lunes, junio 18, 2007

El presente proyecto de ley, no irrogará gasto alguno al erario

El título del presente post es una reproducción del texto que se utiliza como "muletilla" o "clisé" en la sección Análisis Costo Beneficio (ACB) de las iniciativas legislativas emitidas por nuestro Congreso de la República. Tome ud. al azar cualquier iniciativa legal de los últimos 3 o 4 años y verá que no me equivoco (ver para el 2006 el siguiente enlace). De las iniciativas que haya seleccionado, independientemente de qué bancada o qué legislador la emitió, más del 97% utiliza esta, u otras variaciones de esta fórmula. Yo he realizado esta prueba haciendo un muestreo de 247 iniciativas legales formuladas entre el 8 de mayo de 2006 y el 14 de junio del 2007, donde he encontrado las siguientes formulaciones que en el fondo, dicen lo mismo:

"La presente iniciativa legislativa...", o también, "El presente proyecto de ley...
... No irroga(rá) (mayor) gasto (costo) alguno al erario nacional
... No ocasiona(rá) egreso (costo) alguno al Estado
... No implica costo para el Estado
... No genera(rá) gasto alguno al Estado
... No importa creación, ni aumento del gasto público
... No genera gasto público alguno
... No genera egreso al Tesoro público
... No genera mayor mayor costo al presupuesto público
... No genera un impacto significativo en las finanzas públicas
... No contiene iniciativa de gasto, careciendo de impacto en el Tesoro público

Como queda evidente, esta sección es de las más pobres y ridículas de las iniciativas legales formuladas en el Congreso, a pesar que en el 2004 se presentó un manual que presenta una metodología paso a paso para que se formule adecuadamente este análisis (ver este enlace). El reglamento oficial de funcionamiento del Congreso obliga a que las iniciativas legales incluyan el análisis ACB (ver artículo 75 aquí), pero debería exigir más bien que se la presente cuando existe capacidad técnica suficiente para formularla bien. De hecho, los mejores intentos en ese sentido son solo una colección de declaraciones y afirmaciones cualitativas que no resisten la más mínima prueba de análisis.

Lo anterior, pone en tela de juicio los beneficios de la puesta en marcha del plan de Fortalecimiento Institucional del Congreso Peruano en el 2003, el cual tiene un costo de US$ 7 millones proporcionados por el Banco Interamericano de Desarrollo a un plazo de 20 años (5 de gracia) y con tasa de interés variable, entre cuyas premisas se encontraba precisamente la implementación de una relación virtuosa entre un Centro de Investigación Parlamentaria que insuma de análisis políticos, económicos y sociales de elevada calidad técnica para la sustentación de los proyectos de ley (Vea el proyecto completo aquí; y vea las fotos de la firma del convenio aquí).

En este punto me pregunto, ¿Cuál es la capacidad técnica de los asesores en el parlamento peruano? ¿Por qué es tan baja la calidad técnica de las iniciativas legislativas? ¿Se debe al excesivo número de abogados que cuentan como asesores en el Congreso? ¿Es necesario prescindir de este análisis para que una propuesta de ley esté bien formulada?

Comenzaré respondiendo la última pregunta. En primer lugar, no todo proyecto de ley debe incluir el análisis ACB. De hecho, esta es una de varias herramientas con que cuenta la economía o en general, las ciencias sociales para evaluar la calidad de una recomendación de política. Señalaré sólo una más: el análisis costo efectividad. Es posible sustentar una propuesta de ley señalando las ventajas de un proyecto por el bajo costo de su implementación. Pero no puede engañarse a la sociedad de manera tan ingenua señalando que una propuesta en particular "no genera costos al erario nacional". Todo tiene su costo, o nada es gratis, esa es una ley fundamental de la vida. Ergo, sí se puede señalar que una decisión genera un costo menor que si no se la hubiera tomado.

Respecto a lo segundo (siempre en orden inverso), no puedo decir que el problema sea el excesivo número de abogados. Conozco abogados que manejan instrumentación técnica de manera muy respetable, tanto desde el punto de vista legal como económico. O en todo caso, tercerizan el trabajo a quienes corresponda (economistas, ingenieros, médicos, etc.) para completar adecuadamente el análisis, según el campo que cubra la iniciativa. No obstante, sería bueno balancear la composición de asesores en el Congreso, atendiendo a un número diverso de ramas profesionales competentes para la formulación de propuestas de ley.

En cuanto a lo tercero, la calidad de las propuestas va desde las muy buenas (atendiendo a la fundamentación o exposición de motivos) hasta las copias piratas de proyectos de ley de otros Parlamentos (ver este post). Habría que calificar las propuestas según un ranking de calidad de fundamentación técnica a través de algunos indicadores básicos, incluyendo el tema del análisis ACB, para después conocer realmente cuál es la proporción de ellas que son de excelente calidad, cuales son las regulares, y cuáles las pésimas. Quizá este trabajo lo deseen hacer los de Transparencia o Ciudadanos al día porque no creo que el propio Congreso pueda autoevaluarse.

Finalmente, sobre la última pregunta (o primera según aparición) no me queda otra cosa que sugerir que es necesario evaluar a los asesores como tal. No obstante, a pesar de los resultados que salgan, es preciso señalar que existe la falacia de pensar que una mejor sustentación técnica en las iniciativas legales del Congreso supondrán una mayor calidad de la democracia. Yo no creo en ello. Si creo que si se utilizan las herramientas científicas, deben ser usadas apropiadamente.

Una mayor calidad de la democracia para mí significa que todas las voces de todos las fuentes del conocimiento humano sean igualmente respetadas como razones válidas a ser consideradas en la formulación de las iniciativas legales. Esta declaración hace eco a las ideas de Feyerabend en su Tratado contra el método (1975). Esto implica que bien pueden existir razones políticas, sociales ó económicas, pero no necesariamente todas a la vez, ya que, tal como Giandoménico Majone sustenta, finalmente (pág. 33, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, FCE, 1997):

La política pública está hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argumentación es esencial en todas las etapas del proceso de formulación de políticas. Hay discusión en toda organización, privada o pública, y en todo sistema político, incluso en una dictadura; pero se encuentra tanto en la base de la política y de la política democrática, que se ha llamado a la democracia un sistema de gobierno mediante la discusión. Los partidos políticos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusión, los grupos de interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión.

Y tiene mucha razón. Así que si van a incluir el análisis ACB, o cualquier otro instrumento técnico, señores asesores del Congreso peruano, úsenlos bien! Por si las dudas, sería bueno también modificar el artículo 75 del reglamento del Congreso donde no se obligue a utilizar esta herramienta, sino más bien, que cuando se utilice, que esta tenga todo el rigor posible validado por uno o varios especialistas de rigor.

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