de buena parte de los maestros han mejorado de manera significativa y por consiguiente también han mejorado ligeramente su nivel de vida .
Como el gobierno de Alejandro Toledo no pudo resolver el problema de la calidad de la educación, el gobierno de Alan García asumió el reto pero con un enfoque distinto: la evaluación del magisterio y su posterior depuración, todo esto en el marco de la implementación de la administración pública por resultados. Ello significó que a pesar que el crecimiento económico continuó su apogeo, la importancia del presupuesto destinado al sector educación continuó decreciendo significativamente. En efecto, entre el 2002 y 2006, el presupuesto del sector educación pasó de 3% a 2.5% del PBI. Este porcentaje se ha mantenido durante el actual gobierno sin la menor expectativa de poder alcanzar el promedio latinoamericano situado en 4.7%, durante el 2008 . Pese a la ola de conflictos que este enfoque ha producido entre el gobierno y los sindicatos de maestros, no se han apreciado mejoras significativas en el desempeño escolar de los estudiantes.
La hipótesis complementaria actual de la reforma educativa es que la descentralización educativa podrá traer resultados positivos, en la mejora de la calidad de los servicios educativos. En la medida que los problemas de implementación de esta política sean superados, resolviendo la ecuación mínima de correspondencia entre la descentralización de las funciones del Estado y la desconcentración de recursos, es posible que se pueda plantear de manera un poco más realista los objetivos y las metas de calidad educativa necesarios en el nivel local. Como los esfuerzos por descentralizar aún han sido nulos, es muy probable que García termine el gobierno sin haber podido resolver la paradoja central, el tener un país de ingreso mediano cuyo Estado no es capaz de financiar con impuestos una educación de calidad para su población escolar. Esto constituye uno de los principales problemas de la falta de competitividad del Perú en el escenario internacional .
La política de salud: ¿cómo asumir el costo del cholo barato?
Al igual que en el caso del sector educación, el sector salud aparte de concentrar el presupuesto más bajo de la región (0.9% frente al 3.4% del promedio), también ha sufrido por haberse minado su importancia con respecto a la evolución de la economía en su conjunto. Mientras que en el 2002, el sector salud representaba un poco más del 1.2% del PBI, para el 2006 ya alcanzaba el 1.1%. Este sector se ha deteriorado aún más durante el actual gobierno, llegando a la dramática cifra del 0.9% del PBI . Es por ello que llama la atención que frente a los esfuerzos para mejorar el acceso a un aseguramiento universal, tengamos un peligroso incremento del porcentaje de la población que refiere tener algún problema de salud crónico , durante la fecha de la entrevista. Mientras que el 2004, la incidencia de este problema era de 17.6%, en el 2006 se observaba una incidencia de 22.7%. De allí aumentó el problema a 22.9% en el 2007, para terminar en 23.9% en el 2008. La medición del último trimestre del 2009 revelaba que la incidencia ya alcanzaba al 24.3% de la población. La pregunta que surge en este punto es: ¿a qué costo humano está creciendo la economía peruana?
Pese al acceso al aseguramiento universal ofrecido por el Estado, apenas el 40% de la población que refirió tener una enfermedad crónica afirma haber buscado algún tipo de atención médica, siendo este porcentaje un poco mayor para el caso de Lima Metropolitana, donde alcanza al 56% de la población durante el cuarto trimestre de 2009. Este porcentaje también es mayor que el promedio nacional cuando se considera al total de la población que refirió tener alguna enfermedad crónica o no crónica, alcanzando el 50% en el último trimestre del 2009. Lo dramático de estos datos es que la consulta en farmacia compite con la consulta realizada a los establecimientos de salud del Ministerio de Salud . En el primer caso este ascendía a 15.6% mientras que en el segundo a 19.8%. Esto sólo es posible en un país donde la legislación para la venta indiscriminada de medicamentos es letra muerta, probablemente ante la incapacidad de poder satisfacer la elevada demanda de servicios de salud que no es posible atender por el elevado déficit de médicos y enfermeras en el sistema de salud pública . Paradójicamente, las causas que explican este déficit no es la falta de nuevas generaciones de graduados de la salud, sino más bien por la poca capacidad de absorción del sistema y la consiguiente migración masiva de los mismos.
Una dimensión que aparece especialmente sensible en la agenda pública de la salud, es la relacionada con las políticas que buscan gestionar el crecimiento poblacional. En este escenario, la irrupción recurrente de un actor decisivo como lo es la Iglesia Católica, por encima de las políticas relativas al crecimiento de la población, es materia de acalorada discusión pública. No obstante, pese a las continuas presiones de la Iglesia, las políticas poblacionales se han abierto paso con relativo éxito, incluso durante este gobierno. Los resultados de dichas políticas todavía no son conocidos porque recién se están implementando y no es posible realizar un debate objetivo sobre los hechos hasta que las mediciones sean realizadas. Un tema asociado que preocupa sin embargo, es el hecho de que la mortalidad materna permanece con un elevado nivel de incidencia en nuestro país, lo que ha motivado la producción de prominentes reportes que abordan este problema en el Perú . Estos informes coinciden en que pese a los avances realizados en el largo plazo, aún persiste un serio problema de sub-reporte de este fenómeno, y lo que es peor, una de las tasas más altas en América Latina a pesar del notable avance económico realizado por el país.
Para culminar la discusión sobre la política de salud, es importante destacar la complementariedad que ella tiene con la política social que lucha contra el hambre y la desnutrición. Los datos de cobertura de la provisión de alimentos hacia por lo menos un miembro del hogar, revelan que estos han estado descendiendo lenta pero significativamente cada año desde el 2004, cuando la cobertura era del 40.6% del total de familias. El 2006, el porcentaje de cobertura se ubicaba en 36.9%, mientras que el 2008 alcanzó 34.2%. El mínimo histórico se alcanzó durante el segundo trimestre de 2009 con 30.5%, que es el porcentaje de familias que tuvieron al menos un miembro como beneficiario de algún programa alimentario. Lo mismo ha ocurrido con el porcentaje de población efectivamente atendida por algún programa alimentario, pasando de 18.5% en el 2004, a 16.1% en el 2006, y finalmente a 15.9% en el 2008. Pese a que el informe de indicadores sociales del INEI hace referencia a una deficiencia en la medición del indicador de déficit calórico, lo cierto es que los porcentajes que allí aparecen muestran cierto grado de asociación con la reducción de la cobertura de los programas alimentarios. En tanto estos muestran una tendencia sostenida a la baja, los porcentajes de déficit calórico muestran una tendencia al alza, lo cual estaría demostrando la elevada sensibilidad de la tasa de pobreza hacia las transferencias de tipo gubernamental. Si se suspenden estas ayudas, es muy probable que las nuevas pruebas de calidad de la educación resulten bastante dramáticas, debido al bajísimo nivel de nutrición de la población en edad escolar.
Política de vivienda: el libre mercado provee viviendas a quien puede pagar
La política de vivienda es una dimensión de la política pública que por lo general no se incluye en las evaluaciones de la política social, por privilegiar a otros sectores como lo son el empleo o la nutrición. Sin embargo, en este artículo consideramos pertinente realizar un brevísimo balance sobre esta dimensión central de la política social, por su considerable impacto en los niveles de vida de la población. Ello se debe a que por lo general, la política de vivienda puede ser concebida como una política de respuesta de parte del gobierno a las fallas del mercado para producir un nivel aceptable de acceso a lo que se considera es un derecho humano: una vivienda digna, una vivienda social .
Es en este marco que se define el problema a resolver en la política de vivienda. A diferencia del pasado, en que el problema de la vivienda era concebido como un problema de acceso al crédito para financiar la autoconstrucción, a partir del 2002 se pensó en un modelo de construcción multifamiliar liderado por la inversión privada. En este nuevo esquema, el Estado jugaría un rol facilitador tanto entre los productores como a los consumidores de vivienda. Con ese objetivo se ha apoyado con el financiamiento a los productores de proyectos de vivienda multifamiliar y –con el bono de buen pagador–, a los compradores. Si bien es cierto que este nuevo modelo cumplió las expectativas iniciales con creces (durante el gobierno de Toledo el crecimiento medio del sector construcción fue de 6.3% y en el actual gobierno esta tasa media se ha duplicado hasta alcanzar el 13.4%), también es cierto que rápidamente se han encontrado cuellos de botella para seguir expandiendo el sector.
Entre los principales factores que explican este hecho es que el sector socioeconómico al que va dirigida la inversión parece ser más pequeño y menos pudiente de lo que se pensaba. De acuerdo con los datos de colocación del Fondo MiVivienda, luego de tocar su pico más alto en el 2005, el número de créditos cayó bruscamente de 7960 colocaciones, a 5500 en el 2006, y posteriormente se ha mantenido en una media anual de 3 mil nuevos créditos hasta el 2009. Ello solamente puede suceder cuando tienes más del 59% de la población ocupada urbana ubicada en el sector informal. La respuesta a esta restricción desde el Estado fue recurrir a los recursos que son remitidos por los migrantes peruanos que trabajan en los países más avanzados y así captar fondos frescos que oxigenen a esta estrategia de desarrollo del mercado inmobiliario. Aunque la respuesta ha sido ingeniosa en un principio, deja clara la lección que los principios de mercado no pueden guiar a una política pública que busque favorecer a las grandes mayorías que necesitan una vivienda digna, porque lo que produce son viviendas para quienes pueden en realidad pagarla. Todo esto en el marco de un proceso de auge de mercado que construye viviendas cada vez de mayor costo que cuando se inició el programa. Así, los sectores de más bajos ingresos, cubiertos por el sistema «Techo Propio», han tenido pocas probabilidades de ser beneficiado por esta política. Tampoco han podido ser beneficiadas las familias que producen su vivienda de manera gradual, ni aquellas que viven en los pueblos jóvenes en una magnitud concordante con la creciente demanda.
De lo anterior se deduce que una política de vivienda integral debe comprender una política laboral que promocione la mejora de los ingresos de los trabajadores, y en el caso peruano, habría que añadir incluso la salarización y la sindicalización. Es decir, en términos concretos, es necesario reconstruir el mercado laboral en el país. En el primer caso, se deben incluir políticas que impulsen el crecimiento sistemático del salario mínimo y la inversión en el capital humano del trabajador. En el segundo, es crucial cambiar las políticas que limitan la salarización de la mano de obra, como las que siguen vigentes en los sectores de mayor crecimiento en el país: la agro-exportación y los textiles. Y en el último caso, es necesario elevar el nivel de sindicalización de la fuerza laboral, que sólo en el caso de Lima Metropolitana, la ciudad más importante del país, apenas alcanza al 4.8% de su población asalariada .
Una segunda limitación de importancia ha sido la pobre disponibilidad de servicios básicos para la vivienda. Las estadísticas nacionales son elocuentes en ese sentido: la cobertura nacional de provisión de agua potable alcanza al 76% de la población y a 57% en los servicios de saneamiento. Estos datos esconden profundas brechas entre regiones y distritos, ya sean estas más urbanos o rurales. De acuerdo con esta realidad, la lógica de mercado no permite construir más allá de donde no se encuentre asegurada la provisión de estos servicios, si es que se quiere garantizar un nivel mínimo de rentabilidad. Este problema ha llevado a que los inversionistas busquen realizar las nuevas inversiones en los predios de los distritos donde la cobertura de servicios está garantizada, como lo son San Isidro, Miraflores, Pueblo Libre, Magdalena, Chorrillos, entre otros; en tanto que el resto de la población de menores recursos ha sido literalmente desatendida. De esta manera, se comprueba que la lógica de mercado no reemplaza a la obligación del Estado de diseñar una política más acorde a las necesidades de desarrollo urbano de la población.
Con todo, el actual gobierno asumió el reto de elevar el nivel de acceso de la población al agua y saneamiento a través del programa «Agua para Todos», el cual prometía ser el programa más importante y democratizador de la actual administración. Lamentablemente, una evaluación independiente encargada por el Ministerio de Economía y Finanzas, encontró que el diseño del programa era deficiente, sin una meta clara que cumplir, ni una metodología de implementación ordenada que permitiera realizar un seguimiento y monitoreo de los avances del mismo, y así evitar el dispendio de recursos . El hallazgo que causó mayor revuelo mediático es que con el programa «Agua Para Todos», el Estado peruano gastaría un 70% más que el promedio mundial para brindarle agua a un ciudadano. A la fecha, no se conoce si el gobierno ha atendido a las recomendaciones técnicas realizadas en dicho informe y por consiguiente las dudas respecto a la efectividad del programa no son carentes de fundamento.
¿Qué queda entonces para los pobres? En la práctica, el único instrumento de la política de vivienda orientado hacia los pobres ha sido el otorgamiento de títulos de propiedad, como una manera de formalizarla y así convertir al propietario en sujeto de crédito. Esto permitiría, en la visión primaria de Hernando de Soto, desencadenar las fuerzas del mercado más importantes del país, pues había una inmensa riqueza escondida en todos estos predios autoconstruidos, que permitiría dinamizar el crédito productivo para hacer que el país crezca. A pesar que esta relación no ha podido ser probada, el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), continúa cumpliendo sus funciones distrayendo recursos que deberían ser asumidos por los gobiernos locales, para un mejor control y gestión del espacio urbano . Es necesario que los problemas de vivienda de la gente de bajos ingresos, sea abordada a través de un programa integral que incluya la creación de empleos que paguen un salario digno para vivir, acceso a los servicios básicos con calidad incluyendo la salud, y un incremento de la oferta de vivienda de bajo costo .
En suma, el balance de la política de vivienda indica que las estrategias de mercado no han sido exitosas en proveer una vivienda digna para las grandes mayorías. Para lo que las políticas de mercado han sido tradicionalmente exitosas, es en la distribución del bienestar y el ingreso hacia los sectores socioeconómicos medios y altos, reforzando las tendencias segregacionistas del mercado, y perpetuando los patrones geográficos de inversión y desinversión. De esta manera queda evidenciada que la fe que le han puesto nuestros líderes políticos al mercado, para remediar los problemas de vivienda digna, está fuera de sitio. Al contrario, existen potenciales nuevos problemas generados por el mercado que el Estado se verá obligado a resolver en los próximos años, si se quiere hacer de Lima una ciudad digna de vivir.
Política social y corrupción, un lamentable reencuentro
Para concluir, es importante abordar un problema central de la política social actual. Me refiero explícitamente al problema de la corrupción. En tanto que el primer gobierno de Alan García es percibido por la población limeña como el segundo más corrupto, después del gobierno de Alberto Fujimori , cabe preguntarse en qué lugar de dicho ranking quedará este su segundo gobierno. Las denuncias de corrupción en el Ministerio de Salud durante la gestión de Hernán Garrido Lecca; posteriormente las denuncias en el Ministerio de Vivienda por los fondos de reconstrucción de la ciudad de Pisco e Ica, o los casos de adjudicación de terrenos a precios irrisorios a gente allegada al gobierno; así como la falta de transparencia en el proceso de evaluación docente para ingresar a la carrera magisterial; entre otros, son apenas unos pocos de los gruesos casos que se van acumulando en el tintero de la corrupción del actual gobierno. Creo que este también es un motivo poderoso para el malestar que encandila a la población frente a un gobierno que les da la espalda, promueve ganancias exentas de impuestos al capital, penaliza el trabajo, y encima, les roba.
Estamos asistiendo a lo que habría sido un gobierno con un staff técnico «dispendiosamente» remunerado, a uno altamente corrupto. ¿Cuáles son las dimensiones de la corrupción actual?, ¿cuánto atraso está ocasionando el actual gobierno en términos de la salud, la vivienda y la educación, más allá de las cosméticas cifras del crecimiento y la pobreza? Históricamente, la corrupción directa y la institucionalizada han representado un costo medio equivalente al 30% del gasto público y 4% del PBI. En el caso del gobierno de Alberto Fujimori, este ha alcanzado el 50% del gasto público y el 4.5% del PBI . Veremos pues dentro de muy poco, como las nuevas mediciones que se realicen indiquen la magnitud de los costos que este gobierno ha ocasionado al crecimiento con equidad, al bienestar y al fortalecimiento de la democracia del país.
Un ejercicio sencillo nos permite apreciar que si las cifras de corrupción del actual gobierno se equiparan a las observadas históricamente en nuestro país, estamos hablando de un presupuesto combinado que supera con creces al nivel del gasto social orientado a la salud, la educación y la vivienda, esto es, el 3.5% del PBI. Así, los recursos distraídos por la corrupción en el Estado podrían incrementar automáticamente el presupuesto del gasto social, en al menos cuatro puntos porcentuales, logrando que este llegue a un tope mínimo del 7%. ¿Por qué no se hace? Porque el modelo económico que se ha privilegiado en el país no necesita invertir masivamente en el capital humano de su sociedad para construir el desarrollo de la misma. Una redefinición urgente y clara del rol del Estado, en el marco de un modelo de crecimiento económico que limita las oportunidades de desarrollo social, podría proporcionar las herramientas básicas para superar estas paradojas que aún persisten sin resolver por el actual gobierno.
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El presente artículo ha sido publicado por Desco en el libro Perú Hoy de julio de 2010. Los pies de páginas han sido suprimidos para esta versión web, los que en la versión publicada presentan todas las fuentes bibliográficas pertinentes para sostener las afirmaciones del presente artículo.
