No es para redactar un nuevo título para la canción de Roberto Carlos "Un millón de amigos". Tampoco tiene que ver con ubicar a la mayor parte de los casi dos millones de peruanos que migraron al extranjero para que vuelvan a patear latas en nuestro país o para que protagonicen sucesivos reencuentros llorones en una nueva temporada de "Vale la pena soñar" de la Sra. Mónica Zevallos. Ni mucho menos se los necesita para que vengan a apoyar con una marcha a don Alan "Bonaparte" García por el tema ese de la pena de muerte.
Se trata de la nueva iniciativa legal presentada por la Dra. Martha Chávez para que el RENIEC, el órgano electoral encargado de mantener actualizado el padrón electoral, tenga dentro de sus funciones lo siguiente:
Según la respetable opinión de la legisladora, no es posible que el RENIEC se encuentre aventurado a realizar campañas de identificación temporales como el actual Plan Nacional de Identificación sino que esta debe ser una función activa (pues hasta ahora habría sido sólo un ente con funciones pasivas) conducente a resolver el problema de estos millón y medio de peruanos al margen de la democracia electoral.
Una reformadora electoral
No es la primera vez que la Dra. Martha Chávez ha propuesto o argumentado una iniciativa para reformar el denominado sistema electoral (aquel que se compone de tres organismos electorales: JNE, ONPE y RENIEC). De hecho, ella fue la principal expositora de los argumentos para dividir el Jurado Nacional de Elecciones en los tres actuales, allá por el mes de mayo de 1993. De acuerdo con sus propias palabras (las que se reproducen a continuación) ella señaló lo siguiente:
Desde un punto de vista ingenieril, buscar y localizar personas son acciones que implican de por sí un costo. Esto implica que el personal del RENIEC ya no solo espere que la población se acerque voluntariamente a registrarse o a declarar los cambios en su situación civil. Debe ir a buscarlos y preguntarles si ya se registraron o si ya cambiaron su situación civil. Eso significa que habría que tener brigadas de personas realizando este trabajo permanentemente y de una forma aleatoria pues sería imposible tener una fotografía exacta de cual es la real situación registral o civil de la población para un momento determinado. Eso significa que por naturaleza, incluso un trabajo activo del RENIEC implica aceptar un nivel de inefectividad en el registro puesto que los recursos son limitados y la población es esencialmente dinámica. Eso nos lleva al siguiente punto.
Cualquiera sea el sistema que se diseñe, el nivel de efectividad nunca es del 100%. La física descubrió esta suerte de ley de la energía que un sistema determinado nunca llega a aprovechar el 100% de los recursos, a menos que tengamos una máquina teórica e ideal conocida como de Cournot. Ha pasado más de una década desde la creación del RENIEC y no se ha cumplido el objetivo de concentrar y actualizar de manera fidedigna todos los registros de una manera eficiente porque el sistema municipal parece ser todavía más competitivo y eficiente que el otro. No obstante, ambos sistemas deben esperar un cierto grado de no cobertura que debe mantenerse al mínimo posible. Cuál de los dos sistemas presenta el menor nivel de no cobertura? En mi opinión, es el sistema municipal dado que este se encuentra presente en todos los municipios del Perú.
A pesar de lo señalado y volviendo al hecho de que es necesario atender al ideal perseguido por el espíritu de la iniciativa de ley, qué significaría buscar y localizar a los peruanos indocumentados? Pienso que implica un arduo y extenso trabajo a realizar sobre un determinado territorio:
Piénsese en este último problema un poco. Un sistema más eficiente al que actualmente se está desarrollando sería tal que: el RENIEC con la tecnología y conocimientos acumulados pueda operar como un órgano asesor a las municipalidades para que cumplan con las funciones de registro civil y junto con ello puedan generar de una manera más eficiente y efectiva el respectivo padrón electoral de su jurisdicción. Existen en la actualidad mas de 1800 municipios, uno por distrito; pero las oficinas descentralizadas del RENIEC (OREC) sólo existen en aproximadamente 700 de ellos. De esta manera el Estado ofrece dos organismos competentes en una misma función, la del registro civil. Pero algunos eventos de ellos los registra el OREC y otros la municipalidad. Más aun, parece ser que los OREC dependen en la práctica de los registros realizados por las municipalidad creando duplicación de funciones.
Se me viene a la mente una frase que escuché en algún seminario que el Estado es grande en Lima pero chico en provincias. Refrasearía diciendo que es chico en provincias y para colmo ineficiente. Se gastan recursos escasos en montar oficinas, pagar empleados y equipos para repetir el trabajo realizado por naturaleza por la municipalidad y eso no ha ayudado siquiera a resolver el problema de los llamados votos golondrinos, que tanta polémica generó en las últimas elecciones municipales.
En conclusión
La reforma electoral y de los sistemas de registro civil implementados a mediados del gobierno fujimorista tuvo su razón de ser en cuanto un gobierno autoritario se había puesto en marcha para controlar la violencia civil. En estas épocas de renovada democracia y de fuerzas que empujan hacia una nueva reforma del Estado en el contexto de la descentralización, creo que es mucho más efectivo y eficiente que las municipalidades vuelvan a tener la función de registrar los cambios en el estado civil de la población y generar con la asistencia del RENIEC, el padrón electoral. De esta manera, este organismo debería ser un órgano de asesoramiento en la estructura del Estado antes que un organismo electoral propiamente dicho que apunte a concentrar funciones que por derecho pertenecen a las municipalidades.
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Hoy se realizará el Simposio Internacional de Reforma de Los Organismos Electorales, organizado por IIDH-CAPEL, la Comisión de Constitución del Congreso de la República del Perú, Transparencia y el Instituto IDEA Internacional. Para los interesados, la cita es a las 6 pm en el Hotel Country Club.
p) Buscar y localizar a ciudadanos y otros peruanos no identificados, a fin de proceder a documentarlos, y realizar las acciones conducentes a ello.
Según la respetable opinión de la legisladora, no es posible que el RENIEC se encuentre aventurado a realizar campañas de identificación temporales como el actual Plan Nacional de Identificación sino que esta debe ser una función activa (pues hasta ahora habría sido sólo un ente con funciones pasivas) conducente a resolver el problema de estos millón y medio de peruanos al margen de la democracia electoral.
Una reformadora electoral
No es la primera vez que la Dra. Martha Chávez ha propuesto o argumentado una iniciativa para reformar el denominado sistema electoral (aquel que se compone de tres organismos electorales: JNE, ONPE y RENIEC). De hecho, ella fue la principal expositora de los argumentos para dividir el Jurado Nacional de Elecciones en los tres actuales, allá por el mes de mayo de 1993. De acuerdo con sus propias palabras (las que se reproducen a continuación) ella señaló lo siguiente:
El texto que estamos proponiendo (…) significa separar del Jurado Nacional de Elecciones todas aquellas funciones que tienen que ver con la organización y la conducción de los procesos electorales.A partir de esta fuente, me fuí a los diarios del Congreso, 29ava G-1 sesión del martes 10 de agosto de 1993, para ubicar las ideas de la sra. Chávez acerca de cómo debería ser el organismo que recibiría el nombre de RENIEC (Registro Nacional de Identificación y Estado Civil), que es el que ella hoy está modificando ligeramente.
Creemos que el Jurado Nacional de Elecciones, según el diseño de la actual Constitución, está concentrando todas las funciones posibles de una autoridad electoral sin la eficiencia que se espera de esta institución; más aún, esa confusión de funciones dentro de la misma institución implica una serie de problemas que demuestran que en la práctica el Jurado Nacional de Elecciones muchas veces no tiene la suficiente objetividad para resolver situaciones que se presentan entre candidatos , entre participantes en los procesos electorales, derivadas muchas veces de decisiones administrativas o de carácter organizativo del propio Jurado. Es decir, el Jurado resuelve incluso sobre sus propias funciones, lo cual le quita la necesaria independencia para pronunciarse sobre casos concretos.
Desde este punto de vista, hemos pensado primero, en un sistema o en una organización electoral. (…) Extraído de Ferrero, Raúl (2001) Razones para una unificación - Opiniones y análisis de juristas. JNE:pp. 60-61
Como se puede apreciar, los nuevos tiempos democráticos parecen haber dado la oportunidad de identificar que el RENIEC persiste en una cierta incapacidad para registrar al 100% de los peruanos debido a que estaría cumpliendo unicamente roles pasivos en vez de activos como los que propone la congresista. Por otra parte, la legisladora supone que explicitar este nuevo rol activo no generaría un costo adicional al Estado lo cual es absolutamente falso, como veremos a continuación.
De otro lado, hemos previsto una jefatura del Registro Nacional del Estado Civil e Identificación. Aquí es importante señalar que seguimos también la normativa que a nivel mundial se aplica en el sentido de que el Registro del Estado Civil debe ser nacional. Esta exigencia es mayor en países como el nuestro, que por causa del terrorismo hemos vivido desórdenes que no sólo han afectado la integridad de los registros de estado civil, sino que han permitido su adulteración con el fin de cambiar identidades u otorgar documentos falsos a elementos subversivos.
Por lo tanto, para nosotros significa un reto muy importante avanzar, como han avanzado otros países, hacia la existencia de un Registro Nacional del Estado Civil en el cual queden registrados todos los actos que se refieran a nacimientos, matrimonios, defunciones y demás actos que modifiquen el estado civil de las personas.
Este registro nacional va a permitir la preparación oportuna del padrón electorla. El padrón electoral es el que permite que el elector pueda expresar su voluntad. Un elector que no esté registrado debidamente en el padrón electoral no va a poder ejercer su derechos al sufragio, de allí la importancia de tener un padrón actualizado que corresponda realmente a la identidad y al estado civil de las personas. De ahí podemos llegar a lo que también anhelamos, que es la existencia de un solo registro de identificación personal, para evitar que personas que nacen en un sitio y que se trasladan a otro puedan casarse en distintos lugares por la no existencia de un registro único a nivel nacional que esté debidamente actualizado y alimentado con todos los cambios que en el estado civil sufren las personas.
Esto ayuda también a que cualquier ciudadano peruano, en cualquier punto del país, pueda obtener una constancia de su estado civil sin tener que ir a los sitios en que se registró su nacimiento o matrimonio.
Señor Presidente, al diseñar este sistema novedoso, estamos tratando que nuestra legislación tenga participación en lo que de acuerdo con la experiencia internacional y nuestra propia realidad significa dar un paso adelante, modernizar, agilizar. (pp.1828)
Desde un punto de vista ingenieril, buscar y localizar personas son acciones que implican de por sí un costo. Esto implica que el personal del RENIEC ya no solo espere que la población se acerque voluntariamente a registrarse o a declarar los cambios en su situación civil. Debe ir a buscarlos y preguntarles si ya se registraron o si ya cambiaron su situación civil. Eso significa que habría que tener brigadas de personas realizando este trabajo permanentemente y de una forma aleatoria pues sería imposible tener una fotografía exacta de cual es la real situación registral o civil de la población para un momento determinado. Eso significa que por naturaleza, incluso un trabajo activo del RENIEC implica aceptar un nivel de inefectividad en el registro puesto que los recursos son limitados y la población es esencialmente dinámica. Eso nos lleva al siguiente punto.
Cualquiera sea el sistema que se diseñe, el nivel de efectividad nunca es del 100%. La física descubrió esta suerte de ley de la energía que un sistema determinado nunca llega a aprovechar el 100% de los recursos, a menos que tengamos una máquina teórica e ideal conocida como de Cournot. Ha pasado más de una década desde la creación del RENIEC y no se ha cumplido el objetivo de concentrar y actualizar de manera fidedigna todos los registros de una manera eficiente porque el sistema municipal parece ser todavía más competitivo y eficiente que el otro. No obstante, ambos sistemas deben esperar un cierto grado de no cobertura que debe mantenerse al mínimo posible. Cuál de los dos sistemas presenta el menor nivel de no cobertura? En mi opinión, es el sistema municipal dado que este se encuentra presente en todos los municipios del Perú.
A pesar de lo señalado y volviendo al hecho de que es necesario atender al ideal perseguido por el espíritu de la iniciativa de ley, qué significaría buscar y localizar a los peruanos indocumentados? Pienso que implica un arduo y extenso trabajo a realizar sobre un determinado territorio:
- En primer lugar, el área rural donde se estima existen un 30% del total de habitantes del país. Esto incluye a las zonas altoandinas donde el Estado no llega en sus formas más básicas como la educación o la salud; o las zonas fronterizas donde sólo hombres y mujeres movidos por una fe popular osaron poblar aun a costas de vivir lejos del Estado.
- En segundo lugar, queda la opción de ver los países del mundo donde varios ciudadanos peruanos han migrado, o están migrando, gran parte hacia Estados Unidos. Se tendría que realizar quizá convenios para actualizar sus datos sin sufrir problemas con el país que los alberga probablemente de manera ilegal.
- En tercer lugar, las propias áreas urbanas, donde reside el grueso de la población peruana donde la dinámica migratoria es muy intensa, donde a pesar que se ha dado la opción de tener un sólo registro a nivel nacional, igual uno debe pedir sus datos de nacimiento en el distrito donde se registró la última vez. De qué sirve tener acceso a lo uno si el resto de registros todavía quedan en manos de las municipalidades?.
- En cuarto lugar, dada la lógica descentralizadora actual -en el contexto de desactivación del CND y del éxito de la lucha contra el terrorismo- es posible pensar en que se puede devolver las funciones de registro a las municipalidades? Al parecer, la lógica actual ha sido más bien el de concentrar estos registros en el RENIEC, si no revisense las diferentes resoluciones jefaturales dadas por este órgano para que los registros de nacimiento, matrimonio y muerte se registren en sus respectivas dependencias y ya no en las municipalidades.
Piénsese en este último problema un poco. Un sistema más eficiente al que actualmente se está desarrollando sería tal que: el RENIEC con la tecnología y conocimientos acumulados pueda operar como un órgano asesor a las municipalidades para que cumplan con las funciones de registro civil y junto con ello puedan generar de una manera más eficiente y efectiva el respectivo padrón electoral de su jurisdicción. Existen en la actualidad mas de 1800 municipios, uno por distrito; pero las oficinas descentralizadas del RENIEC (OREC) sólo existen en aproximadamente 700 de ellos. De esta manera el Estado ofrece dos organismos competentes en una misma función, la del registro civil. Pero algunos eventos de ellos los registra el OREC y otros la municipalidad. Más aun, parece ser que los OREC dependen en la práctica de los registros realizados por las municipalidad creando duplicación de funciones.
Se me viene a la mente una frase que escuché en algún seminario que el Estado es grande en Lima pero chico en provincias. Refrasearía diciendo que es chico en provincias y para colmo ineficiente. Se gastan recursos escasos en montar oficinas, pagar empleados y equipos para repetir el trabajo realizado por naturaleza por la municipalidad y eso no ha ayudado siquiera a resolver el problema de los llamados votos golondrinos, que tanta polémica generó en las últimas elecciones municipales.
En conclusión
La reforma electoral y de los sistemas de registro civil implementados a mediados del gobierno fujimorista tuvo su razón de ser en cuanto un gobierno autoritario se había puesto en marcha para controlar la violencia civil. En estas épocas de renovada democracia y de fuerzas que empujan hacia una nueva reforma del Estado en el contexto de la descentralización, creo que es mucho más efectivo y eficiente que las municipalidades vuelvan a tener la función de registrar los cambios en el estado civil de la población y generar con la asistencia del RENIEC, el padrón electoral. De esta manera, este organismo debería ser un órgano de asesoramiento en la estructura del Estado antes que un organismo electoral propiamente dicho que apunte a concentrar funciones que por derecho pertenecen a las municipalidades.
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Hoy se realizará el Simposio Internacional de Reforma de Los Organismos Electorales, organizado por IIDH-CAPEL, la Comisión de Constitución del Congreso de la República del Perú, Transparencia y el Instituto IDEA Internacional. Para los interesados, la cita es a las 6 pm en el Hotel Country Club.
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