Buscando gobiernos deudores

La crisis no va a durar un año. Eso está claro para todos los economistas y especialistas. Es posible que el valle de dolor y escasez de recursos dure dos o tres años. El problema es que los pocos recursos recaudados durante la bonanza sólo alcanzan para financiar un plan de estímulo de apenas un año. Por lo tanto, será necesario ubicar más recursos frescos de quienes están ávidos de brindarlo: el BM, el BID y el FMI.

Hace algunos días el MEF ya hizo eco de esta necesidad. Sus funcionarios señalaban que los Gobiernos regionales y locales deben tener la capacidad de emitir bonos para financiar las obras que ejecutarán con las APPs evitando pagar impuestos. Osea que aparte de tener Gobiernos regionales endeudados, tendremos menos posibilidad de financiar las arcas fiscales con recursos tributarios, puesto que se brindará facilidades para que los grandes capitalistas no paguen sus impuestos.

Ahora aparece esta nota periodística anunciando que los especialistas se reunirán para discutir el impacto de la crisis en los GRs y los GLs. Entre los invitados especiales se encuentran precisamente grandes economistas lobbystas que ya están haciendo eco de la necesidad de emitir bonos. Comencemos con Javier Silva Ruete. Este economista ya había aplaudido con euforia el anuncio de la emisión de bonos promovida por el ex-ministro Valdivieso. Ni en Nueva York opinaban que fuese necesario meterse a un problema como este en un contexto de crisis como el actual.  También se encontrará Pedro Pablo Kuczinsky, quien el día de ayer ya anunció a través de las ondas de RPP que el BID está listo para prestar recursos al Perú, sobre todo a los Gobiernos subnacionales.

Me pregunto. Es posible que en nombre de la descentralización y la crisis se esté tanteando el terreno para ver si se colocan créditos con facilidad? Qué gobiernos subnacionales tendrán capacidad para tomarlos? Los departamentos básicamente mineros por la renta obtenida de ella?

Lo cierto es que habría que mirar las experiencias vividas por países vecinos tanto los que no han pasado por una experiencia de endeudamiento como por sobre todo los que si han pasado por ella. Me refiero fundamentalmente a la Argentina. La deuda obtenida por los gobiernos subnacionales ha sido tanta que este país sufre un gravísimo problema de gestión de la misma en la actualidad. 

Creo que nadie puede pasar por el camino de la deuda si primero no ha aprendido las reglas básicas de ganarse el dinero. Ahora tenemos gobiernos subnacionales extremadamente dependientes de las transferencias brindadas por el Gobierno Central. Pasaremos a un modelo de gobiernos subnacionales deudores sin haber conocido la experiencia de ser gobiernos subnacionales fiscales?

Una descentralización fiscal apurada

La reciente iniciativa del MEF de que los Gobiernos Regionales (GOREs) tengan facultad de endeudarse como parte de la propuesta para acelerar la implementación del Plan Anticrisis me parece un sinsentido. Esta se suma a la iniciativa presidencial de los faenones regionales pasando por alto el SNIP. Pero sobre el primer punto, sobre qué base se pretende realizar este proceso? Cuáles serían los colaterales? Los recursos del Canon? La recaudación miserable e inestable que tienen los GOREs y los GLs? Con quiénes se ejecutaría? Con los APPs? Cuál será el nivel de transparencia de tales procesos?

Estas son algunas de las cuestiones que habrían que exponerse sobre la mesa para realizar una propuesta coherente en el marco de la descentralización de la administración pública peruana. Específicamente en el marco de la descentralización fiscal. Ya que se han pasado casi la totalidad de funciones a los GOREs, sin hacer una transferencia cierta de la capacidad de recaudar, ahora se pretende, en el marco de la respuesta a la crisis, provocar un proceso de endeudamiento que pondría en riesgo la capacidad de desarrollo de los GOREs. Es decir estaríamos pasando del modelo de GOREs dependientes (donde se reciben básicamente las transferencias) al modelo de GOREs endeudados, sin haber pasado por los GOREs fiscales.

El Estado peruano tuvo, en el marco de la independencia, el mismo problema. No conoció la implementación de un Estado Fiscal y por ello nunca tuvo capacidad de lanzar la democracia de una manera coherente, ni menos un modelo de desarrollo endógeno. Básicamente tuvo un gobierno central dependiente de la deudaadicción, y en las etapas modernas, post crisis, dependiente de las ayudas al Estado. Con ese curriculum histórico es bien difícil argumentar incapacidad de gobierno en los GOREs, porque el Estado peruano no la tiene hasta la fecha. 

Pero tampoco se puede decir que, en aras de la crisis, se puede pasar a un modelo de endeudamiento sin primero haber surgido los GOREs fiscales. Hay que descentralizar de una manera coherente. Los impuestos fiscales nacionales constituyen una fuente esencial de la financiación para el desarrollo y el país junto con las regiones se merecen seguir una ruta madura de desarrollo en ese sentido.

Conversando sobre la crisis en Huánuco

A continuación reproduzco una rápida entrevista realizada por el diario Correo mientras participaba como expositor en la XIII CONADES celebrada en la ciudad de Huánuco.

HABLA SOBRE LA CRISIS ECONOMICA DEL PAIS

El gobierno debe tomar las precauciones 

Durante su paso por esta ciudad el economista, Raúl Mauro, hizo un rápido análisis de la crisis económica que vive el país y las repercusiones que esta situación tendrá en los gobiernos regionales y locales. 

Correo: ¿Es cierto que esta crisis no afectará a nuestro país? 

Raúl Mauro: Me parece que el Gobierno es demasiado positivo al decirnos que está crisis no nos va a afectar, que estamos blindados, las mineras ya han anunciado que no solamente despedirán a trabajadores de planta baja sino también a los grandes gerentes, eso va afectar directamente sobre la recaudación que va a tener el Estado para financiar el presupuesto del 2009. 

C: ¿Qué puede ocasionar esta situación? 

RM: Que el Estado no pueda financiar los programas sociales y afectará directamente a las inversiones que tenía prevista para sostener la infraestructura y el desarrollo de los mercados a nivel regional, esto va a hacer que aumente la pobreza y los problemas de convulsión social.

C: ¿Cómo se puede afrontar esta crisis? 

RM: El Estado debe trabajar en concordancia con los cálculos que estiman que se debe destinar por lo menos el cuatro por ciento del presupuesto anual que genera el país, para que la pobreza no vuelva a subir al tamaño que tenía hace dos años. 

C: ¿Cuál sería la recomendación para los gobiernos locales?

RM: Que realicen trabajos que les permitan proteger la canasta familiar y que traten de dinamizar la producción agrícola que será seriamente afectada con los productos a bajo costo que ingresarán a nuestros país gracias a los TLC. 

Problemas con el nuevo indicador de pobreza

Social Watch ha presentado hace poco un indicador de pobreza alternativo al elaborado por el Banco Mundial. Este indicador, llamado ICB (Índice de Capacidades Básicas) deja de lado los complicados y costosos procedimientos necesarios para calcular el nivel de ingreso o de consumo de las familias, por un conjunto de indicadores que son más eficientes y sencillos de obtener. Estos permiten observar y comparar con facilidad los logros obtenidos en los niveles de vida de la población, centrados en las dimensiones de salud y educación de la población, ya sea intertemporalmente, a escala nacional o subnacional, o entre países según sea requerido. 

La lectura obtenida de este indicador calculado para 176 países deja un panorama desalentador frente al forzado y exagerado optimismo del Banco Mundial sobre sus nuevas cifras de pobreza: apenas 21 países han logrado avanzar significativamente, en tanto 77 países se encuentran estancados o en peor situación que la observada a principios de siglo. De estos últimos, se estima que los países del Africa Subsahariana alcanzarían un nivel de vida aceptable en el siglo XXIII.

Personalmente, valoro esta propuesta alternativa para la medición de la pobreza, al incorporar un enfoque de capacidades, ya probado previamente por el Indice de Desarrollo Humano desarrollado por el PNUD sobre la base del marco teórico propuesto por el laureado premio Nobel, Amartya Sen. Sin embargo, encuentro que el ICB sufre de importantes debilidades técnicas y prácticas que ocasionan que su cálculo, interpretación y posterior utilización en la formulación y evaluación de políticas públicas sea poco recomendada.

Revisemos las razones por las que sustento tal declaración. 

Comencemos revisando la metodología propuesta para elaborar el ICB (ver aquí, pdf). 

De acuerdo con el cuadro de texto extraido del documento metodológico del ICB, nos damos cuenta que estamos ante un indicador resumen tan simple que puede ser calculado por cualquier persona que cuente por lo menos con educación secundaria básica. Es probable que se halla hecho tal declaración en el Informe del ICB 2008 porque existen muchos países y localidades del mundo donde muy posiblemente ese sea el único recurso humano disponible para valorar su respectivo nivel de vida promedio. 

Pero la simplicidad de cálculo del indicador en cuestión, no puede ser invocada como si del criterio de la navaja de Occam se tratara. Como se sabe, se recurre a este criterio cuando teniendo dos teorías que producen mas o menos el mismo resultado, se descarta la que es más compleja o costosa. Es un criterio de eficiencia metodológica en la ciencia. Pero este no es el caso para el indicador propuesto, aunque en el límite, en algo ayuda este principio para atraer la atención sobre el mismo. Ciertamente, la teoría que sustenta la medición de la pobreza a través del conteo de personas por debajo de un determinado nivel de ingreso o consumo de referencia se ha vuelto innecesariamente compleja a través del tiempo. Atrás ha quedado el prolijo y didáctico trabajo realizado por J. Rowntree para medir el nivel de vida de los pobladores de York, Inglaterra, publicado a principios del siglo XX (ver aquí, google books). 

Dicha investigación palidece ante el proceso de la medición y evaluación de la pobreza que se ha convertido en una maquinaria compleja de recolección, procesamiento y análisis de la información que es dominado por muy pocos investigadores a nivel mundial con acceso oportuno y privilegiado a las bases de datos de las Encuestas de Hogares que se aplican en países en desarrollo. Esta oportunidad les permite obtener rentas académicas ricardianas por encima de otros investigadores del orbe por la publicación novedosa de sus análisis desde centros que ganan legitimidad por fomentar este proceso de producción de conocimiento para la formulación y evaluación de políticas en todo el mundo. 

Con ello, los crecientes problemas y convulsiones sociales patentes en el mundo en desarrollo chocan abiertamente con la historia descrita por el programa de investigación vigente, dominado por el lema misional, "a world free of poverty". Resulta poco creíble explicar que la pobreza haya bajado significativamente cuando los países desarrollados no han cumplido con la cuota de su compromiso de ayuda oficial para el desarrollo de los países más pobres. También resulta poco creíble que la pobreza haya bajado en un entorno macroeconómico pujante para los países en desarrollo -vivido hasta hace poco-, cuando los niveles de desigualdad global han probado ser iguales o más elevados que en los últimos treinta años. Pero finalmente, resulta poco creíble apreciar los cambios en los niveles de pobreza (ya sea a favor o en contra) cuando las cifras no pueden ser validadas o reproducidas de una manera más o menos razonable y ventajosa por investigadores de los países que son beneficiarios del Banco. Paradójicamente, cada vez van aumentando los casos de gobiernos locales o nacionales que buscan medir la pobreza de manera alternativa e independiente del Banco, como son los casos de New York o la propia China. Esta es una práctica saludable que considero debiera ser incentivado en nuestro país, y en general en los países suramericanos.

Un segundo problema encontrado en la construcción del indicador es el de la equiponderación de los tres componentes. No se formula un criterio razonable para sustentar dicha ponderación igualmente prioritaria para los componentes del ICB. Este problema también fue señalado para el caso del Indice de Desarrollo Humano, sin embargo, la discusión generada en torno al ranking del avance de los municipios elaborado sobre la base del IDH terminó cuando se señaló que los tres componentes del IDH son igualmente deseables por una determinada sociedad.

Un tercer problema es el hecho es que, en realidad, luego de una observación detenida de los indicadores existe un sesgo a priori en la medición de las cuestiones de salud en detrimento de las educacionales. En efecto, los componentes "sobrevivencia de menores de 5 años" y "porcentaje de madres atendidas por profesionales de la salud" forman parte del componente salud; mientras que el indicador "porcentaje de niños que llegan a 5 grado de primaria". Tenemos 2 contra 1. ¿A qué obedece dicho diseño? ¿Es más importante la salud que la educación? ¿Son los indicadores de salud más importantes que los de educación como para que para este último quede subrepresentado? Es probable que algunos profesionales, sobre todo de la salud señalen que sí. Pero esta ponderación puede imprimir una mayor velocidad a los cambios en los niveles de vida si sólo se hace énfasis en el tema de salud, compensando el poco o nulo avance que se pueda lograr en el componente educativo.

Un cuarto problema, más grave, se encuentra al evaluar lo que cada uno de los indicadores estaría representando y que no.  En el caso de la cobertura educativa, está claro que países como el Perú por ejemplo, tiene asegurado el acceso a la educación básica universal, pero la calidad ofrecida por el sistema de educación pública es tan baja que diversas mediciones realizadas señalan que nuestro país queda entre los últimos lugares del ranking de países que forman parte de estos estudios. Por ello, antes que un indicador de cobertura, sería preferible utilizar un indicador de calidad para el componente educativo. 

En el caso de la mortalidad infantil existe mayor consenso sobre la pertinencia y objetividad de su uso. Pero es el indicador de porcentaje de partos atendidos por profesional especializado el que en algunos contextos puede generar problemas de lectura. En efecto, en el caso peruano, se han evidenciado diversos problemas en torno a la falta de pericia profesional del personal calificado para asistir en los partos, provocando que las madres, mas allá de las cuestiones culturales, prefieran no ser atendidas por este personal. De alguna manera, las perversas políticas de control de la natalidad aplicadas en el reciente pasado han contribuido a esta desconfianza frente al personal calificado para que atienda los partos ocurridos en las áreas rurales principalmente.

Finalmente, haría poca justicia en someter este indicador a los axiomas de monotonicidad y transferencia propuestos por Sen. Digo esto porque Sen los formuló sobre la base del indicador de ingreso per cápita (ver aquí como se usan estos criterios para evaluar la pertinencia del índice FGT, Jstor):

• Axioma de Monotonicidad: Ceteris paribus, una reducción del ingreso para una persona, debe incrementar la medida de la pobreza.
  
• Axioma de Transferencia: Ceteris paribus, una transferencia pura de ingreso de una persona pobre a otra que es más rica debe incrementar la medida de la pobreza.
  

Dado que el indicador propuesto por Social Watch no utiliza el indicador del ingreso, sino que más bien lo evita, los axiomas señalados pierden relevancia para evaluar las características deseables que debería tener un indicador novedoso para medir la pobreza. 

Es importante señalar que el indicador ICB, tampoco podría cumplir con el axioma de descomponibilidad en subgrupos poblacionales señalado por Foster, Greer y Thorbecke en el documento de investigación revisado más arriba, debido a su fijación en el indicador de ingresos/consumo tal como está propuesto. Sin embargo, es posible encontrar indicadores ICB para subgrupos poblacionales, siempre y cuando se puedan identificar los datos para los indicadores componentes para los subgrupos especificados.

Por las razones señaladas, creo que el nuevo indicador de pobreza propuesto por Social Watch necesita una mayor discusión para poder recoger con mayor precisión los niveles de vida de la población que pretende caracterizar.  Con todo, asiento con la idea de proponer indicadores alternativos al fijado por el Banco Mundial en torno al consumo/ingreso ya que este ha provocado la pérdida del foco en dimensiones más amplias para valorar los niveles de vida de la población de los países en desarrollo, y diseñar políticas más asequibles para cada una de las realidades que se pretende mejorar.

Inflación: un huracán desatado

Hace un par de días, Julio Velarde, el Presidente del Banco Central de Reserva, emitió las siguientes palabras ante la Comisión de Economía del Congreso:

La inflación es un problema global que viene afectando a la mayoría de países ante el aumento de los precios internacionales de los alimentos y el petróleo. “La inflación mundial es un problema muy fuerte, es un huracán que se ha desatado en el mundo” haciendo que la mayor parte de los países superen sus metas de inflación.

El oficio de prensa emitido deja en claro que las únicas herramientas clave para el control inflacionario, desde la autoridad monetaria, son: el aumento de la tasa de interés de referencia y el aumento del encaje (tanto en dólares como en soles). Estas han aumentado varias veces desde julio del año pasado sin evidencia de tener un impacto significativo en la senda creciente de la inflación (en el gráfico se muestra la relación entre el IPC de Lima Metrop. con la evolución reciente de los instrumentos de política monetaria).

Por otra parte, la teoría económica recomienda que la política monetaria debería coordinar con la política fiscal, es decir, en la práctica deben coordinar el BCRP con el MEF, para que en conjunto se pueda lograr una menor tasa de inflación. ¿Qué es lo que puede hacer el MEF? Unicamente intentar reducir el gasto y al parecer el debate de urgencia establecido es si decidir por una reducción del gasto corriente (que tiene un elevado componente en el gasto total) o reducir el gasto de inversión.

Por ello, la presentación del ministro de Economía (descargar ppt) hace énfasis en los siguientes puntos:

1. Ahorrar más de lo que propone el Marco Macroeconómico Multianual. Revisando el Marco, (descargar aquí, pdf, p.139) se señala que para el 2008 este debería equivaler al 6.1% del PIB y para el 2009 sería de 6.4%. El cuadro 6 también propone un gasto corriente de 44.7 y 46.7 millones de NS para el mismo periodo respectivamente.
   
2. Incrementar la calidad del gasto lo que probablemente lleve a implementar de una vez por todas la lógica del Presupuesto Por Resultados.
3. No tocar el Fondo de Estabilización Fiscal el cual debe servir para el gasto social focalizado en aquel momento que la recesión toque a nuestras puertas.

Lo curioso de esta propuesta es que en ninguno de estos casos se propone una reforma tributaria que grave un poco más al capital para obtener fondos adicionales no sólo para enfrentar con una mejor posición a un eventual embate de la crisis internacional, sino también para poder gastar más en cuestiones estratégicas que demanda el desarrollo del país. No se aprovecha la oportunidad que nos brinda el aumento de los precios de los minerales para financiar las necesidades urgentes y de largo plazo del país. En vez de ello obtendremos un "ajustón de cinturones" y probablemente, nos encontremos atados de manos para financiar un aumento de la oferta de energía eléctrica necesaria para seguir creciendo más.

Respecto al gasto social sin embargo, el Ministro de Economía ha sido claro que no será tocado, así que los pobres, pueden estar tranquilos. Pero yo digo, serán los pobres de antes, los que no se preocupen porque los que vienen, por efecto de la recesión, apretarán también sobre el gasto público. Alan, para tratar de desviar la puntería de las protestas, le echará la culpa a los gobiernos locales, así que ya tiene como lavarse las manos de la situación.

No obstante, el gobierno de todas formas endurecerá su control sobre las protestas sociales porque probablemente sean cada vez más escandalosas reclamando por una mayor redistribución, acabando con la poca popularidad de la que aún goza don Alan García. Así las cosas, el riesgo de que la población reclame por un liderazgo alternativo, antisistema, aumentaría, complicando el clima para la inversión privada en nuestro país.

Es necesario que se realice una urgente reforma tributaria para que el rumbo de crecimiento, siga estable, para que mejore la redistribución, a pesar de la crisis inflacionaria en ciernes en nuestro país.

La pobreza anual y el terremoto

¿Puede un terremoto cambiar el nivel de vida de un pueblo? Sin duda, la respuesta a esta pregunta es sí, tomando como ejemplo el caso del terremoto de Pisco del año pasado. Miles de familias perdieron su vivienda, su empleo, sus bienes, sus servicios básicos, entre otras cosas más que hicieron cambiar dramáticamente su estándar de vida (al menos tal como lo describía, Mario Vargas Llosa).

¿Pudo la Encuesta de Hogares -que mide la pobreza- recoger dicho efecto durante su aplicación? Al parecer, la respuesta a priori sería no. De acuerdo con las estadísticas oficiales publicadas por el INEI, la tasa de pobreza de Ica, región que alberga a Pisco, en vez de aumentar, bajó espectacularmente 8.7 puntos porcentuales, osea un poco más del promedio nacional que se ubicó en 5.2 puntos de reducción obtenida para el país. Esto deja espacio para fantasear sobre los motivos que harían que la pobreza baje tan espectacularmente justo después de ocurrido un evento tan desastroso que indudablemente tuvo un efecto muy negativo en la calidad de vida de esta población.

Como ya lo he mencionado en un artículo previo, el jefe del INEI llegó a argumentar que la pobreza en Ica se habría reducido de manera tan exitosa gracias a la enorme cantidad de ayuda enviada solidariamente desde distintos puntos del país y el mundo. Algo que es bastante penoso escuchar de su parte, que podría no ser tan negativo después de todo si seguimos la lectura del artículo que escribí acerca de la desigualdad y la solidaridad.

Como fuera, esta situación hizo que me metiera en la base de datos de la ENAHO para ver cómo se comportaron las mediciones de pobreza según el periodo de referencia: antes, durante y después del mes del terremoto. Los resultados fueron:

En primer lugar, el promedio de encuestas aplicadas en la región iqueña fue de 73 cada mes, durante todo el año. El mes que tuvo un menor número de encuestas fue precisamente agosto (mes del terremoto) y el mes con mayor número de encuestas aplicadas fue abril con 83. El menor número de encuestas aplicadas en agosto, podría estar explicado por el hecho mismo del terremoto. No obstante, no hay que olvidar que poco tiempo después de aquella fecha, el INEI realizó un empadronamiento de las familias de las zonas afectadas. No se en qué medida esto podría haber afectado la logística para aplicar tales encuestas, pero lo que si es cierto es que no todas las viviendas de la región fueron afectadas por igual.

En segundo lugar, como es obvio, agosto no es el mes que se ubica en la mitad del año. Esto representa de cierta manera una dificultad operativa para la comparación pues nos deja una muestra reducida a la mitad para poder comparar con rigurosidad el efecto entre la medición antes del mes del terremoto (60% de las encuestas fueron aplicadas) y la medición después del mes del terremoto (solo un 33% restaba por aplicar). Con todo, intenté realizar la comparación para los tres momentos señalados:


Viendo estas cifras, en términos porcentuales,

Este último cuadro, nos presenta algunas estadísticas referenciales (no ponderadas poblacionalmente) de las mediciones realizadas. En primer lugar, cabe anotar que entre los periodos antes y después del mes que ocurrió el terremoto, aparece una cifra minúscula como resultado del terremoto, pero cifra al fin, de los pobres extremos: 0.7% (equivalente a 2 hogares calificados como tal, uno de Ica y otro de Chincha). Luego, tenemos que el porcentaje de hogares calificados como pobres no extremos pasa de 11.9% a 13.1%. Este es un resultado, débil, pero bastante elocuente del impacto negativo del terremoto en dicha región: aumentó la pobreza no extrema y aparecieron los pobres extremos. En contraste, los no pobres se reducen de 88.1% a 86.3%.

Lo anterior nos deja una moraleja. La medición de la pobreza si ha recogido, pero muy débilmente, el efecto del terremoto durante la aplicación de las encuestas del mismo año. Es probable que la imposibilidad de poder llegar a los hogares sorteados para entrevistarlos, bien porque las viviendas se habían caido o porque las familias no se encontraban en dicho lugar porque se habían ido a la "olla común" mas cercana, haya sido una de las principales limitantes para realizar la medición de los niveles de vida de manera adecuada después del terremoto.

Esto implica que, el abordaje metodológico de medir la pobreza a lo largo del año puede ser equívoco, sobre todo ante eventos tan dramáticos como son los terremotos (o su equivalente andino como son las heladas, o el político social como son las explosiones de protesta) que pueden retratar mal una determinada situación a evaluar. En este ejercicio, se ha demostrado que la pobreza después del terremoto es más alta que la observada antes de ella (13.8% vs 11.9%) , y sin embargo, el promedio del año aparece jalada hacia la valoración más baja por la ponderación del número de meses que se habían estado viviendo en tal situación (12.1%).

Así, señalar que la pobreza se redujo entre un año y otro, de manera tan gruesa, tiene sus bemoles en el sentido de que las mediciones globales no serían estrictamente comparables puesto que están compuestas de consumos con distinto tiempo de retraso. Y que estos retrasos podrían ser afectados positiva o negativamente por eventos económicos, políticos, sociales, o ambientales inesperados que cambiarían el nivel de vida en un sentido contrario al esperado por la tendencia observada durante las primera mediciones.

Atrás quedaron las mediciones que se hacían unicamente durante el último trimestre del año, algo que no necesariamente era una aproximación metodológica deseable, pero tenía la virtud de comparar un periodo de tiempo más corto. Sin embargo, su cercanía a una época donde hay una mayor probabilidad de gastos y transferencias entre las familias, me hacían pensar en lo ilusa que podía ser una persona pensando que su nivel de vida está limitada a lo observado únicamente en el último trimestre del año. Pero la solución no es comparar lo recogido de todo un año respecto del siguiente sin distingo en los meses o trimestres en que han sido tomados los valores. Es una mejora que espero debatirla un poco más para realizar una propuesta más concreta y viable para resolver el problema de la pobreza en nuestro país.

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Artículo recomendados

• Artículo de MVLL sobre el desarrollo espectacular de Ica en los últimos años.
• The Economist habla sobre las lecciones aprendidas después de un año de ocurrido el terremoto.
• Galería "Cuando pase el temblor".

Sincerando las cifras de la pobreza en los GLs

The Economist, publicó un reciente artículo (ver aquí) acerca de cómo la administración de la ciudad de Nueva York ha estimado su propia tasa de la pobreza desafiando las cifras oficiales estimadas por el gobierno federal de los Estados Unidos, el cual no cesa de maquillar la crisis galopante que aqueja a esta nación. La razón para que el Alcalde de New York tome tal decisión es muy simple. "Uno no puede resolver el problema hasta que lo puedas medir [correctamente]" dice Michael Bloomberg, actual Alcalde de NY.

En efecto, luego de seguir las recomendaciones técnicas para medir la pobreza dadas por la Academia Nacional de Ciencias al Congreso Americano en 1995 -las que nunca fueron implementadas por alguna razón política- se encontró que el porcentaje de neoyorkinos pobres se habría sincerado de 19% a 23%. Esto se debe a que las recomendaciones adoptadas (como por ejemplo incluir algunos componentes del gasto y del ingreso que nunca antes se habían tenido en cuenta, como por ejemplo el gasto en vivienda o los subsidios alimentarios) tuvieron un impacto claro aumentando la línea de pobreza de referencia para una familia típica de 4 personas durante el año: de US$20,444 a US$26,138.

¿Qué pasaría si un GL peruano tomara la misma decisión que la administración de la ciudad de Nueva York para su respectivo territorio? Podríamos hablar de una ciudad o región que tuviera el mínimo de condiciones técnicas y políticas para hacerlo. Tomemos por ejemplo a la región de Arequipa, que en su capital, si mal no recuerdo, se instaló la base de operaciones para ejecutar el Censo Nacional del 2005. Es decir, posibilidades técnicas tiene. Posibilidades políticas también los tiene, puesto que como reporta la reciente encuesta de Apoyo, Arequipa es la ciudad que menos respaldo brinda al actual gobierno, 4% (en todo el sur peruano el respaldo bordea el 7%).

¿Cuál es el porcentaje de pobres en Arequipa? De acuerdo con las estadísticas oficiales la tasa de pobreza de esta región se habría reducido de 34.2% a 23.8% entre el 2004 y el 2007. La canasta de consumo de referencia equivale a 235.2 nuevos soles mensuales per cápita (¿Es posible que una persona sola resida en una vivienda con un ingreso o consumo mínimo como ese?). Si reajustamos la línea de pobreza en un porcentaje similar al realizado por el Alcalde de Nueva York (lo que en rigor debería ser reajustado haciendo una revaloración de los componentes de gastos e ingresos por un equipo de especialistas multiregional -nacional- colegiado), encontraremos que esta aumenta a 300.7 nuevos soles. Como consecuencia, la tasa de pobreza se sinceraría de 23.76% a 40.57%.

El resultado es abrumador. Sin embargo, esta es tan sólo una simulación que podría estar dándonos luces de lo que podría pasar si un GL como el de Arequipa (o tal vez ¿Puno?, ¿La Libertad?, ¿Junín? ¿Cajamarca?) asumiría el reto de medir el nivel de vida de sus ciudadanos a fin de sincerar el problema de la pobreza y entonces diseñar e implementar programas que la resuelvan adecuadamente.

Experimentos para el desarrollo en los GLs

De acuerdo con Dani Rodrik, existen tres enfoques que inspiran las políticas de desarrollo de países como el nuestro. El primero es el que concibe que el problema se encuentra en la falta de recursos, por ello se piensa que la solución es proveer de ayuda para el desarrollo. El segundo enfoque piensa que el problema radica en la falta de incentivos, en consecuencia la solución es crear acceso a más y más mercados. Para el tercero el problema se fundamenta en gobiernos corruptos y incapaces, por lo que la respuesta es mejorar la gestión del Estado y con ello la gobernabilidad.

No obstante, según el destacado economista, parece ser que ahora se ha adoptado una visión novedosa para la selección de políticas públicas en países en vías de desarrollo. En efecto, este nuevo enfoque se basa en el supuesto de que realmente no se sabe en dónde se encuentra el problema de subdesarrollo y que las causas clave pueden ser diferentes para cada entorno bajo estudio. Así:

"... se adopta una explícita actitud experimental para la selección y formulación de políticas de modo que uno puede aprender acerca del medio ambiente en el que ellas operan. En este enfoque, los procesos de seguimiento y evaluación son fundamentales, ya que uno tiene la posibilidad de corregir errores y mejorar las políticas a través del tiempo. De hecho, uno construye el monitoreo en el proceso político en sí de modo que el aprendizaje se convierte en parte integrante de el - en vez de dejar esto a los investigadores o economistas. Esta manera de pensar acerca de la política de desarrollo es radicalmente diferente de las tres escuelas que se resumen más arriba, ya que admite mucha más diversidad y heterodoxia. Este enfoque es humilde en cuanto a la medida de nuestros conocimientos, pero a la vez es optimista sobre nuestra capacidad de aprender."

En realidad, esta perspectiva de trabajo para las políticas públicas no tiene mucho de novedoso, al menos en el mundo occidental. Los países orientales, sobre todo China, siempre han diseñado e implementado sus políticas de esa manera. Esto recién lo pude comprobar a partir de dos experiencias concretas: la primera fue una entrevista informal que tuve con un funcionario del Mincetur que tuvo parte en las visitas preliminares con el país del lejano oriente para concretar un TLC con nuestro país. La contraparte china les expuso con claridad que no era posible firmar un TLC bilateral país con país, sino más bien país (Perú) con una región muy delimitada de su territorio para experimentar y ver qué resultados se obtenían con ella.

La segunda experiencia fue la lectura de un libro producido por el BID acerca del Presupuesto Participativo (Citizens in charge, Isabel Licha editor, 2004). En este libro se hace una revisión exhaustiva de las experiencias en torno a esta 'novedosa' política de desarrollo tanto en América Latina como en el Asia. Una de las cuestiones más resaltantes es que ambas regiones tuvieron una aproximación distinta a esta estrategia. Mientras que en América Latina se implementaron la mayor parte de las veces a nivel nacional sin ninguna experimentación previa, en el Asia, la situación fue bastante más cuidadosa. Hubo todo un proceso de experimentación con territorios pequeños y luego fue masificándose la estrategia en otras regiones hasta alcanzar el nivel nacional.

Nuestro país ha sido todo un caso respecto a cómo se han concebido políticas para el desarrollo y cómo se las ha implementado. Ellas se han hecho muchas veces sin experimentación previa y asumiendo que todo el país es como Lima, o quizá, como si el resto del país no existiera. Esta aproximación ha traido como consecuencia que no se haya podido evaluar adecuadamente los resultados de las políticas implementadas, lo cual, de por sí ya es un gran problema a enfrentar por los actuales gobiernos locales. Se tiene mucha información para Lima, pero para el resto del país, poco o nada. Quizá por ello se explique cómo la capital tiene un mayor nivel de desarrollo relativo respecto del resto de regiones del Perú.

Cambiar esa situación implica que los distintos gobiernos regionales y distritales tengan la capacidad para generar la información y las estadísticas necesarias para hacer un proceso de seguimiento y evaluación completo de los resultados de políticas públicas específicas implementadas en sus respectivas jurisdicciones (¿Un INEI con mayor capacidad a nivel subnacional?). Recursos existen en la actualidad para que los GLs puedan montar una estrategia como esta. Pero falta que la ceguera política central libere esta función (y otras más por supuesto) para las regiones para que ellas tengan en sus manos la responsabilidad del desarrollo de las mismas, probando los enfoques de desarrollo que mejor les parezca.

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Reproducido en el semanario Peripecias No. 91 del 9 de abril de 2008.

Desigualdad en las transferencias a los GLs

El objetivo del presente documento ha sido realizar una evaluación de la evolución de la desigualdad en las transferencias de recursos del Gobierno Central a los Gobiernos Locales (GLs) de Lima Metropolitana tanto a nivel global como desagregado en sus principales componentes, en un contexto de crecimiento económico sostenido.

Esto se ha hecho con la finalidad de tener una idea más precisa de cuáles son los factores que explican el aumento de la desigualdad entre los Gobiernos Locales y, en consecuencia, establecer algunas recomendaciones de política para mejorar el nivel de equidad entre ellos para no poner en riesgo el nivel de vida de las poblaciones que residen en territorios que estarían perdiendo en este proceso.

Para tal efecto, se ha utilizado como fuente de información los datos publicados por el MEF en la página Web de Transparencia, en la sección de Transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales , para el periodo comprendido entre el 2004 y el 3 de diciembre de 2007, fecha en la que se realizó la descarga del total de datos a analizar de los 43 distritos de la ciudad de Lima Metropolitana.a

Los resultados demuestran que, para el caso de la capital limeña, la desigualdad se encuentra explicada principalmente por las transferencias del Fondo de Compensación Municipal el cual ha ido aumentando su impacto regresivo, en segundo lugar aparecen por los recursos ordinarios, tercero los canon de distinto tipo y finalmente los impuestos, pero este último componente aparece más bien como un factor que contribuye a la disminución de la desigualdad de las transferencias en los últimos años.

Esto nos lleva a considerar la necesidad de revisar los criterios que rigen en la distribución de los fondos del Foncomun, a fin de priorizar las necesidades sociales de cada una de las localidades antes que priorizar la cantidad poblacional, de donde saldrán siempre beneficiados los principales centros urbanos del país; y, en segundo lugar, recomendar una fórmula de subsidios cruzados a partir de los recursos obtenidos por los canon de distinta fuente para reducir la desigualdad entre las regiones.

La implementación de este tipo de políticas redundará en un mejor bienestar en conjunto de la sociedad que podrían traducirse en opciones antisistema o de violencia que puedan poner en jaque las inversiones y en consecuencia, el desarrollo de la sociedad peruana.

Las transferencias a los GLs y la desigualdad

Como resultado de casi siete años de crecimiento económico sostenido, el Estado peruano ha encontrado que cuenta con una ingente cantidad de recursos disponibles para gastar o invertir en las necesidades de desarrollo más urgentes de las distintas localidades del país. Estos recursos se originan en las recaudaciones tributarias nacionales de distinto tipo y son transferidos a los gobiernos locales (GLs) para su ejecución a través de un conjunto diverso de conceptos: recursos ordinarios, canon y sobrecanon, regalías, el fondo de compensación municipal y otros impuestos.

En concreto, las transferencias a los GLs se han triplicado entre el 2000 y el 2007, pasando de 2,350 millones de nuevos soles a 6,848 millones creciendo a ritmo promedio anual de 17.3% por encima de la velocidad de crecimiento anual del presupuesto de la República (9.24%). También se han incrementado las cuentas de transferencias pasando de 5 en el 2000 a 11 en el 2006 (CAD, 2007:3) siendo las más importantes el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el Canon Minero/Gasífero/Petrolero y el Programa Vaso de Leche.

En ese sentido, los GLs están asistiendo a un conjunto de oportunidades para invertir en posibilidades concretas de desarrollo económico y social como nunca antes se ha visto en nuestro país. No obstante, de acuerdo con el último Marco Macroeconómico Multianual 2008 – 2010 (MMM, págs. 76 – 78), se ha podido advertir que los recursos no se transfieren de manera equitativa entre todas localidades del país porque los recursos originados por los diversos conceptos, sobre todo los correspondientes al canon minero, pesquero, forestal entre otros se concentran en unos pocos territorios del país. (MEF, 2007: 76).

En efecto, este es un problema que queda graficado dramáticamente por el MMM 2008-2010 con el comportamiento mostrado por la curva de Lorenz, herramienta que nos permite calcular un coeficiente de Gini de 80% , es decir, un valor mucho más alto que la desigualdad reportada por el coeficiente de Gini de los ingresos de la población peruana para el 2006: 43.13% .
Considerando esta situación, uno puede preguntarse si este empeoramiento en la desigualdad es explicada fundamentalmente por el notable incremento de las transferencias por cuenta del canon, en especial el minero, o si se debe más bien a la contribución de los otros componentes de las transferencias totales a los GLs. La percepción generalizada por distintos analistas es que esto ocurre fundamentalmente por el aumento de las transferencias del canon minero. No obstante, el presente documento presenta evidencia para el caso de Lima Metropolitana que demostraría que esto no necesariamente es así.

En efecto, tomando en cuenta la normatividad vigente, podemos notar que las transferencias a los GLs tienen los siguientes componentes (CAD, 2007:3):

• Canon Minero
• Fondo de Compensación Municipal
• Canon y sobre canon petrolero
• Renta de aduanas
• Programa Vaso de Leche
• Programa de Alimentos y Nutrición para el paciente con tuberculosis y familia*
• Comedores, alimentos por trabajo, hogares y albergues*
• Canon Hidroenergético (desde 2002)
• Canon Pesquero (desde 2003)
• Canon Forestal (desde 2003)
• Canon Gasífero (desde 2004)
• Regalía Minera (desde 2005)
• Fondo de Desarrollo de Camisea (FOCAM) (desde 2005)
• Impuestos a casinos*
• Impuestos a tragamonedas*

Haciendo una reagrupación de estos conceptos por afinidad (siguiendo los criterios del propio Ministerio de Economía y Finanzas) podemos obtener la siguiente tabla de equivalencias entre conceptos:Con estos conceptos podemos obtener el siguiente gráfico distributivo de los recursos transferidos del 2007 a los GLs de Lima Metropolitana, hasta la fecha en que fue descargada esta información, es decir, 3 de diciembre:Metodología

La metodología de análisis a seguir para cuantificar la desigualdad en las transferencias a los GLs a seguir es la planteada por Anthony F. Shorrocks en su documento de investigación seminal de 1982, Inequality Decomposition by Factor Components, aparecido en Econometrica, Vol. 50, Nº 1, págs. 193 – 211.

De acuerdo con Shorrocks , la descomposición de la desigualdad de ingreso total (en nuestro caso, de las transferencias totales a los GLs) puede descomponerse en contribuciones de la desigualdad provenientes de los componentes factoriales del mismo, es decir, por cuenta del Foncomun, los recursos ordinarios, los impuestos y el Canon y Sobrecanon, teniendo en cuenta que:

Factores de desigualdad = {f1, f2,… , fn}

Donde se define la variable Vi para cada observación i en la base de datos tal que:
Shorrocks demostró que existe una singular “regla de descomposición” para la que la desigualdad en Vi entre las observaciones podía ser expresada como la suma de las contribuciones de la desigualdad proveniente de cada uno de los componentes del ingreso, satisfaciendo una serie de rigurosos axiomas. La regla de descomposición es la “contribución proporcional del factor k a la desigualdad total”, sk:
Donde ρk es la correlación entre el factor k y Vi, y σ representa la desviación estándar de la variable correspondiente. Equivalentemente, Sk es la pendiente de la regresión entre el factor k y Vi. Esto significa que para cada observación:
Los componentes factoriales con un valor positivo para Sk indican una contribución que incrementa la desigualdad del ingreso total; componentes factoriales con valores negativos para Sk hacen una contribución negativa. De esta manera, la desigualdad total puede describirse en términos de las participaciones de cada factor con el ingreso total y de sus correlaciones con éste, así como de sus respectivas desigualdades parciales.

Todos los cálculos se han trabajado con la información para los 43 GLs de Lima Metropolitana descargada de la Web de Transparencia del MEF iniciando en el 2004 hasta el 3 de diciembre de 2007. La selección de este periodo ha obedecido únicamente a la forma como ha sido colgada la información en esta fuente. La primera contiene información de 1995 hasta el 2003. La segunda de 2004 al 2007. Por lo tanto, se ha priorizado trabajar con el segundo conjunto de valores por razones de tiempo. Los valores se encuentran en nuevos soles corrientes para todos los años.

Para la medición de la desigualdad de las transferencias totales a los GLs así como de los componentes de ellas se ha considerado pertinente utilizar un indicador alternativo al coeficiente de Gini, esto es, el coeficiente de variación (CV) definido como la desviación estándar entre la media aritmética de los valores analizados. Se ha tomado esta decisión puesto que existe cierta afinidad matemática entre la metodología de cálculo de la desigualdad por componentes de Shorrocks y este indicador estadístico. Esto sin embargo, no limita el hecho de que se han reportado los respectivos indices de Gini para cada uno de los componentes de las transferencias para uso y análisis posterior.

Una última observación operativa es que los datos de las transferencias fueron puestos en términos per cápita para cada distrito utilizando la información del Censo de Población y Vivienda 2005. Puesto que no existen estimaciones de la población a nivel distrital para 2004, 2006 y 2007, se ha asumido que la población no ha variado significativamente. Este supuesto puede ser razonable únicamente para el caso de Lima Metropolitana puesto que su población es relativamente estacionaria frente a lo que podría suceder en otras regiones del país donde sus poblaciones son pre transicionales.

Resultados

El cálculo de los coeficientes de Gini de las transferencias a los GLs de Lima Metropolitana revela que el componente más desigualmente distribuido son los impuestos recaudados por los municipios de la capital. En segundo lugar aparece Foncomun, aunque su comportamiento es notoriamente decreciente. En tercer lugar tenemos a las transferencias por canon y sobre canon que han tenido un comportamiento creciente entre el 2004 y 2006, pero en el último año ha decrecido un poco. Finalmente tenemos a los recursos ordinarios cuyo comportamiento inequitativo va en aumento cada año que pasa.

Una observación importante que hacer es que el nivel de desigualdad de las transferencias totales a los GLs de Lima es menor al reportado por el MMM. Y, aunque ha tenido un comportamiento levemente creciente entre el 2005 y 2006, en el último año se aprecia un comportamiento notoriamente decreciente por debajo del nivel observado en 2004 (0.68 vs. 0.70).

Respecto a los indicadores reportados según la metodología de A. F. Shorrocks tenemos que, contrariamente a lo que se deduciría del gráfico anterior, el componente de los impuestos es el único que aporta en la reducción de la desigualdad global de las transferencias. Esto es así porque su comportamiento tiene una asociación lineal negativa con las transferencias totales, esto es, en aquellos lugares donde este último es más alto, los impuestos son más bajos e inversamente. Por otro lado, dado que su participación en las transferencias totales es muy baja su aporte en la reducción de la desigualdad total es notoriamente bajo.

El anterior resultado contrasta con el comportamiento de todos los otros componentes de las transferencias locales, donde en todos los casos aportan a la desigualdad global, siendo el componente más importante, el Foncomun, en más del 90% para todos los años bajo estudio. Los recursos ordinarios aparecen como el segundo componente más importante que contribuye con la desigualdad, pero con un impacto poco significativo respecto del Foncomun. Finalmente, el Canon y sus variantes aparecen como el tercer componente que contribuye con la desigualdad de las transferencias a los GLs de Lima, cuyo valor es suficiente para reducir el efecto igualizante de los impuestos.

Discusión

La evidencia reportada en el presente informe contradice la idea generalizada de que las transferencias son mal distribuidas entre los GLs por causa del abrupto crecimiento de las transferencias por cuenta del canon minero. En verdad, el mayor nivel de desigualdad en las transferencias ocurre por la mala distribución de los recursos del Foncomun al sustentarse en un criterio poblacional antes que en un criterio de necesidades sociales a satisfacer, como podría resumirse por ejemplo con un indicador de pobreza.

Para contradecir estos resultados, puede argumentarse que no se ha seleccionado al mejor ejemplo para hacer este tipo de evaluaciones, ya que Lima es un espacio esencialmente urbano antes que rural donde podrían obtenerse rentas por explotación de recursos naturales. No obstante, cabe destacar que lo que realmente se enfatiza en este estudio, con el caso de los GLs de Lima Metropolitana, es que las contribuciones a la desigualdad deben ser evaluadas desagregando la contribución relativa que realizan cada uno de los componentes de las transferencias y no sólo ver la desigualdad explicada por uno solo de ellos.

Es interesante señalar cómo una actividad económica pujante en las áreas urbanas en los últimos años, la de los casinos y tragamonedas, puede convertirse en un instrumento, débil, pero instrumento al fin, para la lucha contra la inequidad en la transferencia de los recursos. Puesto que este tipo de negocios se espera que florezcan en las localidades con mayor nivel de vida, y por lo tanto con menor cantidad de población empobrecida sujeta a transferencias por programas como el Vaso de Leche o los comedores, no es extraño que su contribución en impuestos contribuya a una disminución de la desigualdad provocada por los recursos ordinarios.

En este punto se plantea una contradicción. ¿Se justifica en términos de impacto social un incremento de la desigualdad en los recursos de los GLs por causa de las transferencias de los programas sociales y un decremento en la desigualdad por causa de las transferencias por impuestos a actividades económicas de entretenimiento privadas? La respuesta es sí, ya que en la capital limeña, los distritos que salen perdiendo en recursos por cuenta de programas sociales, necesitan fuentes de recursos alternativas para financiar sus propios gastos como municipio y así satisfacer sus respectivas necesidades. No obstante, no existe un conocimiento a ciencia cierta del impacto de las contribuciones asignadas a los GLs más populosos, aún bajo un esquema desigualizante.

En este marco, queda claro que resulta muy útil hacer este tipo de ejercicios para diseñar políticas más efectivas para reducir la desigualdad entre los gobiernos locales para fomentar un impacto más coherente en el bienestar conjunto de la población peruana. Las políticas no tienen porqué ser diseñadas a partir de diagnósticos de territorio nacional, sino que es preciso enfocar en terrenos más delimitados para ensayar soluciones prácticas para los problemas de la desigualdad y la pobreza de sus respectivas poblaciones.

Conclusiones y recomendaciones

El presente trabajo ha demostrado que es posible encontrar factores de desigualdad más importantes que los recientemente enfocados en las transferencias totales a los GLs. En el caso específico de los distritos de Lima Metropolitana se ha encontrado que las transferencias por cuenta del Foncomun contribuyen en primer lugar a la desigualdad, mucho más que los recursos ordinarios y el canon juntos. En contraste, el único componente que ha contribuido con la equidad en las transferencias ha sido los impuestos, puesto que estos se han concentrado por criterios más comerciales en los distritos con mayor nivel de vida relativo en contraposición a los recursos que son transferidos por cuenta de los recursos ordinarios, que en principio, se suponen tienen una naturaleza más social.

En este marco, la contribución a la desigualdad en las transferencias a los GLs de Lima Metropolitana por cuenta de la explotación de los recursos naturales es mínima, revelando que el objetivo de buscar un menor nivel de desigualdad en las transferencias de recursos por canon en el plano del territorio nacional es bastante ambiguo e inoperante, tal como lo propone el MMM 2008-2010. No todos los espacios requieren tener las mismas fuentes de ingresos con el mismo orden de prioridades, pero si se requiere conocer las contribuciones a la desigualdad de cada uno de ellos según su realidad específica para diseñar políticas focalizadas que permitan reducir este problema con mayor coherencia y efectividad.

En ese sentido, el gobierno central debería revisar algunos de los criterios de asignación de recursos como el del componente del Foncomun, por ser adverso a la equidad sostenido por un criterio poblacional antes que de satisfacción de necesidades de los municipios más pobres. Avanzar en ese sentido provocará un clima de mayor equidad social y de menor conflicto entre las instancias gubernamentales vecinas o con respecto al gobierno central.

Bibliografía

CAD (2007) “Indicadores de Pobreza utilizados para la distribución de las Transferencias a Gobiernos Locales y Regionales”. Informe CAD. Lima: Ciudadanos al día.

Mauro, Raúl (2002) “Cambios de la pobreza en el Perú: 1991 – 1998”. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social.

MEF (2007) “Marco Macroeconómico Multianual 2008 - 2010”. Documento aprobado en Consejo de Ministros del 30 de mayo de 2007. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas.

MEF (2001) “MAPA DE POBREZA Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 2001”. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas.

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• Trabajo presentado en diciembre de 2007, en el curso de Temas de Gestión Pública de la Maestría de Gestión Pública de la PUCP.

La raiz de la ineficiencia de la política social

He encontrado un artículo de la revista Educación (pdf) de la Universidad de San Marcos (Educación, Año II, Vol. II, N.° 3, ene. - jun. de 2005; pp. 25-35) donde citan una conclusión mía acerca de cual ha sido la explicación de la ineficiencia [y la falta de efectividad] de la política social implementada durante los años noventa:

«La asistencia a la pobreza a través de una lógica de mercado no implica necesariamente que el gasto social llegue a las comunidades o poblaciones más pobres, sino a aquellas con suficiente capacidad de organizar una demanda. De esta manera, se estaría probando que las desigualdades en activos (tanto en infraestructura como humanos) no sólo afectan la performance del crecimiento económico, sino también la eficiencia y efectividad del gasto social».

Creo que las actuales condiciones políticas, económicas y sociales de nuestro país ya no permiten sostener la misma idea que concebí entonces, gracias a una lectura de un artículo escrito por Martin Beaumont sobre el gasto social del FONCODES, en la fenecida revista de desco, "Pretextos".

Hoy, el Perú es un país con una ingente masa de recursos para invertir en el desarrollo de sus localidades a lo largo y ancho del territorio, pero con una increible incapacidad para hacerlo por una serie de razones. Mientras que el Gobierno Central (GC) y algunas voces de las ONGs manejan el argumento de que en los GLs hace falta de capacidad técnica y gerencial para hacer uso de estos recursos con una racionalidad debida, los GLs manejan el argumento de que se les pide mucho tecnicismo como si el GC supiera gastar adecuadamente sus recursos, poniendo como casos desastrosos al Congreso, al Ministerio del Interior, etcétera, etcétera, etcétera.

Ahora que el FONCODES y varios programas sociales pasará a manos de los GLs, uno y varios se preguntan si la política social tendrá una mayor efectividad y si será más eficiente.

Creo que ahora los evaluadores e investigadores tendrán a más de mil ochocientos GLs-casos que evaluar para identificar donde sí la política social funciona y donde no lo hace. A partir de esa identificación será necesario realizar sistematizaciones que permitan extraer las mejores prácticas y lecciones para que puedan ser socializadas con otros GLs para que mejoren su gestión, y así asegurar un mejoramiento progresivo de la política social en su conjunto para la totalidad del territorio nacional.

Presupuesto por resultados en los GLs

¿Es posible que se ejecute una política novedosa de gestión de recursos en los GLs sin atender primero a la voz de alerta que emerge de los resultados de un experimento previo? Pues sí. Esto lo explicamos a continuación.

En nuestro país, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se ha propuesto implementar el nuevo enfoque de Gestión del Presupuesto por Resultados (PpR) a nivel de todo el aparato estatal, incluidos los gobiernos regionales, provinciales y distritales.

El diseño instrumental parece realmente prometedor. El PpR plantea acabar con la ineficacia de los presupuestos de los GLs para acabar con la desnutrición, la baja calidad educativa y la pobreza.

Esta iniciativa se ha dado a partir de este año con la ley 28927 (pdf), la cual a la letra señala (arts. 10 y 15):

Art. 10. Establécese la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo en su etapa de incorporación, instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación.

Art. 15. La Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el Sector Público en el proceso de programación del presupuesto de 2008, como instrumento específico orientado a la articulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación presupuestal. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DNPP en un plazo de ciento veinte (120) días calendario.

Los indicadores de resultados son de uso obligatorio para las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y para los gobiernos locales. La DNPP desarrolla la difusión de la información sobre los indicadores de desempeño formulados por los diferentes Pliegos en el marco del proceso presupuestario 2007.

Asimismo, los Pliegos presupuestarios están obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto y ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las evaluaciones específicas.

Los límites que ponen en riesgo la implementación de esta política son varios. La más importante es que las capacidades de los recursos humanos en los GLs son en la mayoría de los casos, deficientes. Al menos, así lo evidencia la exposición de motivos del presupuesto 2008 (pdf) realizada por el propio MEF:

Para reducir los riesgos de una gestión contraria a resultados, la DNPP del MEF, en el marco de la implementación progresiva del PpR, tiene un componente de fortalecimiento de la gestión institucional, que implementará la capacitación masiva a los diferentes pliegos del sector público con el objeto de que la gestión durante la ejecución del presupuesto 2008 logre los objetivos, metas e indicadores previstos para los programas.

Esta declaración no deja de preocupar. ¿Creará el MEF un super instituto para capacitar a los más de 1.8 mil GLs en la formulación de presupuestos por resultados? ¿Cuáles y cómo serán medidos los resultados de este programa de capacitación? ¿Cuál será el costo y de donde provendrán los recursos? ¿Se logrará transferir ese conocimiento a los nuevos líderes que tomen la posta en los GLs?.

Estas preguntas surgen luego de haber revisado una evaluación independiente contratada por el MEF sobre una de las experiencias más próximas al PpR implementadas en los GLs. Me refiero a los Convenios de Administración por Resultados (CAR).

La conclusión más importante de la evaluación rápida realizada acerca de la implementación de los CAR en tres gobiernos provinciales (Azángaro, Chucuito y Tayacaja) (pdf) durante el 2006 fue (énfasis mío):

El presente estudio constituye la primera evaluación intermedia de la experiencia en la implementación de los CAR a nivel de GL. La conclusión general de la misma es que los resultados obtenidos han sido muy favorables. Si bien hasta la fecha ninguno de los GL que han suscrito el CAR han cumplido con los requisitos para acceder al Bono de Productividad, ello no debe llevar a la conclusión errónea que el mismo no ha tenido efectos positivos en sobre la gestión y provisión de servicios por parte de los GL.

No que va!. Si la forma precisa de evaluar que el CAR ha tenido éxito es si la entidad o GL alcanzó el Bono de Productividad, y el evaluador encontró que en ninguno de los tres GLs donde se implementó esta estrategia se alcanzó dicho objetivo ¿Cómo puede afirmar que los resultados han sido muy favorables?

Es más. A principios de esta semana estuve en la ciudad de Huancavelica conversando con los alcaldes de los municipios provinciales de la región, entre ellos, el de Tayacaja. ¿Y qué creen? Ninguno de estos representantes tenía conocimiento alguno de la experiencia vivida en el marco del CAR firmado con el MEF.

¿Qué pasó? Simplemente no hubo transferencia de conocimientos o prácticas específicas que podrían consolidar una estrategia coherente de gestión del presupuesto y de los servicios municipales de esta provincia.

Creo que el MEF debería aprender de los resultados experimentales ya realizados a fin de mejorar sus futuras implementaciones, pero para hacerlo de manera gradual. De hecho, así lo plantea su Plan de implementación del PpR (pdf). El problema con este plan es que el significado de 'gradual' no ha contemplado un diseño de ampliación por cobertura territorial, sino mas bien, sólo a nivel sectorial y estratégico. Se asume que el Perú es culturalmente homogéneo y geográficamente plano.

Y la verdad es que el Perú es multicultural y multiregional.

Es necesario que no sólo el PpR sino cualquier otra política no olvide estas dos variables fundamentales para concebir mejores posibilidades de éxito en los mismos. Si no, estaremos endeudándonos por las puras con el BID o el BM para establecer este tipo de estrategias que no darán resultados concretos y beneficiosos para la mayor parte de la población peruana.

Los Censos como hecho político

Luego de leer la entrevista que hiciera Mariela Balbi al consultor internacional en censos NN, he confirmado mi perspectiva de que los Censos de las últimas dos décadas han sido ante todo hechos políticos antes que hechos técnicos.

No sólo el Censo de Renan Quispe ha sido todo un chiste desde el punto de vista del diseño y la implementación. Lo ha sido también, a su manera, el Censo de Matuk. Pero el que está pasando 'piola' hasta el momento ha sido el Censo de Félix Murillo.

A continuación un extracto de dicha entrevista (énfasis mío):

Es un censo [el del 2007] realizado en medio de una lluvia de críticas
Tiene mucho de muerte anunciada. Muchas de las críticas han sido bien merecidas y no han tenido una respuesta consistente. Han persistido los dos problemas esenciales: tiempo y plata. Con el dinero gastado, las cosas no salen bien.

¿Hay algo de intención política en este apuro?
Lo que se vio fue que a inicios de año el presidente dijo que quería hacer un censo y el jefe del INEI le dijo que sí podía hacerlo. Es lo más político que hay, ¿no? Si el presidente pidió la rapidez para responder a un ex jefe del INEI, puede explotarle en las manos. Se va a sacar otro censo malo; no se trata de tener dos censos cuestionables.

¿Por qué dice que los dos últimos censos son cuestionables?
Porque el Perú es el único país donde se hace un censo en el 2005 y otro en el 2007. Es un hazmerreír estadístico. Debió hacerse uno en el 2000 y el otro en el 2010. La recomendación internacional es cada 10 años.

¿Usted es crítico del censo del 2005 hecho por Farid Matuk?
Sí. Es el otro extremo; son muy pocas preguntas. Según él es porque le daban muy poca plata. Es difícil sacarle cosas a ese censo. No se sabe cuáles son la fecundidad, la mortalidad ni la migración. Dejó de ser demográfico. Demoró un mes en hacerlo. Hubo una omisión de 8% a 10% y la estimación de la omisión no vino de la encuesta poscensal, sino 'a mano', con cálculos sobre los totales.

[...]

¿El INEI de la época de Fujimori era confiable?
No lo creo. Era demasiado oficialista. En el Perú se creó un defecto, sobre todo a partir de 1990: hacer del INEI un apéndice propagandístico del gobierno, lo que no tiene sentido. Los institutos de estadísticas de los países de la región se preocupan de hacer bien las cosas, no de hacerlas como el gobierno quiere. Si Fujimori hablaba sobre las mujeres o los minusválidos se sacaban libros con cifras al respecto. Se necesita más transparencia en general. La matriz de donde se saca el índice de inflación no es pública; igual pasa con el PBI.

La curiosidad que despierta esta constatación es que en verdad, cada Presidente de los últimos 20 años ha tenido su propio zar de las cifras.

Fujimori tuvo al criollazo Félix Murillo. Un personaje que tenía la capacidad para maquillar las cifras a fin de 'evidenciar' los resultados positivos del modelo económico implementado durante los noventa. El Dr. Paniagua, malo que bueno, tuvo también su propio jefe de estadística, el economista Gilberto Moncada. Tengo entendido que su breve gestión se sentaron las bases para tecnificar los procesos en el INEI. Pero, llegado Toledo, tuvimos a un Matuk que tenía muy buenas ideas, pero con poca capacidad para escuchar y comunicar recomendaciones técnicas y políticas. Ahora, ya que Alan ha tomado las riendas del país por segunda vez, le ha sido fácil tener a un Quispe, acostumbrado a secundar las malas artes de Murillo, que tenga la capacidad de volver a tomar la bolsa de cosméticos y pintarnos la realidad de un Perú, donde la pobreza, la inflación y el desempleo sean una ilusión.

¿Quiénes ganan con este Censo? ¿El Apra? ¿Los gobiernos locales? ¿Las agencias de desarrollo internacional? ¿La sociedad civil? ¿El pueblo? ¿La academia? La única salida será que, luego de la venia teatral dada por el jefe de Estado respondiendo las preguntas censales, la venia del mes morado, el resto de grupos sociales digan: Si pues. A pesar de todos los problemas técnicos, este censo, es la verdad. Esta es la realidad consensuada de lo que es el Perú del tercer milenio.

Tirarse abajo a FONDOEMPLEO

El reciente proyecto de ley (pdf) presentado por la bancada aprista, haciendo eco de las presiones de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), tiene por objetivo desaparecer Fondoempleo, utilizando como argumento que el dinero que forma este fondo (el remanente de las utilidades no distribuidas por las empresas mineras a los trabajadores):

[...] en la actualidad sirve casi exclusivamente para financiar proyectos de ONGs contratando evaluadores de altísimo costo como: La Universidad del Pacífico, DESCO, GRADE, IFOCC, SASE, MACROCONSULT, LGS Consultores, Deloitte y Touche, entre otros. Asimismo estos proyectos son a la vez auditados por empresas que cobran por encima del monto del mercado como la Pricewaterhouse Coopers.

En este punto, consideramos que por mandato del Artículo 29 de la Constitución Política, antes que financiar a entidades privadas que no tienen ninguna relación con la explotación del recurso natural minero y de mantener a una burocracia que no conoce de los efectos perniciosos de dicha explotación, el dinero proveniente del remanente debe ser destinado exclusivamente para los trabajadores en Minería, Energía e Hidrocarburos y en las demás empresas de donde con su esfuerzo se ha generado dichos montos.

Como se sabe, hace buen tiempo que la SNMPE está buscando eliminar la barrera de los 18 sueldos para poder satisfacer las demandas de incremento de repartición de utilidades entre sus trabajadores, sin sacar nada de sus utilidades adicionales. Esta modificación, cierra la brecha de repartición hacia los más pobres, no sólo a través de la implementación de los proyectos que financia el Fondoempleo (ver el listado en su web) sino también a los gobiernos locales pues el exceso sobre 2200 UIT de esos remanentes también les toca a ellos para que desarrollen alternativas de desarrollo.

Queda claro que esta iniciativa está orientada a un incremento de la desigualdad en el empleo, sobre todo con las zonas rurales y con las regiones. También está orientado a disminuir la igualdad de oportunidades pues buena parte de estos remanentes deberán orientarse para el financiamiento de una mayor capacitación y educación de sus trabajadores.

Está largamente probado que los proyectos financiados por el Fondoempleo han tenido un impacto importante en términos de las mejoras de ingresos y empleo de los más necesitados. Esto se ha garantizado precisamente por todo un sistema de monitoreo y evaluación efectivo para el uso eficiente y eficaz de estos recursos.

El principio de justicia aquí en cuestión por esta iniciativa legal es el propuesto por John Rawls: luego de haberse cubierto el esfuerzo de los más capacitados, es menester compensar a los menos aventajados.

Pobreza y fragmentación política electoral local

En el último número de Perú Hoy, de desco, he publicado un artículo sobre la relación entre los niveles de vida de una población y el grado de fragmentación política-electoral local.

En ella encuentro, a partir de los datos de las elecciones municipales 2006 a nivel distrital en el ámbito de Lima Metropolitana y el indicador del Indice de Desarrollo Humano 2006 del PNUD, que la elevada fragmentación política, expresada en la competencia electoral de un número excesivo de partidos, se encuentra relacionado con niveles de desarrollo humano relativamente bajos. En contraste, existen sistemas de partidos bipartidistas o con tendencia a formar uno, en aquellos distritos donde los niveles de desarrollo humano, especialmente en el componente educativo, sean mayores.

Otro hallazgo ha sido la evidencia de que la reelección municipal funciona como un mecanismo importante para favorecer liderazgos de unos cuantos personajes que tienen como fuente de legitimación el éxito en la gestión municipal antes que elementos tradicionales asociados con la formación de un partido político como el carisma o la ideología profesada por sus líderes. Esto no limita el hecho de que posteriormente se generen algunos halos ideológicos para tratar de dar vida y estructura al nuevo partido de mayor envergadura, pero surgidos siempre desde el espacio microlocal.

Esto implica un refuerzo de la hipótesis de Von Beyme según el cual los partidos modernos o postmodernos no nacen en el Parlamento sino, más bien, en la comuna, en la localidad. Se trata de agrupaciones que nacen bajo el esquema de las teorías de la modernización que permiten institucionalizar los requerimientos sociales y permiten que el Estado se dote de nuevas estructuras políticas, con lo que se originan partidos políticos o se constituyen nuevos sistemas de partidos donde estos ya existían.

Una cuestión relevante en este punto es identificar y evaluar el patrón de expansión que los partidos locales peruanos siguen de acuerdo con la propuesta formulada por Panebianco. Este parece funcionar de la siguiente manera: Luego de alcanzarse una representación distrital se intenta probar una vacante regional y, finalmente, se postula a una curul en el Parlamento. Uno de los casos más representativos de esta figura es el caso del Movimiento Somos Perú, inicialmente surgido como Somos Lima y estudiado por Fernando Tuesta Soldevilla (2005). A pesar que en un primer momento tuvo éxito en su modelo de crecimiento difuso por federación, comenzó a resquebrajarse rápidamente después de que sus líderes principales se enquistaron en el Parlamento, ya que "el proceso de constitución del liderazgo es normalmente muy tormentoso y complejo, puesto que existen muchos líderes locales, surgidos como tales autónomamente, que controlan sus propias agrupaciones y que pueden [igualmente] aspirar al liderazgo nacional». En la actualidad, este partido ha pasado a convertirse en una minúscula representación electoral, a pesar de lo cual ha logrado mantener su presencia en el Parlamento gracias a una alianza electoral oportuna.

De acuerdo con las anteriores reflexiones, el establecimiento de una valla electoral en los sistemas electorales subnacionales, con la subsiguiente recomendación de una segunda vuelta electoral, es absolutamente innecesario e, incluso, contraproducente en el sentido de que solamente genera un mayor impacto en los costos de organización y fiscalización electorales antes que una mayor legitimidad de las autoridades elegidas. Una estrategia eficiente sería, más bien, cambiar la magnitud de la circunscripción, tal como lo sugiere Lijphart o depurar adecuadamente a los ciudadanos que se postulan como candidatos y se encuentran en falta para competir. En ese sentido, la iniciativa legislativa 733 /2006-CR del congresista Víctor Andrés García Belaunde para imponer la segunda vuelta electoral en las elecciones regionales y municipales no tendría sentido y solo incrementaría los costos de organización electoral innecesariamente.

Por otra parte, es posible que el éxito del fortalecimiento de un sistema de partidos políticos de escala nacional pase, primero, por invertir más en el componente educativo de la sociedad y por la implementación de un sistema electoral que concentre la competencia en algunas cuantas organizaciones políticas con capacidad de agregación en estos microespacios. De otra manera, se podría dar que la desconexión entre los subsistemas reales de partidos políticos municipales o regionales y el virtual sistema de partidos políticos parlamentarios permaneciera por mucho tiempo sin lograr conducir los destinos de nuestro país con eficiencia y efectividad.

Se recomienda realizar estudios con mayor profundidad que el presente que pongan de relieve los factores que promoverían un mayor nivel de gobernabilidad, no solo en el espacio local sino, también, en el regional y nacional. En mi opinión, estos factores se encuentran fundamentados no solamente en la necesaria y urgente reforma de la calidad educativa de nuestro país sino, también, en reformas electorales que den lugar a partidos maduros en el parlamento, luego de haber construido una buena, intensa y productiva vida política desde los gobiernos locales.

La consulta y las cotizaciones

Tal como señalara en un post previo, las acciones de Monterrico Metals plc están en caída libre. El reporte de hoy nos señala de que estas cayeron en 5.5%. La consulta popular realizada en el área de influencia de Majaz ha obtenido su resultado, que no es precisamente la terminación del proyecto, sino el inicio de un proceso de conversaciones entre los comuneros, las organizaciones de base, la sociedad civil, el gobierno local, el gobierno central y la minera sobre cómo se pueden hacer negocios mutuamente beneficiosos.

Esta caída es menor a la reportada por el afiche de Guarango para el caso de la minera Manhattan con la consulta de Tambogrande. Es difícil precisar si este boletín recoge el dato total acumulado que habría sido del 26%. En ese caso la caída acumulada por Monterrico Metals plc desde su último pico habría sido de tan sólo 11%.

Lecciones sobre una consulta popular sin organismos electorales

La consulta popular realizada el día de ayer en tres distritos de Piura (Ayabaca, Pacaipampa y Carmen de La Frontera) ha sentado un nuevo precedente importante en la historia democrática de nuestro país: no es necesario para los gobiernos subnacionales contar con organismos electorales centralizados. ¿Es esto bueno o malo para nuestro país?

Veamos.

De los tres organismos electorales existentes en nuestro país (JNE, ONPE y RENIEC), sólo el último tuvo el rol de acompañante pasivo de la ciudadanía de estos distritos, ya que proveyó de la información necesaria para confeccionar el padrón electoral. El JNE se exoneró de ejercer la justicia electoral declarando que el proceso era ilegal. La ONPE, dada la anterior declaración, no tuvo más remedio que seguir los deseos de su cuasi-superior ya que si se le ocurría apoyar la consulta podía costarle caro.

El JNE puede ser una sala especializada del Poder Judicial ya que como organismo autónomo no ha querido asumir funciones de supervisión. En la actualidad el JNE ha tratado de construir la imagen de un organismo electoral supremo que tiene la facultad principal de supervisar la legalidad de las elecciones, cuando se supone que su función primaria y especializada debería ser la de ejercer justicia electoral. No obstante, este proceso y los que vengan en el futuro pueden servir de precedente para argumentar la desaparición de este organismo -y su posterior absorción por el PJ- ya que por propia voluntad se exonera de cumplir con su función.

La supervisión del proceso puede ser llevada a cabo por la sociedad civil global. Aun cuando había un clima adverso de parte del gobierno central, más de una veintena de organismos internacionales junto con la prensa local han tenido una activa participación en este proceso como veedores del mismo. Todos han podido garantizar que la consulta se realizó sin mayores contratiempos. Por su parte, el diario El Comercio ha reportado cómo algunos ciudadanos no quisieron instalar mesas en la hora prevista, mientras que el diario la República nos ha contado como la minera Majaz ha querido sabotear la consulta organizando un repentino partido de fútbol con premios en reses, carneros, arroz y azúcar incluidos.

Los servicios de la ONPE pueden ser sustituidos por la empresa privada pero no se tiene información sobre la eficiencia de esta última. La firma PoderNet (de procedencia mexicana) se ha encargado de realizar la consulta popular presentando los resultados en tiempos récord similares a los que su equivalente estatal ha podido realizar (ver web sobre la consulta). Falta sin embargo evaluar los costos unitarios del proceso para ver cual de las dos consultas (es decir esta o la de Tambogrande) fueron más eficientes en su desarrollo operativo. Es probable que las dos cuentas no sean del todo comparables debido a las diferentes coyunturas vividas por estos distritos, pero de todas formas nos servirá para dar idea de eficiencia en este tipo de consultas.

El Estado estuvo presente para garantizar la tranquilidad y el orden del proceso a pesar de las declaraciones del Ejecutivo. En efecto, la policía nacional garantizó la tranquilidad de la consulta, un elemento que le ha valido al actual cuestionado ministro del Interior para decir que los resultados de la consulta serán tomados muy en cuenta en las conversaciones posteriores a este evento. Una lectura muy subjetiva de esta declaración nos daría a entender que el ministro Alva Castro no pretende dejar su sitio ni a patadas chinas ni a petardos gringos.

El valor de una consulta popular es superior al de una encuesta de opinión. Contra la opinión desnaturalizada de Percy Medina de Transparencia, la cristalización de un proceso de consulta popular, con más del 60% de participación ha permitido que las posibilidades de consolidar una democracia a partir de personas consideradas de segunda categoría (recuérdese el mensaje repetitivo de las frases de Alan o Jorgito señalando que hay elevadas tasas de pobreza y analfabetismo en esos distritos) sea de un valor democrático incalculable. A partir de esta experiencia, la minera deberá entablar conversaciones no sólo con el gobierno central, si no con todos los actores interesados en el proceso del desarrollo minero, incluido el gobierno local, las organizaciones civiles y las organizaciones de base. Y es que mientras una consulta realizada a través de una encuesta es totalmente despersonalizada porque es anónima, la consulta popular ha implicado que los comuneros se movilicen, se registren y voten en la privacidad de una cámara. De allí su valor democrático fundamental.

Todo esto me hace pensar que probablemente los organismos electorales no sean necesarios (y tal vez incluso Transparencia), hablando específicamente del caso del JNE y la ONPE. Pero debe quedar claro que esto no deviene de esta experiencia en particular, sino más bien a que estos organismos nunca han estado presentes en el espacio local, salvo en Lima Metropolitana. Esta es una característica muy particular del Perú, pues ya sea en México, Chile o Bolivia, los organismos electorales son instituciones que se encuentran muy descentralizadas y que tienen un papel que cumplir en sus respectivas regiones.

No obstante, el carácter centralista que ellas conservan a toda costa hace que prácticamente sean innecesarias en el Perú fuera de Lima. Debería formarse una estructura de oficinas electorales descentralizadas para la realización de todo tipo de consultas democráticas. Debería también prescindirse del JNE para establecer salas especializadas que funcionen durante procesos electorales para resolver problemas de justicia electoral y así evitar vacíos operativos en esta función.

¿Qué pasaría si algunos ciudadanos de esta consulta quisieran impugnar votos? Como el JNE se ha exonerado de participar tendrían que recurrir al Poder Judicial estableciendo un problema por omisión de funciones para las futuras intervenciones del propio jurado.

Estas y otras lecciones que pueda rescatar el lector de este proceso deberían servir para evaluar un panorama cercano de consultas populares a realizar en otras zonas del país cuando el gobierno central se encuentre en conflicto de intereses con los gobiernos locales por atender a los intereses de una parte de la empresa globalizada.