Un comentarista anónimo

Un cliente anónimo de Amazon.com ha dejado un notable comentario respecto de mi primer libro que deseo resaltar (24/02/2003):

This book has a very interesting new point of view on how poverty is changing. We have to focus not only on the level of income or expenses of a household but also on how the income structure has changed. According to this book, peruvians are more dependant from income transfers and self-consumption rather than income labour in late 90s. This situation is becoming an important policy problem because of the impact of economic recession in peruvian living standards through the labour market. Congratulations Raul!!

Esto puede traducirse así:

Este libro tiene un novedoso e interesante punto de vista sobre cómo la pobreza esta cambiando. No solo tenemos que enfocarnos en el nivel de ingreso o gasto de un hogar o individuo sino también en cómo la estructura del ingreso ha cambiado. De acuerdo con este libro, los peruanos son cada vez más dependientes de las transferencias de ingresos y autoconsumo antes que el ingreso laboral a fines de los noventa. Esta situación se está convirtiendo en un importante problema para la política pública a causa del impacto de la recesión económica en los niveles de vida de los peruanos a través del mercado de trabajo. Felicitaciones Raúl!

Agradezco las felicitaciones, algo tardías en enterarme, pero gracias nuevamente a este anónimo comentarista.

Desigualdad en las transferencias a los GLs

El objetivo del presente documento ha sido realizar una evaluación de la evolución de la desigualdad en las transferencias de recursos del Gobierno Central a los Gobiernos Locales (GLs) de Lima Metropolitana tanto a nivel global como desagregado en sus principales componentes, en un contexto de crecimiento económico sostenido.

Esto se ha hecho con la finalidad de tener una idea más precisa de cuáles son los factores que explican el aumento de la desigualdad entre los Gobiernos Locales y, en consecuencia, establecer algunas recomendaciones de política para mejorar el nivel de equidad entre ellos para no poner en riesgo el nivel de vida de las poblaciones que residen en territorios que estarían perdiendo en este proceso.

Para tal efecto, se ha utilizado como fuente de información los datos publicados por el MEF en la página Web de Transparencia, en la sección de Transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales , para el periodo comprendido entre el 2004 y el 3 de diciembre de 2007, fecha en la que se realizó la descarga del total de datos a analizar de los 43 distritos de la ciudad de Lima Metropolitana.a

Los resultados demuestran que, para el caso de la capital limeña, la desigualdad se encuentra explicada principalmente por las transferencias del Fondo de Compensación Municipal el cual ha ido aumentando su impacto regresivo, en segundo lugar aparecen por los recursos ordinarios, tercero los canon de distinto tipo y finalmente los impuestos, pero este último componente aparece más bien como un factor que contribuye a la disminución de la desigualdad de las transferencias en los últimos años.

Esto nos lleva a considerar la necesidad de revisar los criterios que rigen en la distribución de los fondos del Foncomun, a fin de priorizar las necesidades sociales de cada una de las localidades antes que priorizar la cantidad poblacional, de donde saldrán siempre beneficiados los principales centros urbanos del país; y, en segundo lugar, recomendar una fórmula de subsidios cruzados a partir de los recursos obtenidos por los canon de distinta fuente para reducir la desigualdad entre las regiones.

La implementación de este tipo de políticas redundará en un mejor bienestar en conjunto de la sociedad que podrían traducirse en opciones antisistema o de violencia que puedan poner en jaque las inversiones y en consecuencia, el desarrollo de la sociedad peruana.

Las transferencias a los GLs y la desigualdad

Como resultado de casi siete años de crecimiento económico sostenido, el Estado peruano ha encontrado que cuenta con una ingente cantidad de recursos disponibles para gastar o invertir en las necesidades de desarrollo más urgentes de las distintas localidades del país. Estos recursos se originan en las recaudaciones tributarias nacionales de distinto tipo y son transferidos a los gobiernos locales (GLs) para su ejecución a través de un conjunto diverso de conceptos: recursos ordinarios, canon y sobrecanon, regalías, el fondo de compensación municipal y otros impuestos.

En concreto, las transferencias a los GLs se han triplicado entre el 2000 y el 2007, pasando de 2,350 millones de nuevos soles a 6,848 millones creciendo a ritmo promedio anual de 17.3% por encima de la velocidad de crecimiento anual del presupuesto de la República (9.24%). También se han incrementado las cuentas de transferencias pasando de 5 en el 2000 a 11 en el 2006 (CAD, 2007:3) siendo las más importantes el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), el Canon Minero/Gasífero/Petrolero y el Programa Vaso de Leche.

En ese sentido, los GLs están asistiendo a un conjunto de oportunidades para invertir en posibilidades concretas de desarrollo económico y social como nunca antes se ha visto en nuestro país. No obstante, de acuerdo con el último Marco Macroeconómico Multianual 2008 – 2010 (MMM, págs. 76 – 78), se ha podido advertir que los recursos no se transfieren de manera equitativa entre todas localidades del país porque los recursos originados por los diversos conceptos, sobre todo los correspondientes al canon minero, pesquero, forestal entre otros se concentran en unos pocos territorios del país. (MEF, 2007: 76).

En efecto, este es un problema que queda graficado dramáticamente por el MMM 2008-2010 con el comportamiento mostrado por la curva de Lorenz, herramienta que nos permite calcular un coeficiente de Gini de 80% , es decir, un valor mucho más alto que la desigualdad reportada por el coeficiente de Gini de los ingresos de la población peruana para el 2006: 43.13% .
Considerando esta situación, uno puede preguntarse si este empeoramiento en la desigualdad es explicada fundamentalmente por el notable incremento de las transferencias por cuenta del canon, en especial el minero, o si se debe más bien a la contribución de los otros componentes de las transferencias totales a los GLs. La percepción generalizada por distintos analistas es que esto ocurre fundamentalmente por el aumento de las transferencias del canon minero. No obstante, el presente documento presenta evidencia para el caso de Lima Metropolitana que demostraría que esto no necesariamente es así.

En efecto, tomando en cuenta la normatividad vigente, podemos notar que las transferencias a los GLs tienen los siguientes componentes (CAD, 2007:3):

• Canon Minero
• Fondo de Compensación Municipal
• Canon y sobre canon petrolero
• Renta de aduanas
• Programa Vaso de Leche
• Programa de Alimentos y Nutrición para el paciente con tuberculosis y familia*
• Comedores, alimentos por trabajo, hogares y albergues*
• Canon Hidroenergético (desde 2002)
• Canon Pesquero (desde 2003)
• Canon Forestal (desde 2003)
• Canon Gasífero (desde 2004)
• Regalía Minera (desde 2005)
• Fondo de Desarrollo de Camisea (FOCAM) (desde 2005)
• Impuestos a casinos*
• Impuestos a tragamonedas*

Haciendo una reagrupación de estos conceptos por afinidad (siguiendo los criterios del propio Ministerio de Economía y Finanzas) podemos obtener la siguiente tabla de equivalencias entre conceptos:Con estos conceptos podemos obtener el siguiente gráfico distributivo de los recursos transferidos del 2007 a los GLs de Lima Metropolitana, hasta la fecha en que fue descargada esta información, es decir, 3 de diciembre:Metodología

La metodología de análisis a seguir para cuantificar la desigualdad en las transferencias a los GLs a seguir es la planteada por Anthony F. Shorrocks en su documento de investigación seminal de 1982, Inequality Decomposition by Factor Components, aparecido en Econometrica, Vol. 50, Nº 1, págs. 193 – 211.

De acuerdo con Shorrocks , la descomposición de la desigualdad de ingreso total (en nuestro caso, de las transferencias totales a los GLs) puede descomponerse en contribuciones de la desigualdad provenientes de los componentes factoriales del mismo, es decir, por cuenta del Foncomun, los recursos ordinarios, los impuestos y el Canon y Sobrecanon, teniendo en cuenta que:

Factores de desigualdad = {f1, f2,… , fn}

Donde se define la variable Vi para cada observación i en la base de datos tal que:
Shorrocks demostró que existe una singular “regla de descomposición” para la que la desigualdad en Vi entre las observaciones podía ser expresada como la suma de las contribuciones de la desigualdad proveniente de cada uno de los componentes del ingreso, satisfaciendo una serie de rigurosos axiomas. La regla de descomposición es la “contribución proporcional del factor k a la desigualdad total”, sk:
Donde ρk es la correlación entre el factor k y Vi, y σ representa la desviación estándar de la variable correspondiente. Equivalentemente, Sk es la pendiente de la regresión entre el factor k y Vi. Esto significa que para cada observación:
Los componentes factoriales con un valor positivo para Sk indican una contribución que incrementa la desigualdad del ingreso total; componentes factoriales con valores negativos para Sk hacen una contribución negativa. De esta manera, la desigualdad total puede describirse en términos de las participaciones de cada factor con el ingreso total y de sus correlaciones con éste, así como de sus respectivas desigualdades parciales.

Todos los cálculos se han trabajado con la información para los 43 GLs de Lima Metropolitana descargada de la Web de Transparencia del MEF iniciando en el 2004 hasta el 3 de diciembre de 2007. La selección de este periodo ha obedecido únicamente a la forma como ha sido colgada la información en esta fuente. La primera contiene información de 1995 hasta el 2003. La segunda de 2004 al 2007. Por lo tanto, se ha priorizado trabajar con el segundo conjunto de valores por razones de tiempo. Los valores se encuentran en nuevos soles corrientes para todos los años.

Para la medición de la desigualdad de las transferencias totales a los GLs así como de los componentes de ellas se ha considerado pertinente utilizar un indicador alternativo al coeficiente de Gini, esto es, el coeficiente de variación (CV) definido como la desviación estándar entre la media aritmética de los valores analizados. Se ha tomado esta decisión puesto que existe cierta afinidad matemática entre la metodología de cálculo de la desigualdad por componentes de Shorrocks y este indicador estadístico. Esto sin embargo, no limita el hecho de que se han reportado los respectivos indices de Gini para cada uno de los componentes de las transferencias para uso y análisis posterior.

Una última observación operativa es que los datos de las transferencias fueron puestos en términos per cápita para cada distrito utilizando la información del Censo de Población y Vivienda 2005. Puesto que no existen estimaciones de la población a nivel distrital para 2004, 2006 y 2007, se ha asumido que la población no ha variado significativamente. Este supuesto puede ser razonable únicamente para el caso de Lima Metropolitana puesto que su población es relativamente estacionaria frente a lo que podría suceder en otras regiones del país donde sus poblaciones son pre transicionales.

Resultados

El cálculo de los coeficientes de Gini de las transferencias a los GLs de Lima Metropolitana revela que el componente más desigualmente distribuido son los impuestos recaudados por los municipios de la capital. En segundo lugar aparece Foncomun, aunque su comportamiento es notoriamente decreciente. En tercer lugar tenemos a las transferencias por canon y sobre canon que han tenido un comportamiento creciente entre el 2004 y 2006, pero en el último año ha decrecido un poco. Finalmente tenemos a los recursos ordinarios cuyo comportamiento inequitativo va en aumento cada año que pasa.

Una observación importante que hacer es que el nivel de desigualdad de las transferencias totales a los GLs de Lima es menor al reportado por el MMM. Y, aunque ha tenido un comportamiento levemente creciente entre el 2005 y 2006, en el último año se aprecia un comportamiento notoriamente decreciente por debajo del nivel observado en 2004 (0.68 vs. 0.70).

Respecto a los indicadores reportados según la metodología de A. F. Shorrocks tenemos que, contrariamente a lo que se deduciría del gráfico anterior, el componente de los impuestos es el único que aporta en la reducción de la desigualdad global de las transferencias. Esto es así porque su comportamiento tiene una asociación lineal negativa con las transferencias totales, esto es, en aquellos lugares donde este último es más alto, los impuestos son más bajos e inversamente. Por otro lado, dado que su participación en las transferencias totales es muy baja su aporte en la reducción de la desigualdad total es notoriamente bajo.

El anterior resultado contrasta con el comportamiento de todos los otros componentes de las transferencias locales, donde en todos los casos aportan a la desigualdad global, siendo el componente más importante, el Foncomun, en más del 90% para todos los años bajo estudio. Los recursos ordinarios aparecen como el segundo componente más importante que contribuye con la desigualdad, pero con un impacto poco significativo respecto del Foncomun. Finalmente, el Canon y sus variantes aparecen como el tercer componente que contribuye con la desigualdad de las transferencias a los GLs de Lima, cuyo valor es suficiente para reducir el efecto igualizante de los impuestos.

Discusión

La evidencia reportada en el presente informe contradice la idea generalizada de que las transferencias son mal distribuidas entre los GLs por causa del abrupto crecimiento de las transferencias por cuenta del canon minero. En verdad, el mayor nivel de desigualdad en las transferencias ocurre por la mala distribución de los recursos del Foncomun al sustentarse en un criterio poblacional antes que en un criterio de necesidades sociales a satisfacer, como podría resumirse por ejemplo con un indicador de pobreza.

Para contradecir estos resultados, puede argumentarse que no se ha seleccionado al mejor ejemplo para hacer este tipo de evaluaciones, ya que Lima es un espacio esencialmente urbano antes que rural donde podrían obtenerse rentas por explotación de recursos naturales. No obstante, cabe destacar que lo que realmente se enfatiza en este estudio, con el caso de los GLs de Lima Metropolitana, es que las contribuciones a la desigualdad deben ser evaluadas desagregando la contribución relativa que realizan cada uno de los componentes de las transferencias y no sólo ver la desigualdad explicada por uno solo de ellos.

Es interesante señalar cómo una actividad económica pujante en las áreas urbanas en los últimos años, la de los casinos y tragamonedas, puede convertirse en un instrumento, débil, pero instrumento al fin, para la lucha contra la inequidad en la transferencia de los recursos. Puesto que este tipo de negocios se espera que florezcan en las localidades con mayor nivel de vida, y por lo tanto con menor cantidad de población empobrecida sujeta a transferencias por programas como el Vaso de Leche o los comedores, no es extraño que su contribución en impuestos contribuya a una disminución de la desigualdad provocada por los recursos ordinarios.

En este punto se plantea una contradicción. ¿Se justifica en términos de impacto social un incremento de la desigualdad en los recursos de los GLs por causa de las transferencias de los programas sociales y un decremento en la desigualdad por causa de las transferencias por impuestos a actividades económicas de entretenimiento privadas? La respuesta es sí, ya que en la capital limeña, los distritos que salen perdiendo en recursos por cuenta de programas sociales, necesitan fuentes de recursos alternativas para financiar sus propios gastos como municipio y así satisfacer sus respectivas necesidades. No obstante, no existe un conocimiento a ciencia cierta del impacto de las contribuciones asignadas a los GLs más populosos, aún bajo un esquema desigualizante.

En este marco, queda claro que resulta muy útil hacer este tipo de ejercicios para diseñar políticas más efectivas para reducir la desigualdad entre los gobiernos locales para fomentar un impacto más coherente en el bienestar conjunto de la población peruana. Las políticas no tienen porqué ser diseñadas a partir de diagnósticos de territorio nacional, sino que es preciso enfocar en terrenos más delimitados para ensayar soluciones prácticas para los problemas de la desigualdad y la pobreza de sus respectivas poblaciones.

Conclusiones y recomendaciones

El presente trabajo ha demostrado que es posible encontrar factores de desigualdad más importantes que los recientemente enfocados en las transferencias totales a los GLs. En el caso específico de los distritos de Lima Metropolitana se ha encontrado que las transferencias por cuenta del Foncomun contribuyen en primer lugar a la desigualdad, mucho más que los recursos ordinarios y el canon juntos. En contraste, el único componente que ha contribuido con la equidad en las transferencias ha sido los impuestos, puesto que estos se han concentrado por criterios más comerciales en los distritos con mayor nivel de vida relativo en contraposición a los recursos que son transferidos por cuenta de los recursos ordinarios, que en principio, se suponen tienen una naturaleza más social.

En este marco, la contribución a la desigualdad en las transferencias a los GLs de Lima Metropolitana por cuenta de la explotación de los recursos naturales es mínima, revelando que el objetivo de buscar un menor nivel de desigualdad en las transferencias de recursos por canon en el plano del territorio nacional es bastante ambiguo e inoperante, tal como lo propone el MMM 2008-2010. No todos los espacios requieren tener las mismas fuentes de ingresos con el mismo orden de prioridades, pero si se requiere conocer las contribuciones a la desigualdad de cada uno de ellos según su realidad específica para diseñar políticas focalizadas que permitan reducir este problema con mayor coherencia y efectividad.

En ese sentido, el gobierno central debería revisar algunos de los criterios de asignación de recursos como el del componente del Foncomun, por ser adverso a la equidad sostenido por un criterio poblacional antes que de satisfacción de necesidades de los municipios más pobres. Avanzar en ese sentido provocará un clima de mayor equidad social y de menor conflicto entre las instancias gubernamentales vecinas o con respecto al gobierno central.

Bibliografía

CAD (2007) “Indicadores de Pobreza utilizados para la distribución de las Transferencias a Gobiernos Locales y Regionales”. Informe CAD. Lima: Ciudadanos al día.

Mauro, Raúl (2002) “Cambios de la pobreza en el Perú: 1991 – 1998”. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social.

MEF (2007) “Marco Macroeconómico Multianual 2008 - 2010”. Documento aprobado en Consejo de Ministros del 30 de mayo de 2007. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas.

MEF (2001) “MAPA DE POBREZA Y ASIGNACIÓN DE RECURSOS 2001”. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas.

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• Trabajo presentado en diciembre de 2007, en el curso de Temas de Gestión Pública de la Maestría de Gestión Pública de la PUCP.

Partidos políticos y financiamiento político

Los partidos políticos son reconocidos como instituciones fundamentales de la democracia de las sociedades occidentales modernas. Ellos son una suerte de bisagra de la política y la sociedad. En este sentido, uno de los problemas centrales de un sistema político y social levantado sobre la base de estas organizaciones es quién paga y cómo lo hará. Las ideas republicanas proponen que la sociedad debería financiar a los partidos políticos a través de los impuestos para que estos puedan cumplir su rol como canalizadores de las demandas sociales que se forman en ella. Esta propuesta no excluye la posibilidad de financiamiento privado bajo determinadas reglas de juego. En contraste, los teóricos liberales argumentan que el financiamiento de un partido político debe depender únicamente de los recursos provistos por sus militantes y por lo tanto deben obligarse a ellos. Nadie debería estar obligado a financiar con sus impuestos a partidos políticos con los cuales no comparte su ideología. No obstante, hay algunas cuestiones distintivas de nuestro país que, en mi opinión, harían inaplicable el segundo esquema propuesto: la informalidad y la pobreza.

Para comenzar, señalaré que nuestra sociedad no se encuentra organizada en torno al concepto de empleo digno o de calidad. A diferencia de las sociedades europeas, en el Perú, los partidos políticos no se organizaron sobre la base del trabajo. La razón es que en nuestro país no existió una economía capitalista propiamente dicha. El único partido organizado, el APRA, no se asentó específicamente sobre la base trabajadora peruana, sino más bien en una ideología anti imperialista americana y la nacionalización de las tierras e industrias de los países latinoamericanos.

Cuando las propuestas políticas apristas y las de sus competidores (tanto de las vertientes de izquierda como las de derecha) fueron enterradas con la crisis económica, política y social de fines de los ochenta, ya las clases trabajadoras habían dejado de existir al quebrarse el modelo de industrialización implementado durante los cincuenta. Por lo tanto, los partidos políticos tuvieron que fundarse sobre nuevos conceptos y nuevos peruanos: la antipolítica, la informalidad y la pobreza. Desde este punto de vista, Alberto Fujimori no fue quien promovió estos conceptos, sino más bien el resultado natural de una sociedad que ya se había desconectado de la política por habérsele negado la oportunidad de acceder masivamente al empleo de calidad como forma de organización social en un modelo pre capitalista.

El éxito del gobierno fujimorista al controlar eficazmente la hiperinflación a partir de la implementación de las políticas económicas neoliberales del Consenso de Washington, permitió que la sociedad tuviera estrategias de supervivencia más o menos exitosas a través del empleo generado en la microempresa. El problema fue que estas iniciativas tuvieron lugar en medio de un mar de pobreza: más del 50% por ciento de los peruanos tenían tal condición a principios de los noventa. Esta situación ha tenido consecuencias políticas indeseables: el arreglo de un gobierno autoritario o seudo democrático con una economía neoliberal que no se contradecía con el surgimiento de un neopopulismo (los programas sociales focalizados en los pobres) que prescindía de la representación política para obtener favores del Estado.

Hoy en día, los trabajadores del sector microempresarial de las áreas urbanas (antes conocidos como informales) son la principal fuerza de trabajo y electoral del país. Ellos junto con las poblaciones campesinas rurales al margen del capitalismo, son la base que explica la permanente debilidad de los partidos políticos para cumplir su rol democrático durante los periodos no electorales. No son los intermediarios entre el Estado y la sociedad. Es por esta razón que sólo existe identificación con los partidos durante periodos electorales pero sobre la base de valores muy básicos, como el ser indígena, el ser un ex pobre, el ser mujer, el ser militar, el ser carismático, en suma, el ser un outsider o un antipolítico.

La anterior discusión plantea entonces una deficiencia extrema del sistema político peruano: la inviabilidad de partidos políticos que intermedien entre la sociedad y el Estado, ante la inexistencia de un sistema capitalista que promueva el empleo de alta productividad (O empleo digno, en el sentido que incluya el acceso a derechos laborales internacionalmente reconocidos por las sociedades industrializadas). Los partidos políticos aparecen únicamente durante periodos electorales y luego desaparecen. Concurren con la población a las urnas, pero luego no existen más. Desde este punto de vista, la ley de partidos políticos y la política de financiamiento político contenida en ella son condiciones necesarias para el desarrollo de nuestra sociedad y la consiguiente eliminación de la pobreza; pero no constituyen acciones públicas suficientes. Para ello, debe estar acompañada de una política que promueva el crecimiento económico y social del resto de nuestra sociedad en base al concepto del empleo de alta productividad.

Protestas sociales y externalidades

Podemos considerar que los movimientos de protesta social surgen, entre otros factores, por la falta de representación de los partidos políticos. Desde el punto de vista económico, puede decirse que los movimientos de protesta social han surgido históricamente como una expresión de la pugna distributiva por los recursos generados por el crecimiento económico. Pero, en el caso peruano, al cobrar una mayor importancia el empleo informal, alojado en el sector microempresarial, las protestas no surgen de grupos socialmente organizados alrededor del empleo (los sindicatos), sino más bien en torno a problemáticas que exigen una reivindicación de naturaleza cortoplacista en una sociedad desencantada de los partidos políticos y, por lo tanto, atomizada y fragmentada en esta perspectiva.

Los impactos económicos de los movimientos de protesta social han sido contundentes en el Perú. El denominado “Arequipazo” de junio de 2002 contra la privatización de dos empresas hidroeléctricas (Egasa y Egesur) generó pérdidas a la propiedad publica y privada por actos vandálicos de alrededor de 350 millones de nuevos soles (alrededor de 100 millones de dólares) mas la muerte de una persona y cerca de 100 personas heridas. Adicionalmente, este evento habría impedido que se realice una inversión de cerca de 160 millones de dólares en un periodo de tres años.

Otro lamentable suceso fue el asesinato del alcalde y el maltrato de tres regidores del municipio provincial de Ilave en abril del 2004 luego que 10 mil pobladores de dicha provincia bloquearan el puente internacional que une Perú y Bolivia por alrededor de 21 días, quienes protestaban por supuestas acusaciones de malversación de fondos de la comuna e incumplimiento de promesas electorales. Este bloqueo originó pérdidas económicas estimadas en medio millón de soles diarios por la reducción del intercambio comercial durante casi un mes que duro la toma, pérdidas al transporte nacional e internacional, horas perdidas de educación para los escolares y finalmente las pérdidas por dejar de percibir divisas por el flujo de turistas en la zona por alrededor de 1.5 millones de nuevos soles. Finalmente, puede señalarse el motín de Andahuaylas protagonizada por el líder etnocacerista Antauro Humala y sus 160 seguidores el primer y segundo día del 2005 que tuvo como resultado la muerte de cuatro policías y la posterior captura de los revoltosos.

A lo señalado puede sumarse las pérdidas económicas originadas por las protestas sociales de los cocaleros de Huánuco, San Martín y Ucayali que piden la erradicación de cultivos alternativos; los pobladores de diversas inversiones mineras como Huancabamba y Tambogrande en Piura; los criadores de vicuñas de Arequipa, Junín, Ayacucho, Apurímac, Cusco y Puno contra la libre comercialización de fibra de vicuña; los pescadores artesanales de Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna, entre otros.

En resumen, puede manifestarse que existe un importante flujo de protestas sociales que ocasionan costos importantes a la economía nacional, que podrían haber sido evitadas si las demandas hubieran sido canalizadas oportunamente a través de partidos políticos consolidados que representaran oportunamente a las sociedades de referencia en cada región del país. De lo anterior se explica por qué los diferentes movimientos de protesta social surgidos durante las épocas no electorales no tengan como base a los partidos políticos ni necesiten de ellos. Es más eficaz y eficiente la toma de una carretera, la toma de una plaza, el linchamiento de un funcionario público, entre otras manifestaciones de violencia sin mayor trascendencia que una reivindicación muy acotada para grupos poblacionales con intereses muy específicos. Pueden colocar una problemática en la agenda pública a un bajo costo privado pero con un elevado costo social y económico.

Desde este contexto revisado, mi planteamiento es seguir la propuesta republicana: la implementación de la política pública de financiamiento directo de partidos políticos durante época no electoral podría conseguir importantes beneficios sociales que superarían su costo en tanto y en cuanto estos recursos se destinen a la construcción de un sistema de partidos políticos representativo de la población. La ley de partidos políticos actual (Ley 28094 de noviembre de 2003, art. 29º) establece que los recursos provistos por el Estado a los partidos pueden destinarse a “actividades de formación, capacitación e investigación durante el quinquenio posterior a la mencionada elección, así como para sus gastos de funcionamiento ordinario”.

Costo beneficio de la política de financiamiento público a partidos políticos

La medición del costo del financiamiento público de partidos políticos se encuentra normada por la ley de partidos políticos y su reglamento. Aunque mi preocupación principal es el financiamiento directo, por cuanto este se da principalmente durante el periodo no electoral y es el que esta orientado a actividades especificas para fortalecer los partidos políticos en su rol democrático, hemos tomado en cuenta también la estimación del financiamiento indirecto. De acuerdo con esta normatividad, el financiamiento directo se calcula a partir de la multiplicación del numero de votos emitidos para el Congreso multiplicado por el 0.1% del valor de la UIT. Por su parte, el financiamiento indirecto se expresa por la franja electoral que es pagada por el Estado junto con las exoneraciones tributarias que son difíciles de cuantificar.

Por su parte, la medición del costo ocasionado por una movilización de protesta social (Existen dos formas para operacionalizar el número de protestas sociales como primer paso para identificar los costos asociados: la primera, a través del banco de datos de desco al cual se tiene acceso pero limitado; y la segunda, a través de los reportes de la Defensoría del Pueblo. Esta fuente la estoy analizando en la actualidad para un estudio preliminar relacionado con el mismo tema) originado por la inexistencia de un partido político (en el sentido jurídico y de legitimidad) que pudiera haber representado su demanda puede ser calculada por los siguientes componentes:

• a) Costos directos de la movilización (D): incluyen la organización de la movilización, el transporte, la alimentación, la propaganda, remuneración diaria promedio de referencia dejada de percibir por los que realizan la protesta.
• b) Costos indirectos de la movilización (I): costos relacionados con la seguridad y la higiene de los lugares donde se asienten antes de emprender la movilización.
• c) Costos ocasionados a otros sectores económicos por la movilización (E): este componente quizás sea el mas difícil de cuantificar debido a que los sectores que se vean comprometidos pueden ser afectados de distinta manera. En general se buscaría realizar un estimado de la magnitud del intercambio comercial de productos y servicios que se dejan de realizar por la duración de la movilización en el área comprometida. Estos montos pueden ser mejor calculados por los que tienen que ver con los sectores afectados aunque algunos podrían estar sobreestimando los mismos es probable que fallen mas bien por subestimar por falta de información de campo.
• d) Costos adicionales de la seguridad interna (F): este componente resulta de financiar y organizar actividades adicionales relacionadas con la movilización de personal policial (o militar si la protesta es muy violenta) para controlar el orden público, multiplicado por el número de días que se espera dure la actividad y el personal movilizado (lo que podría incluir un concepto por viáticos como remuneración adicional). Se considera el costo de equipo personal (armas, bombas lacrimógenas, etc.) así como transporte especializado para controlar protestas sociales. También se considera el costo de las personas que son capturadas por su comportamiento vandálico el que esta asociado a una probabilidad de captura por el numero de días promedio que dura en prisión y el costo por día en prisión.
• e) Costos relacionados con el vandalismo de las protestas sociales y su impacto en infraestructura (V1): Dependiendo del grado de violencia mostrado por los movimientos de protesta social estos ocasionaran un mayor o menor daño a los bienes de infraestructura pública y privada los que serán afectados según el grado de violencia específica que ostente la protesta social.
• f) Costos relacionados con el vandalismo de las protestas sociales y su impacto en las vidas humanas (Esta formulación necesita ser precisada sobre todo con los gastos hospitalarios y la perdida de productividad según el daño físico recibido por los distintos grupos que son afectados por la protesta social) (V2): Dependiendo del grado de violencia especifico mostrado por los movimientos de protesta social estos ocasionarán daños físicos e incluso la muerte tanto a quienes forman parte del movimiento de protesta social, el personal policial movilizado para controlarlos e incluso personas no involucradas con la movilización. Estos costos tienen que ver con el calculo de los gastos de atención hospitalaria así como la pérdida de productividad durante los días que permanezca en recuperación y si el daño es mayor (incluyendo la muerte) por los años de vida que pudo haber aportado la persona afectada.
• g) Costos relacionados con aspectos legales (L): ya sea como fruto de los actos vandálicos que afectan a la infraestructura o a la persona humana se originan conflictos que involucran costos adicionales en aspectos legales que si no se hubiera efectuado la protesta social.
• h) Costos relacionados con las inversiones dejadas de realizar por protestas sociales relacionadas: Este componente dependerá del monto de la inversión a realizarse, el cronograma del mismo, el número de empleos directos e indirectos relacionados, entre otros según la naturaleza del sector económico y del tipo de proyecto a realizarse. Asumiremos únicamente un monto global K que representa a la inversión en el caso que corresponda.

Los costos totales (CM) relacionados con una movilización de protesta social en un periodo determinado serán:

CM = D + I + E + F +V1 +V2 + L + K

El periodo de referencia para realizar la evaluación se encuentra determinado por el periodo legislativo y presidencial de nuestro país, es decir cinco años, o lo que es lo mismo sesenta meses. Para viabilizar la operacionalización del cálculo de los costos de los movimientos de protesta social se puede pensar en una unidad de medida temporal única que pensamos funcionaria mejor de manera mensual. Así, tomando que Á es la tasa de descuento mensual, podemos obtener los costos totales (CMT) debido a movimientos de protesta social sumando los costos relacionados a los eventos ocurridos durante cada uno de los sesenta meses de gobierno esperado tendríamos:


Donde algunos eventos j pueden ser cero, ya que en cada uno de los meses no necesariamente se traslaparán el mismo número de protestas sociales. Puede ser que a principios de un año existan 2 o 3 movimientos de protesta social pero hacia el medio año aumentan a 15 o 20 que se dan en simultáneo en el país. De esta manera tenemos:

La formula arribada resumiría el cálculo global a valores constantes del inicio de un gobierno del costo asociado con los movimientos de protesta social. La mayoría de estos procesos son iniciados como protestas reivindicatorias de sectores sociales de actividad económica específica, pero no necesariamente porque también pueden estar asociadas a problemas de tipo político o a una convulsión social que explota inesperadamente.

Resultados

El costo del financiamiento de los partidos políticos tanto en su componente directo como indirecto han sido estimados por la asociación Ciudadanos al Día (2003), de haberse aplicado la actual Ley de Partidos Políticos para los partidos que obtuvieron representación al Congreso el 2001, según se presenta en la tabla 1.

Si procedemos al cálculo del ratio costo-beneficio tendremos: Ratio costo beneficio = 357 millones de nuevos soles que se habrían evitado de existir partidos políticos entre los 74 millones de nuevos soles que se habrían invertido en partidos políticos durante el quinquenio = 4.82.

Comparando únicamente con el beneficio obtenido por el financiamiento directo como estrategia de fortalecimiento de los partidos políticos: 12.32. Es decir, por cada sol invertido en el fortalecimiento de los partidos políticos como instituciones que canalicen las demandas sociales de una manera democrática y con respecto a la ley se habrían ahorrado aproximadamente 5 soles o se habrían conseguido 5 soles de beneficio adicional sobre la sociedad peruana durante el quinquenio bajo el gobierno del Dr. Alejandro Toledo. Considerando únicamente el beneficio de la política de financiamiento directa el ahorro habría sido del más del doble.

Reflexiones finales

El financiamiento directo a los partidos políticos que han logrado representación en el periodo 2006 – 2011 ha sido calculado en alrededor de 50 millones de nuevos soles, es decir, casi un 33% menos de lo estimado por Ciudadanos al Día el 2003, a pesar de que el valor de la UIT es mayor en la actualidad (antes era 3100 nuevos soles, hoy dic de 2006 es de 3400). Ello se debe a que los votos válidamente emitidos son más que en el 2001, lo que puede explicarse por el crecimiento natural del cuerpo electoral y por la mayor contienda electoral por el número de partidos que tomaron participación en estas ultimas elecciones.

Si tomamos en cuenta la estructura del financiamiento público a los partidos políticos estimados por CAD, podemos apreciar que el financiamiento indirecto es el más importante, representando aproximadamente un 61% de los recursos destinados por el Estado. Extrapolando esta estructura a nuestra época, ello significaría que se podría estimar un costo global de 130 millones de nuevos soles aproximadamente. Este valor representa un costo anual de menos del 0.06% del actual presupuesto de la Republica y un poco mas de 2.2% del último presupuesto anual destinado a los tres organismos electorales.

¿Vale la pena realizar esta inversión? De acuerdo con los resultados de esta evaluación es evidente que si. No obstante, sostener una política de desarrollo de la democracia a partir de la construcción de un sistema de partidos políticos sobre la base de una ley solamente, como ya lo he señalado repetidas veces en este texto, sería una política coja e insuficiente. Es necesario realizar a la par una estrategia que promueva una sociedad que funde su desarrollo económico en base al empleo altamente productivo. Ello pasa por construir una sociedad capitalista competitiva, no lo que tenemos en la actualidad que es fundamentalmente una sociedad regida por monopolios u oligopolios protegidos por el Estado. En suma, invertir en partidos políticos es también una política de desarrollo pro pobre.

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• Este artículo salió publicado en el boletín Economía y Bienestar No. 10, en diciembre de 2006, como parte del Plan de Comunicación de los resultados de la investigación "Costos electorales en el Perú" a cargo del autor para el CIES. Ver el artículo original en el siguiente enlace (pdf).
• Este artículo ha sido citado en el reciente Informe de Progreso Económico y Social del BID 2008. Ver en el siguiente enlace (html) y también en la bibliografía.

La raiz de la ineficiencia de la política social

He encontrado un artículo de la revista Educación (pdf) de la Universidad de San Marcos (Educación, Año II, Vol. II, N.° 3, ene. - jun. de 2005; pp. 25-35) donde citan una conclusión mía acerca de cual ha sido la explicación de la ineficiencia [y la falta de efectividad] de la política social implementada durante los años noventa:

«La asistencia a la pobreza a través de una lógica de mercado no implica necesariamente que el gasto social llegue a las comunidades o poblaciones más pobres, sino a aquellas con suficiente capacidad de organizar una demanda. De esta manera, se estaría probando que las desigualdades en activos (tanto en infraestructura como humanos) no sólo afectan la performance del crecimiento económico, sino también la eficiencia y efectividad del gasto social».

Creo que las actuales condiciones políticas, económicas y sociales de nuestro país ya no permiten sostener la misma idea que concebí entonces, gracias a una lectura de un artículo escrito por Martin Beaumont sobre el gasto social del FONCODES, en la fenecida revista de desco, "Pretextos".

Hoy, el Perú es un país con una ingente masa de recursos para invertir en el desarrollo de sus localidades a lo largo y ancho del territorio, pero con una increible incapacidad para hacerlo por una serie de razones. Mientras que el Gobierno Central (GC) y algunas voces de las ONGs manejan el argumento de que en los GLs hace falta de capacidad técnica y gerencial para hacer uso de estos recursos con una racionalidad debida, los GLs manejan el argumento de que se les pide mucho tecnicismo como si el GC supiera gastar adecuadamente sus recursos, poniendo como casos desastrosos al Congreso, al Ministerio del Interior, etcétera, etcétera, etcétera.

Ahora que el FONCODES y varios programas sociales pasará a manos de los GLs, uno y varios se preguntan si la política social tendrá una mayor efectividad y si será más eficiente.

Creo que ahora los evaluadores e investigadores tendrán a más de mil ochocientos GLs-casos que evaluar para identificar donde sí la política social funciona y donde no lo hace. A partir de esa identificación será necesario realizar sistematizaciones que permitan extraer las mejores prácticas y lecciones para que puedan ser socializadas con otros GLs para que mejoren su gestión, y así asegurar un mejoramiento progresivo de la política social en su conjunto para la totalidad del territorio nacional.

Los de afuera y los de adentro

Acabo de encontrar una referencia a un artículo mío escrito en el Boletín Economía y Bienestar 10 (pdf), de desco, en el reciente Informe anual del Progreso Económico y Social del Banco Interamericano de Desarrollo, 2008, titulado, "¿Los de afuera? patrones cambiantes de exclusión en América Latina y el Caribe".

Este fue un artículo en el que abordé el problema del financiamiento público directo de partidos políticos en una economía pujante como la nuestra pero carente de una base social y laboral construida sobre una economía de tipo capitalista que permita canalizar sus demandas a través de organizaciones políticas sólidas.

Considerando el anterior diagnóstico como dado, encuentro que los movimientos de protesta social se presentan como un espacio de alternativas de voz (y voto) para determinados grupos poblacionales mayoritariamente pobres o excluidos donde pueden colocar con éxito una problemática en la agenda pública a un bajo costo privado pero con un elevado costo social y económico.

Esta es la idea que aparece reproducida en el IPES 2008 de la siguiente manera:

A veces, los movimientos de protesta no se originan en grupos socialmente organizados, sino que emergen en torno a metas de corto plazo. Estos movimientos pueden ser sumamente eficientes porque pueden introducir un tema en la agenda pública a bajo costo para los individuos pero a un alto costo para la sociedad, dado que a veces los efectos de los tipos de protesta empleados pueden afectar a un sector económico, la seguridad ciudadana o la infraestructura pública (Mauro Machuca, 2006).

y la versión en inglés...

Sometimes protest movements do not grow out of socially organized groups; rather, they emerge around short-term targets. Such movements can be extremely efficient because they can introduce an issue into the public agenda at a low cost for individuals, but at a high societal cost, given that sometimes the types of protest used can affect an economic sector, citizens’ security, or public infrastructure (Mauro Machuca, 2006).

Los movimientos de protesta social son una expresión caótica del reclamo de los de afuera para ser incluidos con los de adentro para percibir los beneficios del crecimiento económico y social. En nuestro país, puede estimarse que gran parte de esta población se encuentra en las regiones de la sierra centro y sur. Pero también existen bolsones de excluidos cuya expresión de reclamo se concentra en manifestaciones de inseguridad rampantes en nuestras ciudades.

No se podrá seguir siendo rentable en los próximos años si las estrategias de responsabilidad social no logran obtener los resultados esperados por la población de afuera.