La misión del FMI recomienda...

El día de ayer la misión "Artículo IV" del FMI ha publicado su informe conclusivo acerca de las perspectivas de desempeño de la economía peruana y las reformas sugeridas para sobresalir airosa de las dificultades en ciernes (leer aquí). Encuentro que muchas de las afirmaciones y sugerencias suenan a que es necesario actuar ahora y de manera firme, debido a la gravedad de los riesgos que tiene que enfrentar la economía, sobre todo en los siguientes ejes:

• Enfrentar la inflación y los riesgos externos
• Restablecer el marco fiscal
• Reforzar el sistema financiero
• Impulsar una estrategia bien articulada para el crecimiento económico y la resiliencia

De estas cuatro recomendaciones, sólo quiero comentar la última, que es la que está generando más polvo en el actual debate político nacional. Si bien es cierto que hay un consenso qué hacer, esto es, sobre la necesidad imperiosa de elevar la productividad de la economía peruana, no existe igual consenso sobre cómo hacerlo. La apuesta de la actual Ministra de Trabajo ha sido impulsar una serie de reformas a favor de la restitución de derechos de los trabajadores y las mejoras salariales contenidos en la así llamada Agenda 19 (leer aquí). La otra parte en cambio, que sigue la línea de lo señalado por el informe de la misión del FMI, recomienda que para que exista una elevación de la productividad se requiere bajar los costes asociados a los trabajadores fundamentalmente. David Tuesta, ex Ministro de Economía y actual presidente del Consejo Privado de Competitividad, es quien ha expuesto con vigor esta posición en una columna del diario El Comercio que tituló "Una cachetada imperdonable a los trabajadores" (leer aquí).

Me llamó la atención dicho título pues al observar la distribución factorial del ingreso nacional, uno encuentra que la "cachetada" a los trabajadores en realidad ya se les ha dado hace tiempo en nuestro país, en tanto que a las ganancias de capital se les ha otorgado la correspondiente "levantada", favoreciendo su posición en la distribución del ingreso nacional. ¿Cómo así? Responder a esta pregunta necesita una mayor averiguación de los proceso económicos, políticos y sociales que estamos viviendo como país. Pero lo que si podemos observar es que a partir del 2004 aproximadamente este proceso se ha vuelto más inequitativo en detrimento de la participación de los salarios de los trabajadores en el ingreso nacional llegando a un máximo de 30 puntos del PBI de diferencia entre ambos grupos, manteniéndose así hasta antes de la pandemia. Un proceso que ya había sido descrito por Humberto Campodónico como "la boca de cocodrilo" (leer aquí).

Ilustración 1 Participación de los salarios y las ganancias de capital en el ingreso nacional, 1994-2019

    Elaboración propia con información del INEI

Como ya ha sido patente por los datos oficiales, la masa salarial ha sido drásticamente afectada por la pandemia. Datos de la EPE de Lima Metropolitana reportan que los ingresos totales del trabajo principal al trimestre móvil de enero de 2022 se encuentran retrasadas en -16.1% respecto de los ingresos totales de enero de 2020. Esto nos hace pensar que la boca de cocodrilo se ha vuelto a abrir aún más en perjuicio de los trabajadores. Pero igual falta corroborar qué ha pasado con la participación de las ganancias de capital.

Pese a lo señalado, al parecer, la misión del FMI se encuentra alineada con la postura siguiente: la elevación de la productividad sólo será posible si se realizan importantes reformas para eliminar los sobrecostos laborales que constituyen serias rigideces para lograr este objetivo. En contraste con esta posición, la otra parte, hace énfasis en que los así llamados sobrecostos laborales no son la raíz del problema pues estos ya han sido reducidos fuertemente durante las reformas estructurales implementadas en los años noventa. Y pese a tal recorte de costes, la productividad nunca se elevó significativamente. 

El crecimiento económico de los años 2000 ha sido una suerte de aprovechamiento de sobreprecios importantes a la materia prima exportada, pero nunca hubo una transformación productiva y diversificadora real de la economía peruana que permitiera tener tasas de crecimiento fuertes y sostenidas por mucho más tiempo de lo que espuriamente hemos vivido en la década pasada. El problema que subsiste en el fondo es que la economía peruana no realiza una apuesta contundente por implementar una política de diversificación económica que asegure una elevación de la productividad total en el mediano plazo, mediante una mayor inversión en capital humano y una clara priorización de recursos públicos y privados orientados a la innovación y la tecnología. Estas afirmaciones y recomendaciones pueden ser corroboradas por los sendos análisis del estilo de crecimiento económico realizados por la Universidad de Harvard para casi la totalidad de las economías del mundo (ver aquí), señalando que en el fondo, este es el problema principal que resolver, y por supuesto, también lo otro, previo el debido proceso de diálogo social aplicado y los acuerdos que se alcancen respectivamente.

¿Podrá la actual administración gubernamental resolver esta encrucijada? La incertidumbre cunde en muchos espacios de debate y análisis del país. Y todo parece que mientras la crisis política persista, no habrá un liderazgo claro para tomar las decisiones fundamentales que el país necesita para remontar sus desafíos. 

A pesar de todo, hay que insistir en el diálogo y la búsqueda de acuerdos bien articulados en estos aspectos de importancia para el país, y no sólo una de las partes.

¿Cuándo el incremento del salario mínimo puede perjudicar la recuperación económica?

Introducción

No cabe duda que en las actuales circunstancias, el aumento del salario mínimo es una cuestión de justicia para los trabajadores peruanos. Pero no cualquier aumento podría beneficiarlos a ellos y a los empresarios que ofrecen los puestos de trabajo que ocupan. Sobre todo, si consideramos que nos encontramos en un franco proceso de recuperación de la economía que es necesario asegurar, sin dejar de lado, el grave deterioro del nivel de vida que ha pesado sobre los trabajadores.

He sido director de empleo durante ocho meses durante 2018 y 2019, bajo la gestión del ex Ministro Sánchez. A través de su viceministro de Empleo recibí el encargo de presidir la Comisión Especial de Productividad y Salario Mínimo (CEPSM), órgano especializado dependiente del Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE). Un desafío que lo asumí con mucha responsabilidad y expectativa de parte de los pares que me acompañaban en la mesa: sindicatos y empleadores.

El objetivo de la CEPSM, que no logró completarse por cambios de gestión ministerial, era cerrar el debate que permitiría acordar los criterios técnicos a tomar en cuenta para los reajustes periódicos del salario mínimo, institucionalizándolo en una norma sectorial. La base para lograr tales acuerdos era un diálogo social de calidad, la cual concebimos como la búsqueda de un nivel de confianza óptimo entre las partes, exponiendo las razones técnicas y también los temores colectivos, a fin de que la norma acordada tuviera toda la legitimidad del caso para su implementación.

La actual gestión del MTPE ha manifestado con claridad su voluntad política para elevar el salario mínimo, pero esta voluntad no parece estar acompañada de similar actitud para canalizar esta decisión a través de un debido proceso de diálogo social que haga transparente y legítima tal decisión. El problema que este proceso culmine de esta manera es que el aumento no responda a realmente a criterios técnicos consensuados entre las partes, y por lo tanto este sea perjudicial para la recuperación del sector productivo por causa de una mejora salarial onerosa.

¿Qué nos dice la teoría económica?

Contra lo que mayoría podría suponer, la teoría económica no va en contra de las medidas de reajuste del salario mínimo. De hecho, David Card y otros economistas, que ganaron el reciente premio Nobel de economía 2021 desarrollaron en los años noventa los fundamentos empíricos sobre los cuales demostró que el aumento del salario mínimo, no sólo es técnicamente viable, sino que resuelve ineficiencias surgidas de un mercado tan irregular como el nuestro. Esto no solo permitiría mejorar las remuneraciones de los trabajadores que dependen de este monto, sino que además se haría sin el temor de destruir empleos.

Para que ese comportamiento se produzca debe reconocerse en primer lugar, que el mercado de trabajo no se parece para nada al modelo teórico de un mercado laboral de libre competencia, al menos tal como lo describen los textos de microeconomía clásicos que se utilizan para enseñar en la universidad. Por lo general, los voceros en contra de la subida del reajuste del salario mínimo asumen -convenientemente- que el mercado de trabajo peruano es un ente donde confluyen empleadores y trabajadores bajo la égida de la libre competencia. Si así fuera, inevitablemente, un aumento del salario mínimo, grande o pequeño, sólo será viable incrementando el desempleo. Pero esta situación es pues, muy alejada de la realidad: ni la información sobre los empleos disponibles fluye libremente, ni las plazas laborales son homogéneas, ni los empresarios son tomadores de precios en el mercado.

Ilustración 1 Efectos del salario mínimo en un modelo teórico de mercado competitivo

E0: Empleo sin RMV, E1: Empleo con RMV; W0: Salario sin RMV, W1: Salario = RMV

En la realidad peruana, los mercados de productos -y también en servicios- tienden a mostrar grados tóxicos de concentración, y cuando no es así de extremo, los líderes de mercado gozan de un grado discrecional de poder monopólico: establecen sus precios, ofrecen una baja calidad de producto, limitan severamente la entrada a nuevos competidores, etc. La demanda derivada de trabajo de estos mercados suele mostrar grados importantes de poder monopsónico. Esto último significa que los empleadores tienen poder de negociación suficiente para determinar los salarios por debajo de su ingreso marginal, porque existen muchos candidatos que compiten por los pocos puestos de trabajo ofrecidos. En una situación así, todos los efectos negativos que se deducen del modelo teórico convencional del libre mercado están puestos en cuestión, y necesitan ser revisados en su real contexto.

Cuando los empleadores tienen poder monopsónico, pueden contratar cantidades importantes de trabajadores a un salario más bajo que su costo marginal de contratación. Si los contratara al costo marginal real, lo haría a expensas de sus ganancias. Por ello hace uso de su capacidad de negociación para imponer un salario más bajo. Al incrementarse el salario mínimo en una cantidad pequeña (gráfico siguiente a la izquierda), no sólo producirá un incremento neto en el salario, sino que también el empleo puede aumentar al bajar el costo de contratar un trabajador adicional[1]. Por el contrario, si se eleva el salario mínimo en una cantidad muy grande, producirá un incremento del desempleo porque aumenta también el costo marginal impuesto (gráfico siguiente a la derecha).   

Ilustración 2 Efectos de un aumento del salario mínimo en un mercado monopsónico

E0: Empleo sin RMV, E1: Empleo con RMV; W0: Salario sin RMV, W1: Salario con RMV.[2]

El momento y el monto óptimo a incrementar el salario mínimo

La última vez que el Estado peruano decretó un aumento de la remuneración mínima vital fue en abril de 2018.  Este ascendió a 80 soles, que equivalió a un 9.4% de aumento de la remuneración previa, el cual duró 23 meses. Tomando en cuenta el historial de ajustes de la RMV desde el 2000, el último aumento de 80 soles se ubicó por encima de la mediana superior (tercer cuartil equivalente a 75 soles) de aumentos. Mientras que, respecto a la periodicidad, los 23 meses se ubican en la mediana de meses que ha estado vigente un aumento dado. Si tomáramos como criterio que el tamaño de los aumentos debería estar correlacionado con el número de meses esperados, que a la fecha ha acumulado 47 meses (el doble de tiempo del esperado), entonces el aumento sugerido sería de aproximadamente 70 soles[3]. Esto sugiere un aumento del salario mínimo hasta alcanzar la cifra de 1 mil soles.  

Tabla 1 Salario mínimo, aumentos y número de meses entre aumentos

                                            Elaboración propia con datos oficiales

A pesar de lo señalado, los criterios debatidos en el seno de la CEPSM no son los que he utilizado arriba. En primer lugar, en cuanto a la periodicidad había una propuesta preliminar casi consensuada de que la RMV fuera reajustada cada 24 meses, siempre y cuando las condiciones de contexto económico lo permitieran. El actual retraso del aumento del salario mínimo sólo se justifica porque el contexto económico fue desastroso durante la pandemia. No obstante, las cifras de recuperación económica son alentadoras, y todo hace pensar que podríamos seguir con viento a favor si seguimos con elevados precios de nuestros minerales y otros sectores restableciendo su dinamismo al 100%. Por lo tanto, estamos en el momento indicado para elevar la RMV.

En segundo lugar, para definir el monto del salario mínimo se utiliza una combinación aditiva de dos componentes: la inflación y la productividad. El primer componente se explica por la necesidad de compensar la pérdida de capacidad de consumo por la inflación esperada (aunque para este caso ya sería más bien para la inflación observada), mientras que el segundo componente se explica por el avance de la productividad en el país que es en última instancia la fuente real de incremento de las remuneraciones.  

El incremento del índice de precios al consumidor de Lima Metropolitana con base 100 de diciembre de 2021 pasó de un valor de 89.5 a 100.4 que es el último dato disponible para enero 2022. Esto representa un incremento de 12.4%. Frente a la objetividad y disponibilidad del indicador de precios, la medición de la productividad en nuestro país no tiene un consenso definido. Lo que si existe consenso es que la economía peruana ostenta una productividad pobrísima debido a que desde el punto de vista macro sobresale el excesivo tamaño del sector informal en nuestro país. A pesar de ello, podríamos tomar como referencia las mediciones reportadas por el Consejo Privado de Competitividad (CPC, Informe de competitividad 2021), que no se hace problema en señalar que la productividad total de los factores ha tenido una contribución negativa en el último quinquenio (2015-2019) del orden de -0.7%, en tanto que la contribución del trabajo ha sido de 1.1%.

De esta manera, tomando como referencia el valor de la contribución de la productividad del trabajo (1.1%) y el incremento de los precios (12.4%), tendríamos que objetivamente, el aumento pertinente del salario mínimo sería del orden de 13.5%, esto es 126 soles, es decir, la nueva RMV sería de 1056 soles. Este valor es menor a lo que la prensa ha deslizado sería, el valor deseado por el MTPE, que ascendería a 1100 soles. Tampoco podría aspirarse a un aumento que equipare la RMV con la canasta básica familiar, cuyo valor ascendería para una familia de 4 personas a casi los 1500 soles[4]. ¿Es este valor mucho o poco para el desenvolvimiento del mercado de trabajo en la actualidad? Algunas respuestas posibles se exploran en la siguiente sección.

Los salarios medios post pandemia

La pandemia golpeó rotundamente el dinamismo de la economía peruana. No solo salieron afectadas las familias al ver recortados sus ingresos sino también las propias empresas, principalmente las micro y pequeñas empresas tuvieron severas pérdidas económicas. La gran y mediana empresa tuvieron un flujo importante de fondos (alrededor de 60 mil millones de soles) a través del denominado Programa Reactiva que tenían como objetivo “evitar el quiebre de la cadena de pagos” así como “salvar empleos” formales de la economía peruana. Según algunas evaluaciones preliminares del BCRP, este programa habría cumplido sus objetivos.

Lo que no pudo salvar el Programa ni otras medidas fueron los ingresos medios de los trabajadores. El subempleo y la informalidad se han desbocado aceleradamente. En Perú, el único instrumento disponible para evaluar tal impacto es la Encuesta Permanente de Empleo, el cual reporta los ingresos medios mes a mes de Lima Metropolitana desde abril de 2001. De acuerdo con esta fuente, a enero (trimestre móvil) del presente año la remuneración media ascendía a 1,639.5 soles, en tanto que para similar periodo del año 2021 esta cayó a 1,576 soles de un nivel observado de 1,796.2 en 2020. Es decir, aún la remuneración promedio de Lima Metropolitana no se ha recuperado a niveles pre-pandemia. Una sencilla inspección de los datos más recientes en términos nominales, nos permite apreciar que la remuneración de enero de este año es similar a la de enero de 2016. Hemos perdido 6 años.

Tabla 2 Evolución del ingreso medio de Lima Metropolitana - Enero de cada año

                                                                Elaboración propia con datos de INEI

¿Por qué resulta relevante mirar los ingresos medios en este análisis? Porque una forma de obtener información sobre que tan alto o que tan bajo es un determinado salario mínimo respecto del dinamismo del mercado de trabajo en su conjunto es analizar el denominado ratio de Kaitz[5]. Este indicador resulta de comparar el salario mínimo nominal con el respectivo salario medio de mercado. La OIT recomienda utilizar este indicador con mucho cuidado[6], puesto que las comparaciones pueden ser irrelevantes, toda vez que se deben establecer comparabilidades con el salario medio de los trabajadores que están protegidos por la legislación del salario mínimo. En el caso peruano, el salario medio reportado por el INEI sólo tiene cobertura para Lima Metropolitana, y por supuesto, incluye al sector informal. Como quiera que no tenemos acceso actualizado a la información de la Planilla Electrónica que maneja el MTPE, utilizaremos los valores de las remuneraciones medias reportadas por el INEI a través de su Informe Técnico del Empleo que publica mensualmente en su página web.

Con esta información entre manos, comparé con el salario mínimo nominal y pude encontrar lo siguiente: que el Perú tiene la segunda ratio de Kaitz más alta de los países de la OCDE. Tomo esta fuente de información, no sólo por la idea de compararnos con el club de países adelantados que formalmente nos ha invitado a formar parte, sino que también nos permite apreciar cómo nos encontramos con respecto a algunos países de nuestra región como Chile, Colombia y México. En este caso, Colombia nos lleva la delantera con 0.61 puntos, mientras que Chile tiene 0.49 y México 0.42. Si la RMV aumentara a 1,000 soles, la ratio de Kaitz aumentaría automáticamente a 0.61 colocándonos en  el segundo lugar del ranking. Mientras que un aumento hasta 1,056 y 1,100 soles, les correspondería un ratio de Kaitz de 0.64 y 0.67 respectivamente. En estos dos últimos casos estaríamos en la posición del país con más elevado nivel de acercamiento al salario medio de mercado, lo que implicaría un incremento del riesgo de impactar negativamente en la estructura de costos de las empresas y podría significar un impacto negativo en el nivel actual de empleo formal. A todas luces, un escenario indeseable en un contexto de recuperación económica como la que estamos asistiendo como país.

Tabla 3 Comparación de ratio de salario mínimo y salario medio de Perú versus países seleccionados OCDE

                                                                    Elaboración propia con información OECD.Stat

Ilustración 3 Relación entre la RMV y los ingresos medios de Lima Metropolitana

Elaboración propia con datos de INEI y varios Informes Técnicos del Mercado Laboral de Lima Metropolitana

A manera de conclusión

Es probable que muchos podrían contender con las cifras revisadas y utilizadas para los cálculos posibles de salario mínimo, y el que finalmente he hecho evidente cual recomendaría con justicia y viabilidad para nuestra economía hoy en día: sugiero aplicar el aumento pequeño (70 soles), con cargo a reajustar nuevamente en los próximos 24 meses. Otros podrían poner bajo cuestionamiento la necesaria revisión de las variables de contexto adecuado que fueron discutidos ampliamente en la CEPSM durante mi gestión, antes de tomar cualquier decisión de reajustar al alza la RMV. Pero lo que es cierto es que el hecho que no se haya cerrado la fórmula de reajuste de la RMV a través del proceso de diálogo social en el seno del CNTPE con un plazo determinado, ha dejado que esta medida siga siendo parte del menú de opciones para ganar respaldo político a costa del desempeño del sector empresarial. Una lección que quizás ya debieron haber aprendido con tiempo la parte empleadora. Y también la trabajadora. Ojalá esta sea la última vez que afrontemos una situación como la actual, en el que la incertidumbre y la polarización política oscurecen la importancia de implementar políticas salariales nacionales justas, viables y predecibles, como la del reajuste del salario mínimo. Mientras no exista una política sectorial de reajuste del salario mínimo surgida del diálogo social, los futuros incrementos del salario mínimo tenderán a tener resultados controvertidos para una o ambas partes del mercado de trabajo peruano.

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[1] Katz,  Lawrence  and  Alan  Krueger.  1992.  "The  Effect  of  the  Minimum  Wage  on  the Fast-Food  Industry."  American  Economic  Review,  vol.  46,  no.  1,  pp.  6-21. “Under certain conditions, monopsony models predict that a small increase in the minimum wage leads to an increase in employment, whereas a large increase in the minimum wage leads to a decrease in employment”.

[2] Adaptado de: Congressional Budget Office, July 2019 “The  Minimum Wage in  Competitive  Markets  and  Markets With Monopsony  Power—Supplemental  Material  for  The Effects  on  Employment  and  Family Income of  Increasing  the Federal  Minimum  Wage” Washington D.C.

[3] Dibujando un modelo lineal simple con los puntos de datos disponibles, tendríamos que al número de meses transcurridos habría que multiplicar por 0.6331 y añadirle 38.966. Como han pasado 47 meses desde el último aumento, la modelación nos lleva a estimar un aumento de 69 soles aproximadamente.

[4] La línea de pobreza de consumo per cápita asciende a 360 soles mensuales. Multiplicado por una familia promedio de 4 personas, resulta en una canasta mínima de 1,440 soles mensuales. Valor muy cercano a 1,500 soles, que es reclamado por el sector trabajador.

[5] Kaitz, Hyman B. (1970) “Experience of the Past: The National Minimum" in Youth Unemployment and Minimum Wages, Bulletin 1657, U.S. Bureau of Labor.

[6] https://www.ilo.org/global/topics/wages/minimum-wages/setting-adjusting/WCMS_536302/lang--es/index.htm

El primer año de pandemia y su impacto en la pobreza y la desigualdad

Introducción

El INEI acaba de publicar un importantísimo estudio descriptivo de la demografía peruana de cara al bicentenario de la independencia del Perú. Aparte de revelar que nos encontramos aproximadamente en la mitad del trayecto de aprovechamiento del bono demográfico, también nos presenta los datos históricos del comportamiento de los niveles de vida del Perú de los últimos 17 años -incluyendo el primer año de la pandemia COVID19. Los indicadores que revisamos en este artículo son la pobreza, el empleo y la desigualdad debido a la importancia del debate sobre el desarrollo en nuestro país.

Cómo la pandemia evaporó los avances contra la pobreza

Observando la evolución de la pobreza y la pobreza extrema se puede advertir el fuerte descenso de ambos porcentajes, observándose en los últimos años un comportamiento estacionario alrededor del 20% de la población para el primer caso, y 3% aproximadamente para el segundo. Esta suerte incapacidad del sistema económico, político y social para erradicar el problema de la pobreza completamente de nuestro país ha sido motivo de mucho debate, señalándose que hay un núcleo duro de la pobreza a la cual hay que atacar con una nueva estrategia. Quizás el acuerdo más importante logrado a nivel de políticas públicas, luego de este debate, fue la necesidad de elevar los niveles de la productividad del país. Este objetivo sin embargo tendría un importante factor limitante: el muy elevado grado de informalidad del mercado laboral.

Este debate ha quedado en suspenso y también ha paralizado la implementación de las políticas que afirmaran una senda de crecimiento de la productividad. El Plan Nacional de Competitividad y Productividad lanzado en julio de 2019 se ha casi congelado con un avance al 36.6%. Esto ha sido así porque el país junto con el resto del planeta fue sorprendido por un fenómeno exógeno sin precedentes: la pandemia del COVID19. El impacto de este acontecimiento ha sido de tal magnitud que las ganancias en términos sociales de más de una década y media de reducción consistente de la pobreza, nos ha hecho retroceder una década atrás.

Este fenómeno no es una novedad. En un artículo que escribí en el 2004 para desco, señalé este carácter bivalente de la relación de la pobreza con respecto al crecimiento económico (la elasticidad pobreza-producto). Cuando estamos creciendo, la pobreza se reduce lentamente, como resultado del “goteo”. Pero cuando ocurre una crisis, la pobreza aumenta súbitamente, lo que llamé coloquialmente como el “vaporeo”. En aquel entonces escribí lo siguiente:

“[E]n el caso peruano, bastaría solo un año de recesión económica para desmoronar los beneficios logrados por once años de crecimiento económico.” (Rev. Quehacer Nro.150, 2004: pp. 103-112)

Esta regla práctica parece haberse verificado, por desgracia, en nuestro país. A partir de un análisis del comportamiento de la pobreza monetaria entre 1985-1994 advertí que, por cada punto de crecimiento económico, la pobreza se redujo en promedio en -0.2%. En contraste, por cada punto de decrecimiento económico, la pobreza aumentó en 2.2%. La severa crisis económica asociada al férreo confinamiento dispuesto por el gobierno, como un intento de enfrentar la crisis sanitaria, nos ha costado casi una década de avances en la reducción de la pobreza.

Las reflexiones posteriores a lo sucedido ya son un lugar común para los analistas. El crecimiento económico no ha garantizado un sistema de protección social sólido que permita a la población peruana afrontar las vulnerabilidades de origen extraeconómico como ha sido la pandemia. El próximo evento que podría evaporar las ganancias del bienestar sin posibilidad de que la población pueda afrontarla adecuadamente podría ser un terremoto, un fenómeno del Niño más severo, u otro estrés asociado a nuestra falta de previsión de políticas de largo plazo.

La desigualdad se aprovechó de la pandemia y la informalidad

Me gustaría afirmar algo similar a lo observado en la naturaleza bivalente de la elasticidad pobreza-producto, debido a que se observa un súbito empeoramiento de la desigualdad dejándolo en la misma situación que hace una década atrás. Pero no es posible, porque la literatura económica peruana no ha verificado una asociación entre el crecimiento y la desigualdad en nuestro país. La hipótesis usual es pensar que la desigualdad se relaciona con el crecimiento como una curva U invertida propuesta por Kuznets.

En el Perú, la desigualdad se ha ido reduciendo poco a poco en el largo plazo, acentuándose ésta disminución durante el ajuste macroeconómico de inicios de los noventas, algo que se llamó después como una mejora “perversa” de la distribución del ingreso de la población.

Este fenómeno se explicaría, en palabras de Escobal y Agüero (Instituto Cuánto, 1996: pp.41-59), porque los sectores medios y altos redujeron fuertemente su consumo debido a la crisis y la hiperinflación, mientras que los sectores más pobres lograron enfrentar mejor la crisis, gracias a la importancia del autoconsumo en su consumo familiar.

Pero ¿Qué hizo que la desigualdad se incremente tan rápidamente durante el primer año de la pandemia a diferencia del ajuste estructural de inicios de los noventa? La explicación podría tener múltiples fuentes. La principal -en mi opinión- es que los niveles socioeconómicos más altos y parte de los medios, por la naturaleza de sus ocupaciones, tenían mejores posibilidades para afrontar el confinamiento gracias al acceso a la tecnología y el trabajo remoto. Por otro lado, las familias cuyos perceptores de ingresos se encontraban en el mercado laboral formal han tenido más oportunidades para afrontar la crisis debido a que las ayudas del gobierno se han canalizado en un primer momento con mayor viabilidad para ellos (subvenciones a las planillas salariales, programa de crédito Reactiva, etc.). A pesar de esto, muchos trabajadores formales perdieron sus empleos y parte de sus ingresos por la gravedad de la crisis, abonando a un aumento del empleo informal en nuestro país en casi 3 puntos porcentuales durante el 2020. Esto significó el retroceso de una década de avances en la formalización de la mano de obra ocupada en el Perú.

La informalidad ha sido un factor agravante de la desigualdad y, al mismo tiempo, un factor limitante del manejo efectivo de la pandemia. Mientras que, por un lado, teníamos que aquellas familias cuyos perceptores se encontraban laborando en el sector formal, o bien podían absorber los costos adicionales de trabajar de manera remota en aquellas ocupaciones donde era posible hacerlo, o bien podían asumir los costos adicionales de protección y cuidado para evitar contagiarse al salir a trabajar presencialmente. Por el otro lado, teníamos que para aquellas familias cuyos perceptores se encontraban laborando en el sector informal, la sobrevivencia diaria dependía de su urgencia de volver a trabajar de manera presencial. Para ellos, se les abrió una suerte de dilema de supervivencia, quedarse a morir de inanición en casa cumpliendo con el confinamiento o salir a trabajar presencialmente y afrontar un elevado riesgo de contagiarse y de morir por COVID19. Esta situación obligó a las clases populares a rechazar masivamente las medidas de confinamiento, lo que conllevó a una incapacidad del gobierno de manejar adecuadamente la crisis sanitaria a nivel nacional. Los contagios y las muertes por COVID19 se elevaron finalmente por muy encima de las expectativas de los expertos sanitarios. Muchos argumentaron que, si el gobierno hubiera distribuido oportunamente los bonos monetarios necesarios para evitar la salida de la población a las calles para trabajar, quizás se habría evitado el desborde de los contagios y la mortalidad.

Lo cierto es que la demora de la distribución de los bonos para las familias más necesitadas se debió a que era necesario resolver un grave problema administrativo en el Estado asociado a la informalidad predominante en el mercado laboral: los registros demográficos nacionales disponibles estaban desactualizados o incompletos, y mucha información relevante simplemente no existía. Se constató que tenemos un Estado mínimo en verdad, que no cuenta con un registro actualizado y confiable de cuántos peruanos y peruanas hay y donde se encuentran a una fecha determinada. Construir registros demográficos para la población objetivo en medio de la pandemia fue todo un reto que finalmente se logró con esfuerzos interministeriales nunca antes vistos. Pero es necesario que este esfuerzo se complete para toda la población y se convierta en un sistema fundamental de la gestión pública para brindar viabilidad a un amplio rango de políticas públicas.

¿Dónde se produjo la desigualdad?

Como ya se ha argumentado, la pandemia del COVID19 exacerbó los mecanismos de desigualdad del ingreso por diversas razones: el carácter formal o informal del trabajo, la naturaleza de la ocupación previamente realizada que permitiera su realización remota o en oficina, el grado de acceso a la tecnología y conectividad, la disponibilidad de servicios médicos para atender el COVID y la disponibilidad de productos para prevenir los contagios (mascarillas, alcohol, transporte público o privado, etc), y la distribución oportuna de recursos y financiamiento de bajo costo (público o privado) para contener o reactivar los sectores económicos gravemente afectados por la pandemia.

Una mirada en base a la Encuestas de Hogares nos permite realizar algunas observaciones en términos geográficos de lo que ocurrió con la desigualdad de los ingresos en el contexto de fuerte caída de los ingresos per cápita. La pregunta busca descubrir si la caída de los ingresos medios se ha producido de manera más o menos homogénea a nivel nacional manteniendo de esta manera la desigualdad global intacta; o si, por el contrario, estas han seguido un patrón diferenciado entre grupos poblacionales, o al interior de los propios grupos poblacionales de manera tal que han alterado la desigualdad inicial, intensificándola o reduciéndola.

Una caída generalizada de los ingresos medios con ritmos distintos

Para comenzar, tenemos la evaluación del comportamiento de los ingresos medios. Se puede advertir que todos los dominios bajo estudio tuvieron un fuerte recorte entre 2019 y 2020. El dominio más afectado ha sido el que alberga a la población de Lima Metropolitana quienes vieron que sus ingresos medios se redujeron en un -24%, 5 puntos porcentuales por encima de lo observado a nivel nacional (-19%). Es posible que el confinamiento severo, también conocido como “martillazo” en alusión a la búsqueda de aplanar la curva de contagios, haya tenido tanto éxito al ser implementado, respecto al resto del país, que habría ocasionado una muy severa paralización de la actividad económica en relación a lo ocurrido en los otros dominios. En contraste, llama la atención la caída de -9% para la selva y la sierra norte, lo que podría ser un indicador que la desigualdad en ambos dominios podría haber quedado intacta entre 2019-2020.

Lima: ¿Quién se ha llevado mi pedazo de torta?

Puesto que la capital del país concentra también a la cuota más grande de población (alrededor de la tercera parte del país), Lima se convierte en la gran perdedora de su parte en la torta de ingresos del país (-3 pp). Estos puntos perdidos han sido ganados por la población de la costa norte, la sierra centro y la selva, cada uno con +1 pp respectivamente. Este resultado es una evidencia de que la dinámica de la caída de los ingresos medios entre dominios ha jugado más bien a favor de una mayor equidad entre ellos. Esto podría deberse a que la dureza del “martillazo” del confinamiento habría sido más severa en la capital que en el resto del país. El gráfico a continuación, muestra en resumen cómo Lima Metropolitana y la costa en general, la inmovilidad ha sido más profunda para sus residentes que para el resto del país. Algo que con toda seguridad afectó duramente a las economías informales y naturalmente también, a las formales.

Ilustración 1 Movilidad promedio al centro de trabajo según región durante el 2020

     Elaboración propia con información de Google Mobility Trends (https://www.google.com/covid19/mobility/)

Las regiones y sus desigualdades pandémicas

El análisis desarrollado hasta este punto permite obtener conclusiones sobre el comportamiento de la desigualdad en relación con las otras regiones o dominios de estudio de las ENAHO. Pero nos falta indagar sobre lo que ocurrió con la desigualdad al interior de las poblaciones pertenecientes a cada uno de los dominios.

Los datos comentados a continuación, evidencian que gran parte del aumento de la desigualdad total durante el primer año de la pandemia se debió principalmente a un incremento de las diferencias de los ingresos poblacionales al interior de cada dominio. La costa centro, la costa sur, y Lima Metropolitana tuvieron un crecimiento muy fuerte de la desigualdad al interior de sus poblaciones, medidos por el índice de Gini[1], con 7.1, 6.5 y 6.1 pp de incremento entre 2019 y 2020 respectivamente. Este comportamiento se debe a que se ha ampliado la brecha entre los más pobres y los más ricos en el país. El cuadro de ratios de percentiles ayuda a visualizar esta idea, siendo el caso más fuerte con la ratio p90/p10 (el que relaciona el ingreso de la persona que se encuentra en la frontera del 10% más rico comparado con el que se encuentra en el límite del 10% más pobre) que ha aumentado de 7.2 a 8.2 veces.

También se ha ampliado, pero levemente, las distancias del resto de ratios: en primer lugar, tenemos la ratio p90/p50 (el del límite del 10% más rico, con el que está exactamente al medio del total de la distribución) que pasó de 2.6 a 2.8, p75/p25 (el que está al límite del 25% superior con el que está en el límite del 25% inferior) que pasó de 2.7 a 3.0, y p75/p50 que subió de 1.6 a 1.7. Finalmente, la reducción de las ratios p10/p50 de 0.4 a 0.3 evidencia que la persona que está en el límite del 10% más pobre ha visto reducir la importancia de sus ingresos con respecto a lo que terminó ganando el que está al centro de la distribución; en tanto que la ratio p25/p50 se ha mantenido constante para el periodo bajo análisis. Esto es lo que quizás se encuentre detrás de la ligera reducción de la desigualdad en la sierra norte, y la estacionariedad de la misma en la selva.

A manera de conclusión

La pandemia del COVID19 ha expuesto las debilidades de la sociedad peruana, al arrasar con los importantes avances en términos de la lucha contra la pobreza. Esto ha sido así por una serie de factores que han estado a la saga de un problema tan gravoso como lo es el empleo informal. Como resultado, las desigualdades al interior de las regiones se exacerbaron, mientras que la desigualdad interregional por el contrario más bien se volvió más equitativa debido a que la pérdida de ingresos ha sido fuerte principalmente en la ciudad capital.

¿Cómo superar este entrampamiento? En primer lugar, hay que pensar en reformular y lanzar el Plan Nacional de Competitividad incluyendo sólidos capítulos que estimulen no sólo la competitividad sino también de la productividad adicional derivada de los recursos nuevos a invertir en nuestra sociedad. De lo que se trata es que la desigualdad mejore no porque pierdan los ricos, sino porque ganan las clases medias y las más pobres. En segundo lugar, y en línea con lo anterior, es importante trabajar un nuevo modelo de lucha contra la informalidad haciendo un seguimiento exclusivo de los avances en dicho indicador, en el marco del diálogo social impulsado por la secretaría técnica del Consejo Nacional del Trabajo en coordinación con el Consejo Nacional de Competitividad. Empresarios, trabajadores, academia y políticos trabajando juntos, si pueden lograr que el Perú salga de su marginalidad y se posicione en una ruta de mejora competitiva, libre de pobreza y con baja desigualdad, en el gran juego del comercio internacional de bienes y servicios.

Pero aún falta ver los datos del impacto de la pandemia del segundo año, 2021, para ver el tamaño del reto que afrontar.

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[1] El índice de Gini mide la desigualdad en un rango de 0 a 1. Si el indicador es cercano a uno, hay más desigualdad mientras que más cercano a cero, habría menos desigualdad. Se presenta con decimales o sino como porcentaje.

La reactivación económica no se trata de dinero, se trata de fortalecer la confianza

Los últimos acontecimientos en torno a las elecciones de segunda vuelta han horadado terriblemente la confianza entre los peruanos. Es un clima pernicioso que limita severamente la iniciativa económica y no permite que las relaciones sociales fluyan con la armonía suficiente como para hacer cosas más grandes que si lo fuera a intentar uno a solas. Creo que hay que hacer algo al respecto, desde el lugar que nos encontremos, contribuyendo con nuestro granito de arena para que el clima de confianza mutua mejore. Sino la recuperación económica se postergará y con ello la pobreza, la desigualdad y la falta de inversiones continuarán.

Traduje este artículo que apareció el año pasado en el diario el Washington Post. Me gusta la perspectiva del autor del mismo porque enfatiza un principio que los economistas suelen olvidar, que la recuperación de la economía depende del clima de confianza que los políticos ayuden a encauzar para que las expectativas de los inversionistas y los consumidores fluyan de manera positiva. Pero si todos se dejan atrapar por el pesimismo y la falta de confianza mutua, las expectativas se irán a pique y con ello la economía y la sociedad naufragará.

Retomemos la confianza entre todos para salir de esta crisis.

El estímulo de $ 1 billón no se trata de efectivo. Se trata de restaurar la fe en el sistema[1]

John Maynard Keynes, el mejor defensor del gasto con déficit, entendió que la economía se trata de hacer que las personas se sientan seguras.

Por Zachary D. Carter[2] / 18 de marzo de 2020 at 8:43 a.m. GMT-5

La economía global se dirige directamente a una recesión, ya que la nueva pandemia de coronavirus ataca a la fuerza laboral, las cadenas de suministro y todos los aspectos del comercio. Nada puede detener el shock económico que ya está en marcha. La única pregunta en este punto es qué tan profundo y prolongado será el dolor. Y a diferencia de la crisis de 2008, una calamidad creada en los laboratorios de Wall Street que se extendió por la sociedad, esta proviene del mundo real; las altas finanzas son solo una de sus muchas víctimas.

En esos momentos, los formuladores de políticas y expertos recurrieron inevitablemente a John Maynard Keynes, el economista que pasó casi medio siglo pensando en cómo responder a momentos como este. Es mejor conocido por su enseñanza de que los gobiernos deberían tener déficits presupuestarios para hacer frente a las recesiones: gastar dinero, incluso si tiene que pedirlo prestado, para que el país se recupere. "Vamos a necesitar obtener grandes cantidades de dinero", dijo recientemente el economista ganador del Premio Nobel Joseph Stiglitz a CNBC, "para aquellas personas que estarán bajo un enorme estrés".

Pero Keynes no era solo un profeta de los números. Sus ideas fueron mucho más amplias, combinando psicología, ética e incluso estrategia militar en un cuerpo de trabajo único que, si se implementa correctamente hoy, puede hacer más que levantar al Dow Jones. Para Keynes, la economía no era una ciencia de dólares y centavos, tasas de interés e inflación. Se trataba de la forma en que las personas piensan y viven. La economía es una terapia a gran escala para calmar las mentes ansiosas; en otras palabras, exactamente lo que necesitamos hoy.

Los economistas históricamente han asumido que los seres humanos son individuos racionales empeñados en maximizar sus propios beneficios. En cambio, Keynes basó su trabajo en personas imperfectas que navegan por las incertidumbres de la vida. Es imposible tomar una decisión simple sobre qué es lo mejor, si no se sabe que es lo que traerá el futuro. No puedes calcular tu ventaja personal cuando no puedes ver más allá del horizonte.

Keynes se sorprendió por el estallido de la Primera Guerra Mundial. Los inversores no habían planeado un cambio repentino y monumental en el comercio global. La guerra convirtió abruptamente a los socios comerciales en enemigos armados. Cambió las tendencias del cambio de siglo hacia la globalización, rompiendo el libre comercio entre naciones independientes de la misma manera que el coronavirus ahora amenaza con interrumpir la globalización del siglo XXI. Así como las empresas de aquel entonces no sabían quién ganaría la guerra, los inversionistas de hoy no saben qué fuerzas de trabajo y qué cadenas de suministro serán destruidas, cuáles se recuperarán ni cuándo.

Keynes pronto reconoció que la vida estaba llena de sorpresas. No importa cuán detallados puedan ser los estados financieros y los permisos de una empresa, no podían proporcionar la información más importante sobre la rentabilidad, no podían predecir lo que es inesperado. Durante los años 1920 y 1930, Keynes observó cómo la economía británica fallaba una y otra vez para recuperarse del shock de la Primera Guerra Mundial. Esto no debería haber sido posible. No importa cuán incompetente o corrupto pueda ser el gobierno, en algún momento los mercados deberían restablecer un equilibrio próspero de pleno empleo y prosperidad compartida. Pues ellos no. Más de 1 millón de hombres británicos se quedaron sin trabajo durante más de una década, y eventualmente escalaron a más de 3 millones a principios de la década de 1930.

Como escribió en su obra magna, "La teoría general del empleo, el interés y el dinero", fueron "los espíritus animales" y "un impulso espontáneo a la acción" lo que inspiró las decisiones económicas, no un cálculo claro de las ganancias futuras. Los mercados financieros eran especialmente inadecuados para hacer frente a la incertidumbre. Los eventos repentinos que cambiaron las perspectivas, como una guerra o una pandemia, hicieron imposible saber dónde se podía ganar dinero. Y los mercados no estaban adivinando el verdadero valor de nada por un aluvión de ofertas y ventas confusas basadas en las mejores conjeturas de los líderes empresariales. Las decisiones mal informadas solo amplificaron el caos.

Sólo el liderazgo político podría llevar a una sociedad a salir de una crisis como la del colapso del coronavirus. La clave no era simplemente bajar las tasas impositivas o aumentar el poder adquisitivo, sino convencer al público de que eventualmente las cosas estarían bien. Los mercados no podrían funcionar hasta que los líderes políticos revivieran la confianza. Cuando Franklin D. Roosevelt rompió con el patrón oro y se embarcó en el New Deal, Keynes elogió la decisión del nuevo presidente como "el único medio posible por el cual". . . la confianza en una economía monetaria será restaurada".

Pero las vivas por sí solas, no podían funcionar. Herbert Hoover pasó muchos de los primeros años de la Gran Depresión diciéndole al mundo que la prosperidad estaba a la vuelta de la esquina, pero pocos le creyeron, porque no podían sentir el impacto de sus palabras en sus bolsillos. Cuando Roosevelt declaró que "lo único que debemos temer es al miedo mismo", el mensaje resonó, porque Roosevelt estaba ocupado reestructurando el sistema financiero estadounidense. La retórica tuvo que coincidir con la acción. Eso, presumiblemente, es lo que la Reserva Federal tenía en mente con sus recientes recortes de tasas de interés y promesas de apoyar a los mercados de crédito, y lo que la administración Trump esperaba telegrafiar con su solicitud de $ 1 billón en gastos del Congreso para combatir los efectos económicos del virus.

Para Keynes, la acción significaba reforzar la confianza no solo de los inversionistas sino también de la gente de a pie. Abogó por la ayuda directa a las familias trabajadoras y pidió al gobierno que creara miles de nuevos empleos en proyectos de obras públicas. Se pretendía aumentar el Producto Bruto Interno, sí, pero también se buscaba hacer que la gente creyera en la perspectiva de mejores tiempos por delante. En la década de 1940, trabajó incluso como el arquitecto financiero para el plan de socializar la medicina británica en el Servicio Nacional de Salud (NHS). Para Keynes, esto era en parte una cuestión sobre el bienestar general, pero también se trataba de hacer que los mercados funcionen. Si la gente común no tuviera que preocuparse de que su atención médica desapareciera en una crisis financiera, la crisis en sí misma sería menos severa.

En la crisis actual del coronavirus, Keynes abogaría por ayuda financiera inmediata y directa y beneficios de atención médica para las familias trabajadoras. Le alegraría realizar las exhortaciones a los miembros del Congreso de ambos partidos, sin dejar de mencionar a la Casa Blanca, para proporcionar bonos en efectivo del gobierno para los estadounidenses. Sin duda, también respaldaría el apoyo del gobierno a las corporaciones. Cuando la crisis económica de entreguerras llegó a un punto crítico en Gran Bretaña en 1926 con una huelga general ruinosa, Keynes pidió el apoyo del gobierno a las empresas y los trabajadores por igual, a través del alivio del tipo de cambio y la política monetaria, si no se podían negociar otros medios.

Aun así, Keynes se mostró escéptico sobre la capacidad del sector privado para sacar a la sociedad del estancamiento económico. El gobierno tendría que establecer una economía paralela de bienes públicos y servicios públicos para demostrar que había cosas que podían lograrse y objetivos que podían cumplirse, incluso cuando la industria privada estaba demasiado asustada para dar el paso. "No hay ninguna razón por la cual no deberíamos sentirnos libres para ser audaces, ser abiertos, experimentar, tomar medidas, probar las posibilidades de las cosas", escribió en 1929, pidiendo al gobierno británico que invierta en conjunto masivo de nuevos proyectos de construcción de carreteras, electrificación rural, vivienda pública y construcción de parques que presagiaron gran parte del New Deal de Franklin D. Roosevelt.

Hoy, Estados Unidos está plagado no solo por un virus devastador, sino también por una infraestructura decrépita, un sistema de salud deteriorado y una evidente escasez de suministros médicos y capacidad para tratar la calamidad en ciernes. Keynes imaginaría una respuesta gubernamental casi militarizada de la construcción de hospitales y la prestación de servicios de salud, que incluye carreteras y puentes renovados, transporte público desinfectado y capacitación práctica para enfermeras y proveedores de servicios de salud, acompañada de un generoso pago para que aliente a las personas a inscribirse en lo que sin duda será un trabajo peligroso.

Todo esto sería muy costoso: billones de dólares. Pero Keynes insistió en que los gobiernos que controlaban sus propias monedas tenían mucho más de qué preocuparse por un colapso de la confianza que un aumento de la deuda. Cuide la confianza, y el repunte económico se encargará de la deuda. "La idea de que [un gran déficit] representa un riesgo desesperado para curar un mal moderado es lo contrario de la verdad", escribió Keynes en 1929. "Es un riesgo insignificante para curar una anomalía monstruosa": el colapso de la economía global. En los últimos 90 años, incluso los conservadores han llegado a estar de acuerdo con él, al menos cuando ejercen el poder en Washington. Desde Richard Nixon hasta Ronald Reagan, desde George W. Bush hasta Donald Trump, los políticos republicanos han tenido déficits enormes en nombre del crecimiento económico, y lo han hecho sin causar un colapso de la confianza o una crisis financiera.

En las próximas semanas, los economistas y los políticos presentarán docenas de planes para aumentar la producción, salvar las industrias en dificultades y alentar el gasto de los consumidores. Pero la lección más importante de la economía keynesiana no es sobre el dinero, sino sobre la confianza. Lo que importa ahora es la fe colectiva en un futuro mejor. Hay muchas vías para asegurar esta fe, pero solo pueden suministrarla los políticos.

Uno de los aforismos más famosos de Keynes es su declaración de que "en el largo plazo, todos estamos muertos". Pero también escribió que "en el largo plazo, casi todo es posible". Ese es el espíritu que nuestros líderes ahora deben aprovechar.

Twitter: @zachdcarter

https://www.washingtonpost.com/outlook/sending-1000-checks-the-lessons-of-john-maynard-keynes/2020/03/18/cae8f6e6-68bf-11ea-b313-df458622c2cc_story.html

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[1] Traducción libre por Raúl Mauro. Lima, 15.06.2020

[2] Zachary D. Carter, reportero senior de HuffPost, es el autor de la próxima biografía "El precio de la paz: dinero, democracia y la vida de John Maynard Keynes".

Perú 2021: Una transición truculenta hacia un gobierno parlamentarista de facto

Introducción

La segunda vuelta de las elecciones generales de 2021, podrían ser las últimas elecciones presidenciales en el Perú. Y esto no significa que yo piense que estamos a punto de pasar a un gobierno autoritario. No. Por el contrario, considero que las interacciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo que se han venido acumulando desde 1990, han creado las condiciones suficientes para realizar una transición -tumultuosa y precaria- desde un modelo de gobierno semi-presidencialista, hacia un modelo de gobierno parlamentarista muy a la peruana. Considero que la transición y consolidación de este proceso acabaría en noviembre de este año cuando se precise cerrar el debate del Presupuesto 2022  en el seno del Pleno del Congreso ¿Es ese derrotero deseable para una democracia tan frágil como la peruana? Antes de responder a esta pregunta, permítanme sostener mi punto sobre la problemática que está en el fondo de todo este caos vivido hasta la fecha.

El origen de todos los males

Una de las grandes sentencias que escuché durante una conversación con un destacado político sobre lo que resume la política peruana fue que "el origen de toda la corrupción en nuestro país se encuentra en la ley de presupuesto". No podría menoscabar tal afirmación de un actor político relevante, luego que había leído una descripción de la naturaleza del proceso de aprobación del Presupuesto en el Perú por parte del Congreso, con las siguientes palabras:

"El MEF, por lo general, es consciente de que no puede evitar pagar un precio, en componendas y patrocinios, para lograr el apoyo del Poder Legislativo a la propuesta del Poder Ejecutivo"(Carranza y otros, 2010, pág 190)

En efecto, el mecanismo establecido en la Constitución Política de 1993 indica que el MEF debe presentar una propuesta de ley de presupuesto del siguiente año fiscal al Congreso a fines del mes de agosto del año en curso, y este deberá ser aprobado tres meses después, el 30 de noviembre, luego de un examen exhaustivo en la Comisión de Presupuesto y el debate del pleno de los 130 congresistas.

Pero este examen y debate por parte de los congresistas no deberían terminar cambiando 'ni una jota, ni una tilde' del texto de presupuesto presentado originalmente por el MEF. Para lograr ello, existen dos caminos que sigue la gestión. En primer lugar, el gobierno recurre al respaldo 'natural' de parte del grupo parlamentario oficialista para obtener los votos de respaldo que necesita. Mientras más grande sea la bancada, menos necesario será recurrir a los votos de otras bancadas. Al contrario, mientras más pequeña sea la bancada, existirá una mayor necesidad por recurrir al segundo mecanismo. El tamaño de las bancadas oficialistas según importancia en el parlamento puede visualizarse a continuación. 

Elaboración propia

El segundo mecanismo para lograr respaldo, consiste en que el gobierno destina un conjunto de proyectos de inversión pública con el potencial que reditúen políticamente a los congresistas en sus respectivas localidades y regiones. Se trata de puentes, plazas, carreteras, postas médicas, escuelas, obras de irrigación, entre otras obras que, si logra asociarse su inclusión en la ley de presupuesto con el nombre de un determinado congresista, se concreta el voto a favor. De acuerdo con la fuente arriba consultada, esta cartera de proyectos destinadas para lograr el respaldo parlamentario suele costar aproximadamente un 0.5% del presupuesto total presentado. Esto equivale, en términos actuales, a una bolsa de casi 900 millones de soles en proyectos.

El primer camino señalado no quiere decir a priori que se evite destinar proyectos de inversión pública para los congresistas del partido oficialista. Ocurre que, el hecho que un partido determinado asuma el gobierno, lo pone en la posición de repartidor de la torta. Esto le permite en principio ubicar a sus cuadros políticos al mando de los puestos clave del Poder Ejecutivo: ministros, viceministros, y directores generales fundamentalmente. El mismo fenómeno ocurre al interior del Congreso, pero en una escala menor, por decirlo de una manera. Quien preside la Mesa Directiva -en negociación con sus alianzas- tiene la facultad de destinar los puestos clave de la administración del Congreso entre sus cuadros políticos de confianza.

Un tercer camino, que debería ser en el fondo, el mecanismo fundamental para lograr el respaldo de votos necesario y así convalidar los actos de gobierno, es la capacidad de argumentación de los parlamentarios. Lamentablemente, en los últimos años los debates no han tenido como protagonistas a representantes que destaquen por el arte de la oratoria y la persuasión. Como me refirió en cierta oportunidad una asesora veterana del congreso, los estudiantes universitarios solían acudir al parlamento porque a través de los discursos de los notables senadores y diputados, se aprendía de arte, política e historia. Ahora las salas y corredores del palacio legislativo retumban por los discursos de odio, las denuncias, los infundios, y finalmente, las solicitudes anodinas, que no sin razón, algunos políticos calificaron a esta verborrea parlamentaria como la "hora loca". Cero debates programáticos.

En resumen, al gobierno de turno le conviene políticamente contar con una mayoría parlamentaria grande y potente para asegurar la viabilidad de sus propuestas legislativas. Y complementaria o suplementariamente -según sea la situación- debe contar con un efectivo equipo negociador que le permita granjearse el respaldo necesario para aprobar el presupuesto que posteriormente ejecutará cada año fiscal. Los discursos políticos sobran en este marco instrumental disponible para el gobierno. Pero si sirven para cumplir con el ritual dispuesto por la Constitución Política de cara ante la población. 

Lo sorprendente del principio de negociación con las cuentas del presupuesto a la mano, es que no sólo viene a ser un instrumento poderoso para lograr el respaldo necesario durante el debate y aprobación de la ley de presupuesto. Sirve también para lograr el apoyo necesario del Congreso sobre ciertas leyes críticas que le interesa al gobierno aprobar. Y sirve también para minimizar el impacto de las herramientas de fiscalización del Congreso al Ejecutivo como son las interpelaciones, censuras entre otros. Ese equipo negociador tiene como operador directo a la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) que es probablemente el actor más importante que cuente el gobierno para interactuar con el Congreso.

Un gobierno que logre una adecuada combinación de ambos elementos, mayoría parlamentaria y capacidad negociadora, tiene las condiciones básicas para lograr una gestión del Estado relativamente exitosa en un periodo gubernamental típico. Por el contrario, si no se cuenta con una bancada mínima que te respalde, ni tienes el equipo ni los mecanismos ni la disposición para negociar, los incentivos para que las bancadas no oficialistas se pongan de acuerdo para arrebatar el gobierno por completo son altísimos. Finalmente, los gobiernos de turno que tendrán cierta viabilidad para gobernar se encuentran en cualquiera de los dos casos siguientes: si la bancada es minoritaria pero tiene una buena capacidad negociadora; o contrariamente, si se cuenta con una mayoría parlamentaria pero una baja capacidad negociadora. 

Los escenarios descritos podrían resumirse en la siguiente tabla de doble entrada acerca de los escenarios resultantes al combinarse las características bajo análisis:

Una breve historia de gobiernos minoritarios

AFF

Cuando Alberto Fujimori Fujimori (AFF) fue elegido en 1990, éste ganó la segunda vuelta con un margen amplio de votos a favor: 1.8 millones. Un poco más de 25 puntos porcentuales. A pesar de esta significativa victoria, AFF inició su gestión con un severo problema para gobernar: el partido Cambio 90 apenas colocó 14 de los 60 senadores (23.3%) y 32 de los 180 diputados (17.8%). Un 19.2% de los escaños ocupados de manera combinada. Paralelamente, a AFF le parecía absurdo persuadir y no parecía contar con los equipos ni el presupuesto para negociar. Así, armado de un discurso anti-partidos, preparó las condiciones necesarias para que la población respalde el cierre del congreso que finalmente dispuso.

En 1993, AFF logró 44 de los ochenta escaños (55%) del Congreso Constituyente Democrático, lo que le permitió gobernar con relativa tranquilidad y sin necesidad de negociar con ningún partido de oposición. De hecho, profundizó su discurso anti partidos el cual ha perdurado como un sello que caracterizó su estilo de gobierno durante los noventa. El gobierno de AFF prescindió de los votos de las bancadas no oficialistas y a pesar de ello, emitió decenas de decretos de urgencia que favorecían a grupos o corporaciones económicas específicas, y reorientó masivamente el gasto público del Foncodes y PRONAA -sendos programas de gasto social de emergencia- hacia las regiones que le habían sido desfavorables en las votaciones del referéndum, tal como lo documentaron y probaron varios estudios realizados en la época (Shady, 1999) (Mendizabal y Lavado, 2005). Como resultado, en 1995, AFF obtuvo 67 de los 120 escaños (55.8%) en el congreso unicameral, lo que le aseguró el respaldo mayoritario holgado para seguir gobernando.

Las sucesivas crisis financieras internacionales que golpearon duramente las arcas fiscales a fines de los años noventa, hicieron inviable que el gasto social continuara con el mismo ímpetu. Esto puso entredicho la capacidad de arrastre de la ya desgastada figura de AFF por las denuncias de autoritarismo y corrupción. Y fueron las minorías del Congreso las que se encargaron de hacerlas visibles. En efecto, tal como documentó la comisión investigadora del Congreso de los delitos económicos y financieros durante el gobierno de 1990-2001 (Diez Canseco, 2002), más allá de las negociaciones político presupuestales desplegadas históricamente por el MEF ante el Congreso para lograr su respaldo, el Presidente y su núcleo político más cercano iniciaron un esquema de corrupción con el que se compraba las líneas editoriales de los medios, congresistas adversarios, y también varios cargos de alto nivel de diferentes poderes autónomos del Estado (CGR, PJ, JNE, TC, etc). Lo que se ignora en estos casos es que el dinero entregado tenía una procedencia distinta del Presupuesto Público.

VPC

El gobierno de transición a cargo de Valentín Paniagua Corazao, fue un régimen especial. Su poder nacía del respaldo de la conjunción de las fuerzas democráticas que comenzaban donde terminaba la bancada fujimorista (57% del congreso). Porque si hubiera dependido de la minúscula bancada oficialista del que procedía (3 congresistas de 120), no habría tenido viabilidad en los términos de análisis desplegados hasta aquí. De esta manera, la década fujimorista terminó en seco en el primer interludio de gobierno parlamentarista amparado en la Constitución de 1993. Para muchos, el gobierno de Valentín Paniagua seguirá siendo un modelo de estabilidad y retorno a la democracia ordenado, pese a sus escasos diez meses de administración. La reforma más importante que recortó severamente la figura del presidencialismo fue la prohibición de la reelección inmediata del Presidente.

ATM

El gobierno de Alejandro Toledo Manrique que surgió el 2001, no tuvo una bancada con mayoría absoluta en el Congreso. Los 45 escaños de Perú Posible representaban un poco más de 37% de los votos en el congreso. Su alianza con el Frente Independiente Moralizador, le permitió sobrellevar los cinco años de gobierno, pese a llegar a tener el más bajo índice de popularidad entre la población (8%). Una situación que finalmente pudo revertir hacia el final de su administración terminando con una popularidad que superaba el 20%. Era un gobierno viable pero limitado.

Desde el punto de vista económico, el inicio del ciclo de precios favorables de las materias primas le permitió tener alas y buen viento para mejorar el gasto público, algo que se logró ligeramente en términos monetarios pero la calidad de los servicios públicos era pésima y por lo tanto, la pobreza estructural aparecía como incólume. Las contradicciones entre el poder Ejecutivo y el Legislativo fueron altas, lo que se vio reflejado por las 10 interpelaciones a diversos ministros y dos censuras que no prosperaron que incluían al premier Carlos Ferrero -el Premier más estable de la historia desde 1993- formuladas por el partido aprista aliado con un partido desconocido. No obstante, el gobierno de ATM finalmente sobrevivió a los cinco años que le correspondían.

AGP2

Alan García ganó la presidencia a Ollanta Humala por una diferencia estrecha de votos (5.25 puntos porcentuales) durante la segunda vuelta de 2006. Pero esta diferencia era significativa como para asegurar su legitimidad. Pese a que el oficialismo tenía una minoría relativa (30% de los escaños), la habilidad del APRA para establecer alianzas le permitió sortear y debilitar la actuación del grupo parlamentario de UPP que tenía la mayoría relativa, el cual fue fragmentado rápidamente pasando de tener 45 escaños en el 2006 hasta quedarse con sólo 8 congresistas al final del 2010.

Cabe destacar que durante el gobierno de AGP también se presentaron 10 interpelaciones, y dos mociones de censura, que sin embargo no prosperaron por la extraordinaria capacidad de negociación a cargo del MEF. Un aspecto que fue crucial para aprobar e implementar el primer plan de reactivación económica de la década al ser impactada la economía peruana por la crisis financiera internacional. En efecto, esta capacidad le permitió lograr el respaldo solicitado de parte del Congreso pese a discursos bastante impopulares levantados por el ex presidente como el del "Perro del hortelano". Algo que pronto se vio torpemente entremezclado con los graves escándalos de corrupción y abuso de poder que plagaron su gobierno como el caso Petroaudios, el Baguazo, y el caso Business Track. 

OHT

La administración de Ollanta Humala Tasso (OHT) que asumió el 2011 vio el resurgimiento del Fujimorismo como fuerza política con peso específico propio en el Congreso. Mientras que el primero contaba inicialmente con 47 escaños bajo la coalición Gana Perú, el segundo logró un nada despreciable número de 37 escaños. Antes del primer año de gobierno, la bancada oficialista comenzó a fragmentarse ante las divergencias irreconciliables entre sus miembros y la orientación de la política económica implementada por el Ejecutivo. Algo que no podía resolverse con negociaciones en torno al presupuesto. Este proceso de fragmentación de la bancada oficialista culminó el 2016 con 25 congresistas, esto es, con menos del 20% de los escaños. Esto trajo como consecuencia que el gobierno perdiera la presidencia del Congreso durante la última legislatura a manos de una coalición de derecha, respaldada por el Fujimorismo. 

En suma, la administración de OHT se caracterizó por ser un gobierno con una bancada mayoritaria con la que tenía muy baja capacidad de negociación en su interior. Sin embargo, pese a las 16 interpelaciones presentadas, y la censura a una primera ministra, no fueron suficientes para que OHT terminara su gobierno antes de tiempo. La oposición no contaba con los 87 votos necesarios para lanzarse a una empresa como esa. Lo que sí se observó es que hubo una alta rotación de ministros y gabinete de ministros (7 en total). El principal ministerio que gozó de una estabilidad casi absoluta era la que regía el modelo de negociaciones con el país: el MEF.

PPK

En 2016, se observa que el candidato que quedó en segundo lugar revierte al principal en la segunda vuelta electoral. Sólo que el margen con que gana es muy pequeño: apenas 44 mil votos. La reversión del voto en la segunda vuelta electoral es un fenómeno estudiado por la frecuencia de su ocurrencia en las democracias latinoamericanas. El interés deviene por el impacto posterior de estos resultados electorales en la gobernabilidad y estabilidad de los países (Pérez-Liñán, Aníbal, 2002). En efecto, el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (PPK) se convirtió en un claro ejemplo de cómo el proceso de doble vuelta electoral no garantiza la gobernabilidad del país. PPK sólo obtuvo 18 de los 130 escaños equivalente al 14% del congreso. Este resultado ofreció una oportunidad al fujimorismo, que había logrado una mayoría absoluta en el Congreso (73 escaños), para limitar los grados de libertad que necesitaba la nueva administración para enfrentar una economía con una productividad decreciente, creciente déficit fiscal y una exacerbada informalidad. A diferencia de lo ocurrido durante el segundo gobierno de Alan García, PPK tuvo poca capacidad de maniobra y negociación política para debilitar el aplastante obstruccionismo fujimorista que estaba aliado con un aliado pequeño pero poderoso: el partido aprista.

Resulta curioso que un reconocido negociador de grandes proyectos de infraestructura no sólo para el Perú, sino para América Latina, haya tenido serios problemas para negociar con la bancada opositora cuya líder era su principal antagonista al haber perdido las elecciones de la segunda vuelta: Keiko Fujimori. Por ello PPK declaró en una entrevista al diario El País que iba a 'jalarse' a alrededor de 30 congresistas de la oposición, negociando con ellos. Al final de cuentas, la negociación se concretó con una facción pequeña de diez congresistas liderada por el hermano menor de Keiko, Kenji. La respuesta del Fujimorismo a esta estrategia fue brutal, pues expulsaron a varios de estos congresistas, mientras que otros fueron lapidados por los medios al difundirse el 'teje y maneje' de las negociaciones al interior del Congreso que tenían como objetivo evitar que prospere la primera moción de vacancia a PPK. Algo que finalmente se logró. Pero con las revelaciones públicas de estas negociaciones, PPK no pudo soportar la presentación de segunda moción de censura y por ello, dimitió preventiva y dignamente según sus términos de juego. 

MVC

El ingeniero Martín Vizcarra Cornejo (MVC) asumió el poder como una solución negociada a la crisis política entre el pepekausismo con el fujimorismo. Sin embargo, todos los procesos de negociación posibles terminaron allí. Pronto se hicieron manifiestas las diferencias políticas cuando el nuevo presidente no siguió los lineamientos dictados por el Fujimorismo. Ni bien asumió el mando, MVC convocó a un referéndum para implementar una serie de reformas políticas concebidas por una comisión especial para luchar contra la corrupción. Las acciones recomendadas por dicha comisión asumían que el origen de todos los problemas políticos en el país era el Congreso. Así que en la práctica, las reformas recomendadas planteaban un recorte de poder efectivo del todavía poderoso Congreso fujimorista. El gran aliado que ayudó a contener la furia fujimorista en este periodo fue su propio presidente en la mesa directiva: el congresista Daniel Salaverry, alianza singular que ha perdurado con MVC hasta la fecha. El enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y Legislativo concluyó con el cierre del Congreso, algo que fue celebrado mayoritariamente por la población y reivindicado constitucionalmente por el TC.

Al convocar las elecciones parlamentarias extraordinarias, la administración de MVC tomó la decisión de no presentar una representación que le respalde durante el tiempo que le restaba de gobierno. Un talón de Aquiles abierto de manera innecesaria. Esto ofreció una renovada oportunidad para que el fujimorismo, junto con el resto de las fuerzas parlamentarias sobrevivientes, amenazaran, cercaran y debilitaran rápidamente al gobierno (citas repetidas a comisiones, mociones de interpelación, y dos mociones de vacancia) expulsando al Presidente finalmente el 9 de noviembre de 2020 con éxito absoluto (105 votos, un 20% más del umbral necesario). 

Cuando MVC cerró el Congreso, también clausuró las posibilidades de negociación en torno al Presupuesto 2020. De hecho, este fue aprobado sin mediar mayor diálogo o negociación con los congresistas por la sencilla razón que este se encontraba cerrado y se aprobó mediante decreto de urgencia 014-2019 del 22 de noviembre de 2019. Un hecho que llamó la atención es que la gestión aprobó casi poco tiempo después un decreto de urgencia por mil millones de soles para viabilizar la ejecución de obras públicas de manera descentralizada. Esta fue una acción que fue interpretada por algunos analistas como un mecanismo de negociación directa con los Gobiernos Subnacionales, ignorando al Congreso como la institución autorizada para negociar estos proyectos. Nada de esto evitó sin embargo que la ejecución de este presupuesto fuera intervenido por el nuevo congreso, como explicaré más adelante. Algo que en el fondo explica también porqué no es suficiente tener un buen índice de popularidad para gobernar.

Cuando el nuevo congreso asumió sus funciones en marzo de 2020, no se preveía lo duras y complejas que iban a ser las negociaciones conducentes a aprobar la ley de Presupuesto Público 2021. Varias restricciones se ponían en juego para un futuro incierto del parlamento elegido. En primer lugar, la Comisión de Presupuesto no estuvo presidida por Acción Popular, partido que ya había tomado el control de la mesa directiva y la dirección administrativa del Congreso. Esta comisión fue presidida por el partido de APP, nada menos que por Humberto Acuña Peralta, un representante de la poderosa familia Acuña. Dado que el Presidente ya no podía cerrar constitucionalmente el Congreso durante el último año presidencial, los parlamentarios aprovecharon en proponer enmiendas al texto de la ley de presupuesto 2021 para incorporar 532 de proyectos de inversión pública por un monto total de 5,136.4 millones de soles, casi 3 puntos porcentuales del presupuesto. 6 veces el costo típico incurrido según la evidencia reportada por el BID. Este dato fue difundido por el gobierno ante los medios lo que generó rechazo público por las exageradas pretensiones presupuestales del parlamento.

Adicionalmente, se hizo público que el Presidente de la Comisión tenía una condena judicial que fue ratificada por la Corte Superior de Lambayeque, obligando al congresista que renuncie a su cargo y pida licencia al día siguiente que logró aprobar la ley en el Pleno del Congreso. Cabe observar que el dictamen de la ley de presupuesto suele aprobarse 15 días antes del 30 de noviembre que es el plazo final según la Constitución para lograr un acuerdo en el congreso. Sin embargo, este no fue aprobado sino hasta el 24 de noviembre. Y con cargo a realizar las incorporaciones pertinentes después de la aprobación, un procedimiento absolutamente inusual que se concretó al día siguiente en reunión con el Poder Ejecutivo. Era claro que ni el Ejecutivo ni el Parlamento tenían las intenciones de ceder.

Aunque este proceso de negociación era importante, era secundario con respecto a la discrecionalidad con que el Congreso comenzó a legislar en temas que afectaban directamente al Presupuesto Público del año en curso. En otras palabras, la disputa por el poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se produjo en ambos frentes, tanto por la futura gestión del presupuesto público 2021, como por la gestión del presupuesto público 2020 en ejecución. La justificación para esta disputa ha sido y continúa siendo la grave crisis económica y sanitaria que atravesaba el país por causa de la pandemia del COVID19. La responsabilidad de estos resultados, según el Congreso, era la gestión de MVC. No era producto de la pandemia. No era producto de las décadas de abandono político y económico que las sucesivas gestiones presidenciales mostraron evitando garantizar un sistema de protección social con calidad óptima para todos los peruanos. El costo presupuestal adicional introducido por el Congreso al Presupuesto 2020 -sin que el Ejecutivo pudiera hacer mucho para revertirlas debido a que de acuerdo con la Constitución ya no contaba con poder de veto- se calcula que ascendió a 5.6% del PBI, es decir, más de 42 mil millones de soles.

En resumen, la gestión del presupuesto público se convirtió en la arena de la disputa del poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, debido a la baja capacidad de negociación entre ambos poderes para acordar cómo priorizar el gasto ante la grave situación que afrontaba el país. Al juzgar por los acontecimientos que vienen ocurriendo hasta la fecha, esta situación continúa siendo así.

MML

Manuel Merino de Lama (MML), político acciopopulista, quien de acuerdo con la Constitución asumió el poder tras la vacancia presidencial, tuvo un rechazo instantáneo y masivo de la sociedad peruana que se movilizó rechazando su liderazgo del país. De hecho, su figura palidecía frente a la del fenecido renombrado político, líder de la transición democrática, Valentín Paniagua, quien obtuvo 15 mil votos en su Cusco natal, frente a los 5 mil de Merino en Tumbes. Esto es, 3 veces más. Luego de cinco días, tuvo que renunciar a la Presidencia sin haber podido ejercer un gobierno parlamentario de transición como se proponía desde un principio. 

En términos de nuestro análisis desplegado para cada gobierno, sólo 25 votos respaldaban a MML. Y pese a que hizo gala de negociar con anticipación con varias bancadas cómo iba a hacerse cargo del eventual gobierno, era claro para la opinión pública que los únicos aliados comprometidos para ejecutar el plan para vacar al Presidente de la república, era la bancada de UPP. Este partido, tenía como rostro visible a un personaje muy cuestionado por su gestión al frente de la Contraloría de la República: el Sr. Edgar Alarcón. Algunos líderes, medios y organizaciones internacionales calificaron a esta acción como una nueva categoría de golpe de Estado, esto es un 'golpe parlamentario'.

FSH

Pese a la crisis política tan profunda, el Congreso no perdió la legitimidad para decidir qué hacer con el Poder Ejecutivo. Luego de 5 días y habiéndose concretado la renuncia de Merino a la presidencia del país, una coalición de centro-izquierda liderada por Francisco Sagasti Hochhausler (FSH), congresista del partido Morado, emergió finalmente como la solución legítima para asumir las riendas compartidas del poder Ejecutivo y Legislativo. Esta coalición se formó con los pocos congresistas que no participaron de la vacancia exprés ejecutada por la mayoría del Congreso. Casi una década después del gobierno de transición de Valentín Paniagua, se presentaba nuevamente un gobierno parlamentario -con un MEF conservador- como símbolo de una transición ordenada y estable hacia un nuevo gobierno presidencialista por venir. Su única tarea era ejecutar las elecciones generales ya convocadas por el anterior presidente, de acuerdo con el calendario electoral.

La vulnerabilidad del nuevo gobierno sin embargo, estuvo expuesta desde un inicio, en el sentido que tenía también una bancada muy pequeña: 9 congresistas, equivalentes al 7% de los escaños. Los espacios de diálogo entre bancadas y capacidad de negociación entre ellas permanecieron muy cerrados. No obstante, si hubo coincidencia de los problemas que eran necesarios priorizar con la gestión gubernamental: la lucha contra la pandemia y la recuperación económica. En el primer aspecto, la negociación se orientó a tratar con las farmacéuticas transnacionales y los gobiernos extranjeros para conseguir las vacunas necesarias para proteger a toda la población. Esto fue un imperativo fundamental. En lo segundo, se trató de administrar la reapertura de la sociedad y la economía, lo cual ha sido un proceso complejo que aún no termina, porque ha necesitado manejar criterios bien ajustados con el nivel de riesgo en el manejo de la pandemia según territorios del país. 

Pero en concreto, la administración de FSH no ha tenido que lidiar con el problema de gestionar la aprobación del Presupuesto Público con el Congreso. Ni lo va a hacer porque su gobierno habrá culminado para entonces. En buena cuenta, la coalición parlamentaria ha gobernado de la mano de un MEF conservador que ha proyectado cerrar el déficit fiscal en los próximos tres o cuatro años a punta de recorte presupuestal futuro, pese a que las demandas sociales seguirán siendo extremas en el país. 

En resumen, de acuerdo con el análisis que hemos visto hasta este punto, los gobiernos revisados pueden ubicarse en el cuadrante de viabilidad de gobierno según la naturaleza de relación con el congreso y el tamaño relativo de la bancada oficialista de la siguiente manera:

PCT: ¿El último gobierno presidencialista?

No es la primera vez que se argumente que el sistema de gobierno emergido por la Constitución Política de 1993 es en el fondo uno conducente a un sistema de gobierno parlamentarista (García, Ignacio, 2018) Ver también (García, Ignacio, 2019), (Donayre, Christian, sf) y finalmente (Zegarra, Gonzalo, 2018). La principal implicancia desde el punto de vista de análisis planteado en este artículo, es que por la forma como se está dando los resultados de esta elección, con una precariedad institucional democrática puesta contra las cuerdas, es muy probable que las cosas se pongan peor y no que mejoren. 

Los cantos de sirena de un fascismo fabricado entre las élites peruanas, buscando asentarse entre las juventudes peruanas con un discurso anticomunista exacerbado. Un militarismo con incrustaciones en el parlamento, ansioso de ganar la tercera vuelta, esto es, tomando la presidencia del congreso 2021-2026, haciéndose del poder antes de instalarse el mismo. Una élite empresarial que pide a gritos y empujones una hoja de ruta igual o mejor a la de OHT. De la otra esquina, una izquierda desarticulada, con escasos cuadros técnicos como para asumir el reto de gobernar si logra disipar sus contradicciones internas. Hasta el momento ha demostrado una ecuanimidad y respeto a las instituciones democráticas que aparece demasiado sobria e insípida frente al encandilamiento desaforado de la derecha política más dura. 

Para hacer más complejo el panorama, el nuevo presidente no parece dar muestras concretas de dominar el difícil arte de negociar en el gran teatro limeño, que valgan verdades, es la única que no está dispuesta a cederle el sillón presidencial porque tiene mucho que perder. Quizás el mayor acierto de PCT, en ese sentido, fue anunciar que estaba dispuesto a mantener en su cargo al sr. Julio Velarde como Presidente de la catedral del modelo económico que Lima defiende: el BCRP. PCT está ubicado en el cuadrante de mayor fragilidad posible como AFF, PPK y MVC lo estuvieron en su momento. Por ello, aun cuando PCT asuma oficialmente la Presidencia de la República, las fuerzas que le son contrarias en el Congreso, no van a desmayar en provocar las crisis que sean necesarias para forzar una salida prematura: primero, vendrá la falta de investidura de su primer gabinete, el cual podría salir airoso si es lo suficientemente conversado, luego la negación de la solicitud de facultades para legislar, inmediatamente después vendría el control constitucional de los decretos emitidos, y finalmente, la batería de interpelaciones, censuras y mociones de vacancia que emergerían a la primera de bastos. Y en este escenario digno de un competidor de juegos al estilo de SuperMatch o Wipeout, PCT no tendría más opción -en ese cuadrante- que colisionar contra el Congreso, es decir, cerrarlo por tercera vez, tomando como reciente la historia política y económica peruana desde 1990.

Si hubiera sido el caso contrario, Keiko Fujimori Higuchi, la que hubiera ganado la segunda vuelta, habría tenido probablemente mejores condiciones para sobrevivir a un eventual gobierno liderado por ella. Asumiendo -demasiado- que la población del centro y del sur del país se haya quedado tranquila tras su proclamación, su principal limitación habría sido tener una bancada minoritaria (18.5% del total del congreso). Tal situación la habría obligado a desplegar un equipo negociador desde el MEF para lidiar con un congreso altamente fragmentado como el que contamos en la actualidad. Para ello, KFH hizo dos cosas tempranas, anunció la oferta de construir un gabinete multipartidario (¿Significaría que PCT iba a tener algún ministerio?) y, segundo, incorporó en su equipo de gobierno a su potencial ministro de economía, alguien con amplia experiencia negociadora desde el segundo gobierno aprista: Luis Carranza Ugarte. Pero estas señales habrían sido puestas a prueba, ni bien se inicie el debate del Presupuesto de la República 2022, un presupuesto que tendrá menos recursos disponibles que 2021 y con mayores demandas sociales y políticas que atender. Además de ello, no cabría duda que la primera minoría abriría las investigaciones parlamentarias que sean necesarias para vacar por inmoralidad -con la base judicial fresca- a la virtual presidente de marras. 

Así las cosas, ya sea por el lado de PCT o de KFH, creo que la ruta hacia el arrebato del poder por parte del Congreso es sólo una cuestión de tiempo. Y con ello, sólo resta el control total del Presupuesto de la República. En el primer caso sin embargo, esta transición ocurriría probablemente de manera más rápida que, en la segunda, asumiendo como digo, que la población del centro y sur peruanos no se movilicen tanto como lo está haciendo parte de Lima últimamente. Y por supuesto que la izquierda recurra exclusivamente a las herramientas que brinda el Congreso para estos fines.

He consultado este escenario resultante con varios expertos en esta materia, con mayor experiencia que yo en estos avatares de la política peruana, y casi todos han rechazado la posibilidad de que se concrete un gobierno parlamentarista de facto. Fernando Tuesta también discutió la idea cuando fue esbozada por un expresidente del Congreso animado en cumplir con ese objetivo muy tempranamente. Pese a lo anterior, considero que indefectiblemente vamos a terminar en tal situación dado que el Congreso ya intervino en la práctica en ese terreno, violentando abiertamente la Constitución Política que dice defender y respetar. Más allá de lo pisoteado que ha quedado el artículo 79 de la Constitución, el sistema ha cambiado sin haber cambiado las reglas. La pregunta válida que emerge aquí más bien, es, si un régimen parlamentarista de facto daría lugar a gobiernos más democráticos, estables y eficaces para resolver las grandes y postergadas necesidades de la población peruana. Mi respuesta depende de analizar un poco, qué haría un probable gobierno parlamentarista en ciernes, de asumir las riendas del país desde el 2022.

Un futuro imperfecto

La principal razón esgrimida para invalidar la alta probabilidad que veo para que se instaure un gobierno parlamentarista es que el país no cuenta con partidos políticos fuertes como para asumir una responsabilidad como esa. Mi respuesta a esta objeción es que por esa misma razón, no podríamos decir que estamos preparados para tener un Presidente al frente del Poder Ejecutivo cada cinco años. Bueno, ahora entre cada elección y vacancia.

La debilidad del sistema de partidos políticos peruano es materia de amplia investigación y reformas que se ha venido dando en los últimos años para intentar resolver este problema. Tengo una opinión sobre los orígenes y sustrato permanente de este problema, pero este no es el espacio donde abundaré sobre ello. Lo cierto es que desde la destrucción del precario sistema de partidos políticos existente en 1990 y promovida por el régimen de AFF, todos los partidos, excepto los tradicionales AP y el APRA, sólo han postulado personajes políticos dispares a la Presidencia de la República al mismo tiempo que el Parlamento. Todos ellos utilizando membretes o nombres perfectamente olvidables por la historia del país, denominados en la jerga mediática "vientres de alquiler". 

Incluso el fujimorismo, que en su mejor momento se ha jactado de conseguir al mayor número de congresistas que la historia de un parlamento peruano ha tenido (73 de 130, 56.2%), siempre se ha sabido que una parte importante de sus representantes han sido personajes invitados, cooptados entre los liderazgos regionalistas emergentes del país para formular una propuesta política integral que respaldara al presidente electo. El mecanismo de representación y negociación era sencillo: tu respaldas desde la bancada al gobierno y sus iniciativas, nosotros te aprobamos presupuesto en proyectos de inversión pública para la región de donde vienes. Y a donde irás.

Y es aquí donde viene el argumento más fuerte que me indica con claridad el incentivo del congreso actual por arrebatar el poder del Ejecutivo para hacerse cargo del Presupuesto de la República. Tiene dos componentes que son la cara y el sello de la misma moneda. El primero es que el Congreso peruano ha venido destrozando tanto la legitimidad de la figura presidencial -y con ello la del Poder Ejecutivo, acarreando la decadencia del poderío del MEF- que ya no estarían dispuestos a evaluar las capacidades de negociación del mismo. No les resulta racional a estas alturas de la historia contentarse con recibir la aprobación de proyectos de inversión pública marginales para el beneficio de cada una de sus localidades. Ellos, los representantes de las regiones que ahora son mayoría en el congreso, querrán ir por la torta completa, y no van a tolerar a intermediarios pedantes e insensibles que les digan que por razones técnicas, sólo les corresponde tal o cual respuesta. Las bancadas querrán tener acceso completo al control presupuestal para una mejor repartición de los recursos.

En otras palabras, si bien es cierto que en un primer momento hubo coincidencia de intereses entre los líderes de un partido de oposición en el congreso con un número importante de invitados/adherentes que venían representando fundamentalmente a las regiones no limeñas para arrebatar la capacidad de controlar al Presupuesto de la República; hoy en día los representantes de regiones son una mayoría que no estaría dispuesta a aceptar las migajas que se le quiera ofrecer con tal de asegurar la estabilidad de un poder Ejecutivo al que ya se la ha arrebatado el poder de veto, el poder de cierre del congreso, y en el límite, el principio de autoridad. Ya han aprendido que sólo basta ponerse de acuerdo con los votos de la mayoría. Y eso trasciende a otros intereses específicos por bancada.

En un escenario así, el Presidente, que podría seguir llamándose tal cual, pero en la práctica sería un representante designado entre los congresistas para que sea su Primer Ministro o Primera Ministra. Deberá tener una amplia capacidad de negociación y disposición para repartir el Presupuesto de la República según los sectores de gobierno entre cada una de las bancadas. El MEF probablemente quedaría en manos de la coalición que esté al frente de la mesa directiva. Pero el resto de bancadas pugnarían por controlar la tajada presupuestal que corresponda para el sector que ellas creen o buscan dominar mejor. De esta manera, encontraríamos que las bancadas, ante la necesidad de ser responsables de los resultados concretos que obtener para mostrar a la población, no sólo se disputarían por una mayor cantidad de recursos cada año que se debata el presupuesto, sino que también se pelearían -en una primera etapa- por contratar a los mejores cuadros técnicos y gestores que ya existen en la actualidad gestionando los diferentes ámbitos del Estado peruano. La ventaja de este modelo en implementación, en el fondo, sería que ofrecería la oportunidad de enseñar el delicado pero fundamental principio de la responsabilidad fiscal a todos los políticos novatos que aparecen año tras año. Y es probable que este aprendizaje genere una necesidad concreta de los partidos de origen regionalista de fortalecer sus propuestas preparando a sus cuadros técnicos con esta visión presupuestal ya incorporada en su capacidad de gestión.

Una singularidad de este eventual proceso en ciernes, es que la disputa por el control del Ejecutivo se estaría abriendo en un momento de severa crisis presupuestal. Es muy probable que así como sucedió con el Perú de 1821 que fue necesario incurrir en un fuerte endeudamiento para lograr su independencia política; 200 años más tarde, estaríamos ante el imperativo de volver a endeudarnos significativamente para renacer otra vez, pero libres de un régimen económico y político que no satisface a las grandes mayorías poblacionales. La solución aparente que se estaría por servir a la mesa es un modelo de gobierno parlamentarista de facto. Quizás esta adjetivación podría dejarse de lado, si es que el nuevo congreso decide por razones distintas a las propuestas por PCT, a realizar cambios críticos o integrales a la Constitución Política vigente y dar como consecuencia a la nueva estructura de relaciones de gobierno del Perú del Bicentenario. Pero como ya he discutido arriba, para todo efecto práctico, el sistema ha cambiado sin necesidad de haber cambiado las reglas. Solo restaría formalizar si se considera conveniente.

Tengo la impresión que si se llega a ese resultado descrito más temprano o más tarde, tal solución de gobierno tendría mejores posibilidades de lograr gobiernos más estables, y responsables por sus actos de gobierno ante la ciudadanía. La estabilidad o gobernabilidad por cierto tomaría un cariz distinto al que se le concibe ahora. Ya que, si el Congreso tiene la potestad de designar quien es el Presidente y no el pueblo, no tendría porqué ser símbolo de inestabilidad que el Congreso remueva la confianza al mismo para poner a otro en su lugar ante la evaluación de su incapacidad para gestionar el Estado. Esta idea de alguna manera se está debatiendo en el actual contrapunto polarizado en la población: se eligió [bien] un congreso con mayoría absoluta de derecha pero se eligió [mal] a un Presidente de mayoría mínima de izquierda. Por lo tanto, corresponde que el Congreso corrija el error del pueblo en saber elegir al [verdadero] Ejecutivo.

De esta idea, se obtendría como corolario, que para evitar futuros riesgos de malas elecciones por parte del pueblo en segunda vuelta, es mejor que esta sea eliminada. Y en su lugar, se podría contar con un parlamento que una vez elegido, asegure que se designe a un Presidente que represente a la mayoría elegida según la composición propia de dicho parlamento. Con ello existiría tal vez, un valor agregado que haría más representativo y probablemente equitativo en términos del acceso al poder y recursos para el desarrollo descentralizado del país. No me queda claro cuál sería el rol de la corrupción pues no he incorporado esta variable a priori en el análisis de este proceso descrito, pese a la importancia que tiene en los diferentes ámbitos de gobierno discutidos. He asumido, a riesgo de sublimar demasiado su rol, que tendría un valor cancelatorio en su relación de fuerzas entre Lima versus las regiones. Esto es así, toda vez que hubo una temporada durante el gobierno de OHT que se abrieron varias comisiones de investigación a gobiernos regionales que terminaron por validar la idea que la corrupción no era de ellos, ni del MEF, ni del Ejecutivo, ni del Congreso. Era de todos y nadie a la vez.

Quizás esta importante omisión haga que todo el análisis realizado hasta éste momento, con su escenario hipotético de llegada, un gobierno parlamentarista de facto, signifique que entremos en realidad a una situación de verdadera barbarie en el país. Cambios de ministros cada fin de mes o de semana. Cambios de primer ministro con igual o similar frecuencia. Con lo que en la práctica significaría que el país siempre puede estar peor que antes en términos de crisis política, y sin embargo continuar moviéndose gracias al oportuno desempeño de la economía. Sobre todo, la economía minera. Todo esto hasta que el delicado mecanismo de negociación y responsabilidad fiscal frente a los actos de gobierno comience a rendir sus frutos. O quizás no.

A manera de conclusión

A la vera del camino, lo que toca es ver, si siendo plausible que lleguemos inevitablemente a un escenario como el que he descrito en este artículo, motive más bien a nuestros actores políticos a pensar en opciones alternativas de reforma con el actual diseño institucional que nos ayuden a mejorar nuestra capacidad de cooperación entre instituciones del Estado sin que paguemos el costo de un eventual experimento fallido. Podríamos así concentrarnos en resolver de manera urgente y efectiva los graves problemas que ha desnudado la pandemia en nuestro país: la desigualdad social, la desinversión en los servicios públicos críticos y la falta de productividad. Estas cuestiones, discutidas con cierta amplitud, podrían abonar en el debate sobre qué clase de democracia queremos para el nuevo bicentenario del Perú.

Antes de cerrar, quiero manifestar que no considero que el modelo de gobierno parlamentarista sea bueno o malo para nuestra sociedad per sé, sino que me atrae la idea de que ese derrotero experimental se produzca. Esto es así, porque el esquema de relaciones entre poderes históricamente experimentado hasta la fecha no parece haber traído el equilibrio necesario que un país necesita para hacer viable un proceso de crecimiento económico sostenido con equidad social. Creo que las virtudes de la democracia dependen de sus ciudadanos y las élites que las conducen. Así que quizás no se trata de desechar todo para refundar, sino de asentar compromisos cívicos y fortalecer sentidos comunes de cooperación, solidaridad y desarrollo mutuo que parecen haber quedado muy al margen en los últimos años. Pero que la pandemia, para bien o para mal, las reclama con urgencia para hoy y el porvenir.