Presupuesto por resultados en los GLs

¿Es posible que se ejecute una política novedosa de gestión de recursos en los GLs sin atender primero a la voz de alerta que emerge de los resultados de un experimento previo? Pues sí. Esto lo explicamos a continuación.

En nuestro país, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se ha propuesto implementar el nuevo enfoque de Gestión del Presupuesto por Resultados (PpR) a nivel de todo el aparato estatal, incluidos los gobiernos regionales, provinciales y distritales.

El diseño instrumental parece realmente prometedor. El PpR plantea acabar con la ineficacia de los presupuestos de los GLs para acabar con la desnutrición, la baja calidad educativa y la pobreza.

Esta iniciativa se ha dado a partir de este año con la ley 28927 (pdf), la cual a la letra señala (arts. 10 y 15):

Art. 10. Establécese la aplicación de la gestión presupuestaria basada en resultados, promoviendo en su etapa de incorporación, instrumentos tales como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación.

Art. 15. La Programación Presupuestaria Estratégica se introduce en todo el Sector Público en el proceso de programación del presupuesto de 2008, como instrumento específico orientado a la articulación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con la programación presupuestal. Los lineamientos y las metodologías son desarrollados por la DNPP en un plazo de ciento veinte (120) días calendario.

Los indicadores de resultados son de uso obligatorio para las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y para los gobiernos locales. La DNPP desarrolla la difusión de la información sobre los indicadores de desempeño formulados por los diferentes Pliegos en el marco del proceso presupuestario 2007.

Asimismo, los Pliegos presupuestarios están obligados a sustentar sus proyectos de presupuesto y ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las evaluaciones específicas.

Los límites que ponen en riesgo la implementación de esta política son varios. La más importante es que las capacidades de los recursos humanos en los GLs son en la mayoría de los casos, deficientes. Al menos, así lo evidencia la exposición de motivos del presupuesto 2008 (pdf) realizada por el propio MEF:

Para reducir los riesgos de una gestión contraria a resultados, la DNPP del MEF, en el marco de la implementación progresiva del PpR, tiene un componente de fortalecimiento de la gestión institucional, que implementará la capacitación masiva a los diferentes pliegos del sector público con el objeto de que la gestión durante la ejecución del presupuesto 2008 logre los objetivos, metas e indicadores previstos para los programas.

Esta declaración no deja de preocupar. ¿Creará el MEF un super instituto para capacitar a los más de 1.8 mil GLs en la formulación de presupuestos por resultados? ¿Cuáles y cómo serán medidos los resultados de este programa de capacitación? ¿Cuál será el costo y de donde provendrán los recursos? ¿Se logrará transferir ese conocimiento a los nuevos líderes que tomen la posta en los GLs?.

Estas preguntas surgen luego de haber revisado una evaluación independiente contratada por el MEF sobre una de las experiencias más próximas al PpR implementadas en los GLs. Me refiero a los Convenios de Administración por Resultados (CAR).

La conclusión más importante de la evaluación rápida realizada acerca de la implementación de los CAR en tres gobiernos provinciales (Azángaro, Chucuito y Tayacaja) (pdf) durante el 2006 fue (énfasis mío):

El presente estudio constituye la primera evaluación intermedia de la experiencia en la implementación de los CAR a nivel de GL. La conclusión general de la misma es que los resultados obtenidos han sido muy favorables. Si bien hasta la fecha ninguno de los GL que han suscrito el CAR han cumplido con los requisitos para acceder al Bono de Productividad, ello no debe llevar a la conclusión errónea que el mismo no ha tenido efectos positivos en sobre la gestión y provisión de servicios por parte de los GL.

No que va!. Si la forma precisa de evaluar que el CAR ha tenido éxito es si la entidad o GL alcanzó el Bono de Productividad, y el evaluador encontró que en ninguno de los tres GLs donde se implementó esta estrategia se alcanzó dicho objetivo ¿Cómo puede afirmar que los resultados han sido muy favorables?

Es más. A principios de esta semana estuve en la ciudad de Huancavelica conversando con los alcaldes de los municipios provinciales de la región, entre ellos, el de Tayacaja. ¿Y qué creen? Ninguno de estos representantes tenía conocimiento alguno de la experiencia vivida en el marco del CAR firmado con el MEF.

¿Qué pasó? Simplemente no hubo transferencia de conocimientos o prácticas específicas que podrían consolidar una estrategia coherente de gestión del presupuesto y de los servicios municipales de esta provincia.

Creo que el MEF debería aprender de los resultados experimentales ya realizados a fin de mejorar sus futuras implementaciones, pero para hacerlo de manera gradual. De hecho, así lo plantea su Plan de implementación del PpR (pdf). El problema con este plan es que el significado de 'gradual' no ha contemplado un diseño de ampliación por cobertura territorial, sino mas bien, sólo a nivel sectorial y estratégico. Se asume que el Perú es culturalmente homogéneo y geográficamente plano.

Y la verdad es que el Perú es multicultural y multiregional.

Es necesario que no sólo el PpR sino cualquier otra política no olvide estas dos variables fundamentales para concebir mejores posibilidades de éxito en los mismos. Si no, estaremos endeudándonos por las puras con el BID o el BM para establecer este tipo de estrategias que no darán resultados concretos y beneficiosos para la mayor parte de la población peruana.