Las islas de eficiencia del Estado peruano

¿Cuáles son los organismos del Estado que destacan por su eficiencia? ¿Existe algún ranking de eficiencia que los clasifique? ¿Cuáles son las causas de que algunos organismos sean diametralmente más eficientes o ineficientes que otros? ¿Es posible promover la eficiencia en aquellos organismos que no lo son? Estas son algunas de las preguntas que discutimos un grupo de estudiantes de la maestria de Ciencia Politica (compuesto por abogados, ingenieros, economistas, militares y contadores) en la PUCP en el marco de una evaluación, grosso modo, de nuestro actual Estado Peruano. Aunque todavía no hemos llegado a responder todas las preguntas propuestas, he aquí algunas reflexiones preliminares sobre el tópico.

El concepto de “islas de eficiencia”

La primera vez que leí una cita que utilizaba el concepto “islas de eficiencia” fue en el libro “Un dólar, un voto” de Teivo Teivainen (Pág. 204, pp. 17). Este término se presentaba en el marco de la discusión de cómo el avance exitoso de la política del economicismo en el Perú se concretó, luego del autogolpe de Fujimori, con la ampliación de poderes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) bajo la dirección de Carlos Boloña y el apoyo de la élite empresarial en general, y de la CONFIEP en particular. Mas adelante señala Teivainen, citando siempre a Francisco Durand, Fujimori intentaría equilibrar el poder el MEF creando y apoyando nuevas “islas de eficiencia” como por ejemplo la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

El concepto de “islas de eficiencia” se fundamentaría en dos ideas: el organismo de un lado como una ‘isla’ en medio del ‘mar no organizado’ que seria el mercado; y, del otro lado, la eficiencia, que es un concepto fundamental de la teoría microeconómica del productor que tiene que ver con el uso mínimo de recursos para obtener un determinado nivel de producción o de servicios. El economista que fundió ambos conceptos para dar origen a lo que luego se llamó la teoría de las organizaciones fue Ronald Coase (1937) quien destacó como es que los organismos surgen como una necesidad de organizar actividades productivas de manera más eficiente (a través de la autoridad o la jerarquía) que si fueran realizadas en el mercado. Desde este punto de vista, las organizaciones que surgen para atender cuestiones de bienestar público pertenecerían al Estado, mientras que las organizaciones que surgen para servir al bienestar privado pertenecerían al sector privado. En ambos casos, se supone que la eficiencia es un valor, o más propiamente dicho, una institucionalidad fundamental para dar vida a la organización.

La idea de que las organizaciones cobran vida en base a la eficiencia no siempre es cierta. En efecto, no todas las organizaciones privadas que han existido en el reciente pasado del Perú se han fundado en los criterios de eficiencia empresarial, ni tampoco la totalidad de las organizaciones del sector público se ha regido bajo este concepto. En el caso de la empresa privada, las grandes empresas familiares de los setenta y ochenta sobrevivieron gracias a que el Estado peruano les prodigaba una serie de beneficios que inhibían la competencia de cuanta iniciativa privada se diera en la base de la pirámide empresarial peruana. En tanto que en la actualidad existen varias empresas transnacionales que si bien no ostentan grados de ineficiencia interna como los señalados antes, siguen una racionalidad de búsqueda de rentas o beneficios a costa del Estado introduciendo ineficiencias externas: corrupción y estructuras de mercado monopólicas.

En contraste con la empresa privada, el Estado peruano ha estado conformado por organismos que recurrentemente se les ha rotulado, con suficiente evidencia histórica entre manos, de ineficientes. Es por esta razón que la teoría económica estándar entiende que la presencia económica del Estado en la sociedad es una deformación del libre intercambio de bienes y servicios en el mercado y que por lo tanto cualquier actividad que este realice en nombre del bienestar de la sociedad logra exactamente todo lo contrario. No obstante, como propone alternativamente la teoría de la organización, existen algunos bienes y servicios que el Estado puede asumir producirlos con eficiencia –los llamados bienes y servicios públicos– y con ello lograr incrementar la eficiencia global de la sociedad.

Quiero anotar en este punto que de manera transversal el concepto de organización y eficiencia se opone al concepto de desorganización y mercado. En ese sentido, no es tanto que el concepto de organización “isla eficiente” se oponga al concepto de organizaciones “mar ineficientes”. Lo que ocurriría más bien es que las organizaciones “isla eficiente” se opondrían a una sociedad no organizada, que convive y relaciona en el mercado. No obstante, el sentido de uso del término de Francisco Durand hace referencia a la primera contradicción y no a la segunda.

Finalmente, quiero hacer explícito que se asume que la eficiencia formaría parte de un conjunto mayor de valores, comportamientos, actitudes y esquemas mentales compartidos por las personas que pertenecen a determinadas organizaciones que, como ya mencione, pueden ser públicas o privadas. Las ciencias sociales llaman instituciones a cualquier conjunto de valores o esquemas mentales compartidos por un determinado grupo de personas (North, 1990). Según North y los teóricos del neoinstitucionalismo, las instituciones constituyen la dotación de incentivos con los que cuenta una sociedad para desarrollarse. Es decir, esta teoría pretende predecir cual es el grado de desarrollo de una sociedad u organización según el conjunto particular de instituciones que ella comparte.

Construyendo un ranking de los organismos del Estado peruano

Aunque hubiera sido deseable establecer una gradación cuantitativa que resuma el comportamiento de un conjunto de indicadores que describan una tipología completa de los organismos del Estado este camino no ha sido seguido. Más bien se ha procurado seguir una metodología de consensos agregados intersubjetivos acerca de cuales son los valores, actitudes y esquemas mentales compartidos al interior del Estado para clasificar a sus organismos. Entre los valores y actitudes positivas encontramos a la eficiencia, la competitividad, el compromiso, la iniciativa, la cooperación, etc. En contraste, los valores negativos identificados fueron la ineficiencia, el abuso del poder, la discrecionalidad, la resistencia al cambio, la deslealtad, la indolencia, etc. Con ello definimos grosso modo tres categorías globales, la positiva, la negativa y la intermedia. Nótese por lo tanto que el criterio de eficiencia no ha sido el único criterio abordado en esta clasificación.

¿Qué organismos del Estado calificarían en la categoría positiva? De acuerdo con Fernando Villarán (2005) estos serían: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD), el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la SBS (Superintendencia de Banca y Seguros), el Instituto Nacional de Defensa de La Competencia y de La Protección de La Propiedad Industrial (INDECOPI), la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y los Organismos Reguladores (SUNASS, SUNARP, OSINERG, OSIPTEL, etc.). Del trabajo realizado en el grupo podemos identificar también al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Tribunal Constitucional y algunos casos aislados de gobiernos locales (recordemos que hay mas de 1800 en total).

En la otra orilla, ¿Qué organismos del Estado calificarían en la categoría de ineficientes? Tomando en cuenta la evaluación que hicimos en la clase podemos identificar a los siguientes: el Poder Judicial entero, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Defensa, las fuerzas armadas, las universidades, el Jurado Nacional de Elecciones, buena parte de los gobiernos locales, la Policia Nacional del Perú, el Congreso, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Trabajo, entre otros.

Los organismos que se encontrarían entre ambos polos son algunos que destacaron en su momento por su eficiencia y calidad de trabajo pero que, o bien en la actualidad estarían en decadencia sus instituciones; o bien, son organismos que están aun poco definidos o en proceso de maduración. Entre ellos destacamos a los siguientes: la Oficina Nacional de Procesos Electorales, varios gobiernos regionales, la Presidencia del Consejo de Ministros, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, etc.

Cabe destacar que una iniciativa evaluadora que ha cobrado importancia recientemente es el Concurso de Buenas Prácticas Gubernamentales promovido por la ONG Ciudadanos al Día, que este año cumple su segunda edición. A pesar de lo positivo de esta iniciativa, tiene una esfera de evaluación limitada por cuanto solo enfoca en los organismos que tienen relación directa con el ciudadano. De pronto, es mejor que sea así por cuanto toca a los organismos del Estado que tienen relación directa con el bienestar del ciudadano.

Una lectura del ranking

¿Cuál es la importancia del ranking propuesto? Cabe destacar que para la respuesta de esta pregunta tuvimos la notable asistencia del Profesor Flavio Ausejo quien logró hacer explicita una percepción generalizada no sistematizada: los organismos que se supone promueven el desarrollo económico y social del país (justicia, trabajo, educación y salud) son precisamente los que se encuentran alineados en la categoría negativa de cualquier evaluación que se haga del Estado. Más sorprendente aun es preguntarse por que es que estamos en esa situación y que estrategia podríamos recomendar para superar tal situación.

Siguiendo la visión institucionalista, podríamos decir que el conjunto de organizaciones que deberían promover el desarrollo de nuestra sociedad se encuentra hundido en el mar de la ineficiencia y estos son arrastrados por obra y gracia de organizaciones isla-eficientes que en estricto se supone deberían ser mas bien de apoyo para los primeros antes que los que conduzcan a la sociedad. Este problema puede ser catalogado como una “falla del Estado” en correspondencia con el concepto de “falla de mercado” (Stiglitz, 2002). Obsérvese como esto tiene repercusiones tan concretas en cuestiones como el porcentaje del presupuesto que se dedica a la educación, salud, justicia y trabajo; o lo sensiblemente político que se convierte la designación de los que estarán al frente de la cartera de Economía o del BCRP frente a la elección de los funcionarios de las carteras de Educación o Salud.

Es posible que las razones de nuestra actual configuración institucional del Estado tengan que ver con el asunto de cómo fundó el Perú republicano. Esto nos lleva a profundizar en razones históricas y a la necesaria evaluación, con la ayuda de la teoría neoinstitucional, de cómo han ido evolucionando las ideas, las actitudes, los comportamientos y los esquemas mentales compartidos y como ellos han repercutido favorable o desfavorablemente en el desarrollo económico y social de nuestro país. Con todo, aventuro una hipótesis, nuestro país tiene tal dotación institucional que limita un desarrollo económico y social notable por la profunda injerencia de las sociedades tutelares en nuestro Estado. En la medida que este siga supeditado a tales órdenes, tendremos un Estado desigual, que promueva y refuerce por lo tanto la desigualdad social y el subdesarrollo.

Bibliografía

- Coase, Ronald (1937) “The nature of the firm” Economica, n.s., vol. 4. London School of Economics.

- North, Douglass (1990) “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”. Cambridge University Press.

- Stiglitz, Joseph (2002) “Economía del sector público”. Barcelona: Editorial Bosch.

- Teivainen, Teivo (2001) “Un dólar, un voto. Política transnacional del economicismo”. Lima: desco.

- La imagen tomada de Google Earth presenta un detalle de la Isla de San Lorenzo en el mar del Callao.