Un nuevo enfoque sobre la medición de la pobreza

¿Qué significado tiene que el gasto social haya aumentado notoriamente en nuestro país y que la incidencia de la pobreza no haya cambiado significativamente? ¿Por qué las remesas no han tenido un impacto importante en la reducción de la pobreza en el Perú? ¿Por qué a pesar de que ha aumentado el número de establecimientos comerciales como bodegas o restaurantes en las áreas urbanas seguimos ostentando el mismo nivel de pobreza que hace una década? Finalmente, ¿Por qué a pesar que hemos crecido de manera sostenida durante los últimos cinco años, gracias al dinamismo de unas cuantas empresas exportadoras de bienes primarios ubicadas en diferentes sub ramas de actividad económica y en diversas locaciones geográficas del país, seguimos teniendo el mismo ranking de regiones pobres en el país?

Las respuestas a estas interrogantes han sido diversas y muchas de ellas son ya un lugar común en la discusión pública. Respecto a la insensibilidad (los economistas preferimos decir: inelasticidad) de la pobreza al incremento del gasto social se ha expuesto la pobre calidad de este ultimo o sino su elevada composición en gasto corriente antes que en gasto neto en los pobres. Acerca del impacto de las remesas sobre la pobreza existen ya unos cuantos estudios que indican con claridad que ellas están destinadas precisamente a familias no pobres. Sobre el incremento del número de establecimientos comerciales familiares o compartidas con la vivienda no conozco estudios económicos que hagan explícita su relevancia con el bienestar de los llamados “nuevos pobres” citadinos. Por último, la pregunta sobre el crecimiento económico y su impacto –vía la hipótesis del “chorreo”- en el ranking de pobreza regional aun continúa demostrando que la experiencia holandesa no ha sido tomada en cuenta para inspirar políticas de desarrollo mutuamente beneficiosas para el país (me refiero tanto para empresarios transnacionales como para la sociedad peruana).

A pesar de la importancia que estos argumentos revisten para la academia y los organismos públicos y privados que trabajan en la lucha contra la pobreza quiero comentar un nuevo enfoque de interpretación del problema de la pobreza desarrollado en una investigación que realicé para el Consorcio de Investigación Económica y Social bajo el título “Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-1998”. Esta aproximación puede tener un impacto distintivo en el diseño de programas o políticas públicas novedosas para erradicar la pobreza.

De acuerdo con mi investigación, cuando analizamos los cambios en el nivel de vida de la población según el nivel de ingresos o gastos solo obtenemos una visión incompleta del problema. Sostengo que es preciso analizar también los cambios en la estructura de ellos para apreciar si realmente la población esta dejando la categoría de pobreza. En mi estudio acerca del caso peruano de los noventa, descubrí que la composición de los ingresos per cápita muestra una tendencia desfavorable a la parte de los ingresos que provienen del trabajo y en contraste (casi como compensación) han aumentado los ingresos por cuenta del autoconsumo o autosuministro. Adicionalmente, pero en menor medida, también han aumentado los ingresos por transferencias, ya sea las que son provistas por el Estado a través de sus diferentes políticas y programas de ayuda social o aquellas que son provistas por la iniciativa privada (incluyendo las ONGs y las familias mas adineradas que ayudan a las mas pobres).

Este análisis tiene profundas consecuencias sobre como evaluamos el éxito de nuestras políticas y programas para mejorar el nivel de vida de los peruanos. Tome en cuenta que no estoy hablando únicamente de la política social sino también de la política económica. Fijémonos en primer término en la política social, que tiene que ver con toda forma de transferencias de ingresos hacia las familias con menores recursos. ¿No será acaso que la provisión sostenida en el tiempo de alimentos o cualquier otro conjunto de bienes o servicios a los que son calificados como pobres los volvemos invisibles a las estadísticas de pobreza? Piénsese un poco en las probables respuestas a esta pregunta. Dado que las transferencias de cualquier fuente y tipo son valorizadas cuando el encuestador realiza la entrevista esta claro que estos ayudan a sumar un ingreso total que hace que la familia sea contabilizada como no pobre, cuando en realidad lo continua siendo. Ello es así debido a que se la esta reinsertando (si es que antes estaba insertada lo cual no siempre es así) en el circuito económico social a través de las transferencias y no a través del mercado de trabajo. En otras palabras estamos promoviendo una economía feudal a través de la política social (concebida como transferencias únicamente) antes que una economía competitiva que genere valor que se traduzca en bienestar para la familia.

Esto sucede de igual manera con las familias no pobres que reciben transferencias monetarias del exterior o remesas. Las familias que reciben remesas de países ubicados en América del Norte, Europa o Asia, lo hacen gracias a que tuvieron éxito en insertar a sus parientes en mercados de trabajo competitivos dado que nuestro mercado de trabajo no lo es. De esta manera, estas familias no son calificadas como pobres porque nuestra economía funcione bien, sino porque la economía de los otros países es la que funciona bien. En ese sentido, son pobres invisibles para nuestra sociedad y es probable que no tengan incentivos para insertarse en el mercado de trabajo local pero si para incrementar el consumo privado. He aquí la paradoja del incremento del PBI por el gasto que no necesariamente se reconcilia con un mercado de trabajo ineficiente como el nuestro. Desde el momento que un pariente envía sus remesas, las familias beneficiarias se convierten automáticamente en franquicias territoriales de los mercados de trabajo que posibilitan tales recursos. Eventualmente, estas familias fragmentadas terminan por migrar también y el PBI se ve afectado finalmente.

Tomemos en cuenta ahora el fenómeno del incremento del autosuministro y el autoconsumo iniciado en la crisis recesiva de 1998. Antes, es preciso saber que entendemos por autosuministro o autoconsumo. El autosuministro y el autoconsumo son básicamente lo mismo: la parte de la producción de la economía familiar que se consume en ella para subsistir. La diferencia fundamental entre ambos conceptos es que el primero correspondería a una definición operativa en el área urbana y la segunda en el área rural. Mientras que una familia en Trujillo consume parte del menú comercializado en su restaurante podemos tener a una familia de las alturas huancavelicanas consumiendo la producción de parte de su parcela. El problema no es tanto que estas dos familias existan sino más bien que el numero de familias que siguen estas estrategias para sobrevivir como consecuencia de no encontrar un empleo asalariado hayan aumentado.

Debo traer a colación en este punto, que tuve la oportunidad de reflexionar en este tema en una conversación informal que tuve con Farid Matuk (ahora ex jefe del INEI) el viernes pasado, quien me hizo ver que si este fenómeno continua en nuestros días (al menos hasta el 2002 parece ser que esto sigue así) implica un claro proceso de feudalización de la economía peruana. De aquí que se explique el temor de Hernando De Soto, que con el TLC con Estados Unidos, solo el 2% de las empresas se beneficiarán de este acuerdo (en realidad su estudio original señala que es el 3%, así que es probable que sus estimaciones hayan sido actualizadas). Lo mismo podríamos señalar con el resto de acuerdos de libre comercio que se piensan firmar con economías más competitivas que la nuestra.

La anterior situación descrita me provoca cierta ansiedad académica, ¿Las políticas implementadas a principios de los noventa, no tuvieron el objetivo de hacer de la economía peruana mas competitiva? ¿No fueron todas ellas inspiradas según el famoso Consenso de Washington, es decir, a fin de hacer nuestros mercados de bienes, servicios y trabajo más competitivos? Al parecer, esto es totalmente cierto. El problema ha sido que se han implementado en un Perú dividido como lo señalé en un artículo anterior. No necesariamente dividido geográficamente, sino más bien en unas cuantas clases sociales bien definidas y polarizadas. Lo curioso del fenómeno es que, siendo el componente del autosuministro o autoconsumo el único que se presenta a favor de la reducción de la pobreza (frente a los otros componentes analizados), aquellos que cuentan con mayor calificación académica parecen competir con los menos calificados por los recursos que este componente trae.

En ese sentido, aparecen las recomendaciones fundamentales del estudio que realicé en aquel entonces: es bueno realizar políticas, programas y proyectos que provean de bienes y servicios a los pobres, pero solo en determinados casos. Mucho mejor es promover soluciones novedosas para el problema de la pobreza a través de la promoción de un mercado de trabajo inclusivo en nuestra sociedad. Esta idea me llevo a profundizar un poco mas la noción de que esta apuesta significa convertir a la política económica en política social. Si el Estado promueve políticas económicas que hacen ineficiente al mercado de trabajo para promover el desarrollo económico y social de las familias y en compensación tiene que generar una política social desconectada del mercado, o mejor dicho, genera una economía feudal paralela, entonces estamos yendo por un rumbo equivocado.

La política económica debe concebirse y evaluarse por el comportamiento del mercado de trabajo y su impacto en el bienestar de las familias. La política económica, en ese sentido, es la política social por excelencia y no son, o no deberían ser, independientes ambos conceptos, ni teórica, ni operativamente. Esta es, en definitiva, la tesis fundamental que presenté en el libro “La quimera del desarrollo en el Perú. Estilos de crecimiento y pobreza”, casi cinco años después del estudio que estoy comentando.

Resumiendo puedo señalar lo siguiente: es necesario que el bienestar de la población sea medida no solo por su dimensión de nivel sino de composición ya sea del ingreso o del consumo. La observación de los cambios en la estructura del ingreso puede llevarnos a tener una comprensión mas clara de la clase de bienestar que estamos promoviendo, una que depende de una economía dicotomizada entre mercados de trabajo competitivos y semifeudales. A nivel macroeconómico, esta perpectiva puede ayudarnos a repensar nuestras estrategias de promoción del desarrollo sobre los más pobres, creando capacidades para conectarse con el mercado antes que generar dependencias inhibidoras de iniciativas de negocio, para afrontar con éxito la pobreza.

Bibliografía

- Mauro, Raul (2005) “La quimera del desarrollo en el Perú: estilos de crecimiento y pobreza”. Lima: Desco, 2005.

- Mauro, Raul (2001) “Cambios de la pobreza en el Perú: 1991-1998”. Lima: CIES.

Ambas publicaciones pueden conseguirse en las mejores librerias de Lima.

- Loveday, James y Oswaldo Molina (2004) "Remesas internacionales y bienestar: una aproximacion para el caso peruano". Lima: CIES.

El plagio en el parlamento peruano

Hace unas pocas semanas publiqué un artículo que presenta, grosso modo, una estimación de los ingresos totales acumulados por un congresista, valorizados a julio de 2006, para tener una medida concreta con la cual cualquier ciudadano habría tenido en cuenta para evaluar si es que era rentable realizar una inversión en la campaña electoral. De acuerdo con mis estimaciones, tomando en cuenta el impacto de la política de austeridad implementada por el gobierno aprista y asumiendo que la corrupción tiende a cero, el monto bruto actualizado que un ciudadano habría valorizado bordearía los 1.2 millones de nuevos soles (un poco mas de 350 mil dólares).

Aunque esta constatación ya es motivo suficiente para establecer todo un discurso sobre la promoción de la equidad en las remuneraciones medias que percibe la población empleada no sólo el sector público, sino también el privado; he preferido llamar la atención sobre un comportamiento desleal e institucionalizado en nuestra sociedad que acabo de detectar en una propuesta presentada por la bancada de los congresistas del Partido Político Unión por el Perú: la violación de los derechos de autor, basado en el derecho de la propiedad intelectual, conocido popularmente como “piratería”.

El caso concreto que ha llamado mi atención y mi consiguiente indignación es que el reciente proyecto de ley (Nº 130/2006-CR recibido el 6 de septiembre de 2006) “Ley de Igualdad de Oportunidades” que propone la bancada del partido político Unión por el Perú contiene varios párrafos copiados de un documento publicado en una página Web de la Internet llamada ilustrados.com. El artículo en cuestión fue publicado por Carolina Gaitán Fonseca, el 22 de abril de 2004 desarrollando una idea acerca de la igualdad en el contexto de la actual realidad colombiana. Es un texto de referencia, de carácter educativo. Aunque esta ordenado y presenta la bibliografía revisada para la redacción de su obra no siempre hace explicito cuales son las ideas que le pertenecen y cuales no. Con todo, el texto copiado es el siguiente (párrafos tercero, quinto, sexto y séptimo del documento original que aparecen en el sustento de la iniciativa legislativa liderada por la congresista Margarita Sucari Cari):

“La “igualdad básica” de los seres humanos les permite a la vez diferenciarse y mostrarse tal y como son, con sus peculiaridades diferenciandoras establecidas por la naturaleza y en muchos casos también por la voluntad de cada uno.”

… … …

“El termino igualdad procede del latín “aequalitas” y significa conformidad de una cosa con otra en naturaleza, forma, calidad o cantidad. Cuando se dice que la igualdad es conformidad debe establecer cuales son los elementos entre los que se contempla, porque la igualdad es la identidad de una cosa, persona o comportamiento en relación con otra. Por eso se dice que este concepto es avalorativo, porque sólo consta una realidad, sin emitir ningún juicio de valor sobre ella.”

“Pero en sí es una relación – comparación que se[ ]da al menos entre dos personas, objetos o situaciones. Este concepto es el resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de elementos, los cuales se denominan “términos de comparación”. Es concepto relacional y no cualitativo.”

“Las características se distinguen a la cosa, al individuo, no es dada exactamente por la realidad, sino determinada por el sujeto que relaciona y encontradas de acuerdo al punto de vista desde el cual lleva a cabo el juicio de igualdad. A partir de la libertad del individuo para determinar el punto de referencia o punto de comparación, se puede explicar el juicio de igualdad y descartar cualquier arbitrariedad en el concepto”.

En este punto, me pregunto: ¿Es que acaso el Estado peruano necesita no solo una o varias reformas juntas, sino mas bien una refundación cabal de los principios en los cuales debe sostenerse y desarrollarse? ¿Se justifica la violación del derecho de reconocimiento de autor de una persona cualquiera por buscar el beneficio de igualdad de una mayoría residente en el Perú? Si estuviésemos en el momento maquiaveliano, probablemente responderíamos que si. El fin justificaría todos los medios. La eficiencia en la producción de este tipo de leyes justificaría la eficacia de ellas.

Lo curioso de este caso es que esta ley tiene un largo recorrido desde que fue propuesta por primera vez por la congresista Anel Townsend orientada entonces por un enfoque de género, el 13 de mayo de 2002. Luego de sufrir algunos cambios, esta ley fue aprobada por el Congreso saliente del gobierno del ex presidente Alejandro Toledo (Ley Nº 2821, 17 de abril de 2006) sin embargo esta no llegó a ser promulgada por el actual presidente de la República, Dr. Alan García Pérez debido a algunas observaciones realizadas al texto que no he revisado aún. Con todo, cabe recordar que el Acuerdo Nacional, suscrito el 22 de julio de 2002, incluye la décima primera política de Estado que da prioridad a la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación así que la promulgación de esta ley por parte del Ejecutivo se constituiría en el puente histórico entre el gobierno de Alejandro Toledo y el de Alan García para resolver las enormes diferencias económicas, sociales y políticas que impregnan nuestra sociedad y así incrementar el bienestar.

No era por lo tanto necesario envilecer los procedimientos para retomar tan importante cuestión en nuestro país. Ya tenemos suficiente destinando ingentes recursos por cada uno de los congresistas como para que ellos usufructen vilmente copiando textos o proyectos de ley de otros paises sin siquiera tomarse el trabajo de citarlos y retrabajarlos. Es preciso que nuestros legisladores formulen un debate alturado reconociendo los principios fundamentales del derecho de autoría que gozan todos los ciudadanos del mundo. No es la primera vez que sucede un hecho así (veanse los casos registrados de la congresista Rosa Yanarico de Peru Posible, Martha Moyano de Cambio 90-NM y Dora Nuñez del Frente Independiente Moralizador durante la gestion parlamentaria anterior). Adicionalmente, fuera del Congreso y hace muy poco tiempo, Rafo León y otros personajes destacados han protagonizado hechos vergonzosos similares.

Concluyo entonces que es necesario que esta penosa situacion termine y que la sociedad peruana recupere la ética en todos sus niveles comenzando en nuestro sistema educativo, que es un problema que espero tocar en otro artículo. Por lo pronto no estaría mal que asi como se ha establecido una política de austeridad se implemente igualmente una política que busque erradicar el plagio en la formulación de propuestas legislativas en el Estado.

Bibliografía

- Brito Melgarejo, Rodrigo (2006) “El principio de igualdad en el derecho constitucional comparado” en Estudios Jurídicos En Homenaje A Marta Morineau, T. II: Sistemas Jurídicos Contemporáneos, Nuria González Martín Coord. Instituto de Investigaciones Jurídicas. México: UNAM.

- Townsend, Ana Elena (2006) “Informe de gestión de la congresista Ana Elena Townsend Diez-Canseco 2001-2006”. Lima: Congreso de la República del Perú.

- Gráfico con detalle de prohibición al plagio a través del 'Cut and Paste' (Cortar y Pegar) tomado de http://sociology.camden.rutgers.edu/jfm/plagiarism/plagiarism-jfm.htm.

Las islas de eficiencia del Estado peruano

¿Cuáles son los organismos del Estado que destacan por su eficiencia? ¿Existe algún ranking de eficiencia que los clasifique? ¿Cuáles son las causas de que algunos organismos sean diametralmente más eficientes o ineficientes que otros? ¿Es posible promover la eficiencia en aquellos organismos que no lo son? Estas son algunas de las preguntas que discutimos un grupo de estudiantes de la maestria de Ciencia Politica (compuesto por abogados, ingenieros, economistas, militares y contadores) en la PUCP en el marco de una evaluación, grosso modo, de nuestro actual Estado Peruano. Aunque todavía no hemos llegado a responder todas las preguntas propuestas, he aquí algunas reflexiones preliminares sobre el tópico.

El concepto de “islas de eficiencia”

La primera vez que leí una cita que utilizaba el concepto “islas de eficiencia” fue en el libro “Un dólar, un voto” de Teivo Teivainen (Pág. 204, pp. 17). Este término se presentaba en el marco de la discusión de cómo el avance exitoso de la política del economicismo en el Perú se concretó, luego del autogolpe de Fujimori, con la ampliación de poderes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) bajo la dirección de Carlos Boloña y el apoyo de la élite empresarial en general, y de la CONFIEP en particular. Mas adelante señala Teivainen, citando siempre a Francisco Durand, Fujimori intentaría equilibrar el poder el MEF creando y apoyando nuevas “islas de eficiencia” como por ejemplo la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

El concepto de “islas de eficiencia” se fundamentaría en dos ideas: el organismo de un lado como una ‘isla’ en medio del ‘mar no organizado’ que seria el mercado; y, del otro lado, la eficiencia, que es un concepto fundamental de la teoría microeconómica del productor que tiene que ver con el uso mínimo de recursos para obtener un determinado nivel de producción o de servicios. El economista que fundió ambos conceptos para dar origen a lo que luego se llamó la teoría de las organizaciones fue Ronald Coase (1937) quien destacó como es que los organismos surgen como una necesidad de organizar actividades productivas de manera más eficiente (a través de la autoridad o la jerarquía) que si fueran realizadas en el mercado. Desde este punto de vista, las organizaciones que surgen para atender cuestiones de bienestar público pertenecerían al Estado, mientras que las organizaciones que surgen para servir al bienestar privado pertenecerían al sector privado. En ambos casos, se supone que la eficiencia es un valor, o más propiamente dicho, una institucionalidad fundamental para dar vida a la organización.

La idea de que las organizaciones cobran vida en base a la eficiencia no siempre es cierta. En efecto, no todas las organizaciones privadas que han existido en el reciente pasado del Perú se han fundado en los criterios de eficiencia empresarial, ni tampoco la totalidad de las organizaciones del sector público se ha regido bajo este concepto. En el caso de la empresa privada, las grandes empresas familiares de los setenta y ochenta sobrevivieron gracias a que el Estado peruano les prodigaba una serie de beneficios que inhibían la competencia de cuanta iniciativa privada se diera en la base de la pirámide empresarial peruana. En tanto que en la actualidad existen varias empresas transnacionales que si bien no ostentan grados de ineficiencia interna como los señalados antes, siguen una racionalidad de búsqueda de rentas o beneficios a costa del Estado introduciendo ineficiencias externas: corrupción y estructuras de mercado monopólicas.

En contraste con la empresa privada, el Estado peruano ha estado conformado por organismos que recurrentemente se les ha rotulado, con suficiente evidencia histórica entre manos, de ineficientes. Es por esta razón que la teoría económica estándar entiende que la presencia económica del Estado en la sociedad es una deformación del libre intercambio de bienes y servicios en el mercado y que por lo tanto cualquier actividad que este realice en nombre del bienestar de la sociedad logra exactamente todo lo contrario. No obstante, como propone alternativamente la teoría de la organización, existen algunos bienes y servicios que el Estado puede asumir producirlos con eficiencia –los llamados bienes y servicios públicos– y con ello lograr incrementar la eficiencia global de la sociedad.

Quiero anotar en este punto que de manera transversal el concepto de organización y eficiencia se opone al concepto de desorganización y mercado. En ese sentido, no es tanto que el concepto de organización “isla eficiente” se oponga al concepto de organizaciones “mar ineficientes”. Lo que ocurriría más bien es que las organizaciones “isla eficiente” se opondrían a una sociedad no organizada, que convive y relaciona en el mercado. No obstante, el sentido de uso del término de Francisco Durand hace referencia a la primera contradicción y no a la segunda.

Finalmente, quiero hacer explícito que se asume que la eficiencia formaría parte de un conjunto mayor de valores, comportamientos, actitudes y esquemas mentales compartidos por las personas que pertenecen a determinadas organizaciones que, como ya mencione, pueden ser públicas o privadas. Las ciencias sociales llaman instituciones a cualquier conjunto de valores o esquemas mentales compartidos por un determinado grupo de personas (North, 1990). Según North y los teóricos del neoinstitucionalismo, las instituciones constituyen la dotación de incentivos con los que cuenta una sociedad para desarrollarse. Es decir, esta teoría pretende predecir cual es el grado de desarrollo de una sociedad u organización según el conjunto particular de instituciones que ella comparte.

Construyendo un ranking de los organismos del Estado peruano

Aunque hubiera sido deseable establecer una gradación cuantitativa que resuma el comportamiento de un conjunto de indicadores que describan una tipología completa de los organismos del Estado este camino no ha sido seguido. Más bien se ha procurado seguir una metodología de consensos agregados intersubjetivos acerca de cuales son los valores, actitudes y esquemas mentales compartidos al interior del Estado para clasificar a sus organismos. Entre los valores y actitudes positivas encontramos a la eficiencia, la competitividad, el compromiso, la iniciativa, la cooperación, etc. En contraste, los valores negativos identificados fueron la ineficiencia, el abuso del poder, la discrecionalidad, la resistencia al cambio, la deslealtad, la indolencia, etc. Con ello definimos grosso modo tres categorías globales, la positiva, la negativa y la intermedia. Nótese por lo tanto que el criterio de eficiencia no ha sido el único criterio abordado en esta clasificación.

¿Qué organismos del Estado calificarían en la categoría positiva? De acuerdo con Fernando Villarán (2005) estos serían: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia Nacional de Aduanas (SUNAD), el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la SBS (Superintendencia de Banca y Seguros), el Instituto Nacional de Defensa de La Competencia y de La Protección de La Propiedad Industrial (INDECOPI), la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y los Organismos Reguladores (SUNASS, SUNARP, OSINERG, OSIPTEL, etc.). Del trabajo realizado en el grupo podemos identificar también al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Tribunal Constitucional y algunos casos aislados de gobiernos locales (recordemos que hay mas de 1800 en total).

En la otra orilla, ¿Qué organismos del Estado calificarían en la categoría de ineficientes? Tomando en cuenta la evaluación que hicimos en la clase podemos identificar a los siguientes: el Poder Judicial entero, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Defensa, las fuerzas armadas, las universidades, el Jurado Nacional de Elecciones, buena parte de los gobiernos locales, la Policia Nacional del Perú, el Congreso, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Trabajo, entre otros.

Los organismos que se encontrarían entre ambos polos son algunos que destacaron en su momento por su eficiencia y calidad de trabajo pero que, o bien en la actualidad estarían en decadencia sus instituciones; o bien, son organismos que están aun poco definidos o en proceso de maduración. Entre ellos destacamos a los siguientes: la Oficina Nacional de Procesos Electorales, varios gobiernos regionales, la Presidencia del Consejo de Ministros, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, etc.

Cabe destacar que una iniciativa evaluadora que ha cobrado importancia recientemente es el Concurso de Buenas Prácticas Gubernamentales promovido por la ONG Ciudadanos al Día, que este año cumple su segunda edición. A pesar de lo positivo de esta iniciativa, tiene una esfera de evaluación limitada por cuanto solo enfoca en los organismos que tienen relación directa con el ciudadano. De pronto, es mejor que sea así por cuanto toca a los organismos del Estado que tienen relación directa con el bienestar del ciudadano.

Una lectura del ranking

¿Cuál es la importancia del ranking propuesto? Cabe destacar que para la respuesta de esta pregunta tuvimos la notable asistencia del Profesor Flavio Ausejo quien logró hacer explicita una percepción generalizada no sistematizada: los organismos que se supone promueven el desarrollo económico y social del país (justicia, trabajo, educación y salud) son precisamente los que se encuentran alineados en la categoría negativa de cualquier evaluación que se haga del Estado. Más sorprendente aun es preguntarse por que es que estamos en esa situación y que estrategia podríamos recomendar para superar tal situación.

Siguiendo la visión institucionalista, podríamos decir que el conjunto de organizaciones que deberían promover el desarrollo de nuestra sociedad se encuentra hundido en el mar de la ineficiencia y estos son arrastrados por obra y gracia de organizaciones isla-eficientes que en estricto se supone deberían ser mas bien de apoyo para los primeros antes que los que conduzcan a la sociedad. Este problema puede ser catalogado como una “falla del Estado” en correspondencia con el concepto de “falla de mercado” (Stiglitz, 2002). Obsérvese como esto tiene repercusiones tan concretas en cuestiones como el porcentaje del presupuesto que se dedica a la educación, salud, justicia y trabajo; o lo sensiblemente político que se convierte la designación de los que estarán al frente de la cartera de Economía o del BCRP frente a la elección de los funcionarios de las carteras de Educación o Salud.

Es posible que las razones de nuestra actual configuración institucional del Estado tengan que ver con el asunto de cómo fundó el Perú republicano. Esto nos lleva a profundizar en razones históricas y a la necesaria evaluación, con la ayuda de la teoría neoinstitucional, de cómo han ido evolucionando las ideas, las actitudes, los comportamientos y los esquemas mentales compartidos y como ellos han repercutido favorable o desfavorablemente en el desarrollo económico y social de nuestro país. Con todo, aventuro una hipótesis, nuestro país tiene tal dotación institucional que limita un desarrollo económico y social notable por la profunda injerencia de las sociedades tutelares en nuestro Estado. En la medida que este siga supeditado a tales órdenes, tendremos un Estado desigual, que promueva y refuerce por lo tanto la desigualdad social y el subdesarrollo.

Bibliografía

- Coase, Ronald (1937) “The nature of the firm” Economica, n.s., vol. 4. London School of Economics.

- North, Douglass (1990) “Institutions, Institutional Change and Economic Performance”. Cambridge University Press.

- Stiglitz, Joseph (2002) “Economía del sector público”. Barcelona: Editorial Bosch.

- Teivainen, Teivo (2001) “Un dólar, un voto. Política transnacional del economicismo”. Lima: desco.

- La imagen tomada de Google Earth presenta un detalle de la Isla de San Lorenzo en el mar del Callao.

Dolarización, desigualdad y bienestar

¿Por qué luego de más de 15 años transcurridos desde el ajuste neoliberal aplicado por Fujimori a principios de los noventa continúan observándose elevados niveles de dolarización? ¿Por qué las políticas aplicadas por el Banco Central de Reserva hasta la fecha no han podido revertir este fenómeno? ¿Qué efectos potencialmente negativos tenemos por este problema? De acuerdo con una investigación realizada por Paul Castillo y Diego Winkelried (2005), la dolarización no es deseable debido a que:

“…se compromete la eficacia de la política monetaria en economías pequeñas abiertas con tipo de cambio libre [como la nuestra] por los efectos negativos de la balanza de pagos generados por la dolarización. En este caso, depreciaciones reales repentinas pueden tener resultados negativos sobre la actividad económica reduciendo el valor neto de las empresas y generar efectos adversos sobre la inversión.” (Pág. 2. Traducción libre).

La crisis económica, política y social de fines de los ochenta tuvo por resultado la necesidad de que el Estado redefiniera su papel en estas dimensiones a través de la implementación de al menos tres políticas de ajuste: el neoliberal, el autoritario y el micropopulismo. En una sola palabra: el fenómeno fujimorista. Por su parte, la gran masa de familias golpeadas por las tres crisis indicadas respondió con un conjunto de estrategias innovadoras para superar tal descalabro: entre ellas se destacan el voto preferente por “outsiders”, la dolarización, la masificación de la microempresa y la migración.

La importancia del documento de investigación realizado por Castillo y Winkelried se debe a que complementa la doble dimensión que debería tener la implementación de políticas en el Perú. En este punto, quiero citar a Eugenio Lahera (2002) quien define lo que es una política pública:

“Diremos que una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado” (Págs. 15-16).

Tradicionalmente, en el Perú, se han diseñado e implementado políticas públicas en un sentido inverso y reducido al definido por Lahera. En efecto, el Estado peruano ha sido funcional a un reducido sector de empresas privadas que cuentan con un acceso privilegiado a capital e información lo que les permite tomar decisiones adecuadas de ahorro o inversión. En contraste, existe una gran masa de población que no tiene la capacidad de procesar la información de los beneficios privados y agregados de la desdolarización por lo que su elección óptima será precisamente mantener sus dólares ahorrados. En otras palabras, la desigualdad en un sentido amplio del término, explica la persistencia de las elevadas tasas de dolarización produciendo los efectos negativos que han sido indicados al inicio.

La recomendación de politica del estudio de Castillo y Winkelried, en ese sentido, no puede ser más democratizadora:

“[Es necesario por lo tanto] una política mas activa para mejorar las habilidades comunicativas del Banco Central, a fin de presentar mejor su politica de tasas de cambio mas flexibles y viabilizar su compromiso con la estabilidad de precios a un conjunto de agentes mas amplio, especialmente a aquellos calificados como no informados.”

Y luego, con mayor énfasis,

“La implicación de política, particularmente relevante para economías en desarrollo con un régimen de inflación objetivo o aquellos que están evaluando adoptarlo, es que se fomenten vigorosas estrategias de transparencia y comunicación. Nuestro análisis sugiere que los beneficios de tal régimen de política de reducción de la dolarización pueden estar condenados a ser limitados, a menos que el banco central comunique efectivamente las implicaciones y beneficios de tal régimen al segmento de participantes menos informado del mercado del dólar” (Pág. 20, traducción libre).

Mi conclusión es que existen argumentos poderosos en el estudio revisado para promover la equidad en la población peruana a través de una democratización de las políticas públicas. En otras palabras, existe la necesidad que las políticas publicas peruanas cobren la dimensión comunicativa que es ajena en nuestra reciente historia, no solo por el beneficio de los que están “abajo” sino también para el beneficio de los grandes inversionistas.

Quiero asimismo señalar que es probable que en la actual coyuntura de bonanza de las exportaciones mineras no exista el incentivo para promover esta reforma debido a que las elevadas ganancias del sector harían que los problemas asociados con la elevada dolarización sean poco costosos relativamente. No obstante, es preciso realizarla porque cuando pase la época de “vacas gordas” el sector que seguirá perdiendo será el “menos informado”.

Bibliografía

- Castillo, Paul y Diego Winkelried (2005) “Dollarization Persistence and Individual Heterogeneity”. London School of Economics, Banco Central de Reserva del Perú, University of Cambridge.

- Lahera, Eugenio (2002) "Introducción a las políticas públicas". Coleccion Breviarios. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica.

Nota:

Paul Castillo, es ingeniero economista egresado de la Facultad de Ingeniería Económica y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Ingeniería y trabaja en la Subgerencia de Investigación Económica del BCRP. Junto con Diego Winkelried, acaban de obtener el primer puesto del Premio de Banca Central Rodrigo Gómez 2006, por el trabajo “Why is Dollarization so persistent? que es comentado en este post.

El premio, creado en setiembre de 1970 por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA), busca estimular la elaboración de estudios de interés para los bancos centrales.

El gráfico ha sido tomado del estudio comentado, pág. 6.

Costo-beneficio de ser congresista en el Perú

Introducción

Ser congresista en el Perú se ha convertido en uno de los cargos públicos mas deseados por decenas de ciudadanos con verdadera vocación política (¿serán decenas?) y por otros tantos miles de peruanos de desvergonzada vocación pecuniaria en el que el teórico interés por representar los intereses del pueblo y legislar a favor de ellos se ha diluido en la microesfera del mas puro interés personal. La prensa local ha estado acostumbrada a presionar sobre este tema exponiendo con notoria y asfixiante frecuencia este problema consiguiendo en el mejor de los casos algunos gestos de desprendimiento marginales y aislados que no tienen un efecto considerable sobre la administración pública. Esto es asi básicamente porque no se soluciona el problema de fondo: la poca y enmarañada claridad del marco de incentivos de la carrera pública en nuestro país.

En contraste con el accionar de la prensa, la reciente sugerencia de reforma de la funcion legislativa a cargo del Dr. Valle Riestra acerca de la posibilidad de convertirla en un cargo renunciable, promete tener un impacto realmente importante en el marco de incentivos para postular a una curul en el Parlamento. El presente articulo pretende abordar esta situación utilizando para ello dos herramientas bien definidas:

• El análisis costo-beneficio de ser congresista, usando en realidad dos perspectivas, la privada y la social; y,
• El analisis de la teoría del productor monopolista aplicado a nuestro célebre Congreso de la República.

Estos instrumentos serán explicados a continuación en el marco del problema del costo de la democracia en nuestro país.

La propuesta del Dr. Valle Riestra

De acuerdo con diversas entrevistas formales e informales concedidas por el Dr. Valle Riestra a medios de prensa nacionales e internacionales los motivos principales para que él hiciera la propuesta de reforma constitucional en el caso específico del carácter de renunciabilidad de la función congresal son las siguientes:

a) Consolidar la esterilización personal de la carga política del fujimorismo que pesaba sobre su persona; y,

b) Formalizar ante la opinión pública la división del partido aprista frente a sus líderes mas connotados ahora en el gobierno.

Respecto a la primera razón, Valle Riestra ha declarado en diversas ocasiones acerca de su gran malestar por haber fracasado en su intento de democratizar al fujimorismo habiendo aceptado para ello ser su Primer Ministro durante los casi 3 meses que duró a mediados de 1998. Este destacado y viejo jurista, ha sabido separar a ese personaje de los noventa que como todo aprista se creyó un ser mesiánico para el Perú de entonces; del anciano aprista puro y sublimado junto con Haya de La Torre por querer devolverle al país la constitucionalidad democrática de la Constitución Política de 1979.

En aquel entonces surgió la primera discusión abierta entre Alan, el lider natural del aprismo, y el viejo Valle Riestra, desligitimado y manchado por el desfigurado make up que hizo a Fujimori. El joven cuestionaba al anciano. Pero hoy, es distinto, y Valle Riestra ha sabido aprovechar esta nueva oportunidad. El lider natural del aprismo ya no es Alan. Al igual que el 'negro' Risco quien postuló a la vicepresidencia junto con la neoliberal Lourdes Flores, Alan ha sido presa de la Ley de Hierro de la Oligarquia de Robert Michels según la cual todo líder se desconecta de los intereses de la masa, del pueblo, de los apristas, para favorecer únicamente a los miembros de la oligarquía. Alan, a diferencia de 1985, ya no recibe mas a los actores politicos y empresarios en Alfonso Ugarte, sino mas bien los recibe en San Isidro.

Por ello, Valle Riestra aceptó postular al Congreso pero no para quedarse allí, sino para aleccionar a Garcia sobre cual es el tipo de relación que debe establecer con los viejos apristas y con el pueblo que lo ha elegido. Al fin de cuentas, la democracia es el mal menor para la sociedad a pesar del pesimismo de Michels. Pareciera ser que Valle Riestra le pretende enseñar a Alan que no es suficiente que le pidiera que postulase con el al Congreso para congraciarse con las huestes tradicionales del Apra. Antes bien pide una acción concreta: el regreso de la democracia a la Constitución de 1979. Pero como Alan no pretende por definición volver a esas raíces, sino perderia su alianza con la derecha, entonces este sagaz político tiene como plantearle la guerra desde el legislativo.

Es alli donde según mi opinión se cristaliza la influencia de la segunda razón. El rompimiento de relaciones entre Alan y el cuerpo militante del aprismo, expresada en las tajantes declaraciones suyas que se resumen en su propuesta décima "Terminemos con el tarjetazo o uso de la tarjeta" puede ocasionarle en no mucho tiempo una grave crisis política originada en las bases que votaron por él, lo que puede desestabilizar su gobierno de manera repentina. Y Valle Riestra ha sabido encauzar este conflicto independizándolo de su caso. En efecto, su iniciativa ha sido muy bien acogida por varios parlamentarios (incluidos sobre todo varios de los ex-humalistas) pero por fines alternativos mas básicos, mas materiales, que son los que quiero discutir en extenso en este artículo: los monetarios.

Analisis costo-beneficio: enfoque privado

El analisis costo-beneficio es una herramienta económica para evaluar proyectos tanto privados como sociales. Se trata de comparar los costos de invertir en un determinado proyecto frente a la valoración actualizada de todos los beneficios futuros que este originará.

¿Puede pensarse que el cargo de congresista de la República del Perú es un proyecto de beneficios privados de tal manera que puede analizarse a la luz de la racionalidad costo-beneficio? Mi respuesta es que si. Precisamente por la desnaturalización de la función parlamentaria (que no necesariamente se inicio en el Fujimorismo) y la barrera a la entrada establecida por el carácter de irrenunciabilidad a ella han confluido a que esta tesis propuesta. Los ejemplos mas patéticos de ambas caracteristicas (esto es, por ser los mas sonados por la prensa) pueden resumirse en los tres congresistas del parlamento pasado:

• El caso del congresista Gerardo Saavedra que juró en el 2000 "Por Dios y por la plata",
• El caso de la congresista Enith Chuquival que llegó a decir (entre varias perlas mas) a un periodista de Peru.21 "No te pongas envidioso, hijo, más bien métete a la política y allí vas a ganar y vas a estar feliz, claro, para que ganes , porque ahorita seguro estás ganando mal y estás fregando" refiriéndose precisamente a su defensa cerrada por su sueldo, y finalmente,
• El caso del congresista Víctor Valdez que valorizó su biblioteca casi escolar en un millón de dólares. Ello con la seguridad de que las cuentas saldarán a favor con pulcritud y descencia al término de su mandato.

¿Cual es el monto que pudo haber acumulado un congresista durante estos cinco años si no se hubiese aplicado la politica de austeridad? Haciendo los cálculos para este primer escenario se ha tomado en cuenta los siguientes conceptos (tasa de interés efectiva mensual de 0.8%, inflación: cero):

• 12 sueldos anuales de 10,300 soles.
• 2 gratificaciones al año por 10,300 soles (julio y diciembre).
• 1 remuneracion equivalente al sueldo normal por concepto de escolaridad y otra mas por vacaciones (febrero y octubre respectivamente).
• 1 sueldo por cada año por concepto de CTS.
• 12 abonos anuales por concepto de gastos operativos por 16 mil 200 soles.
• 1 abono por gastos de instalación por 16,300.
• 1 abono por gastos de desinstalación 16,300.
• 12 abonos por concepto de viáticos de viaje mensuales por una media aproximada de 2 mil soles.
• No se consideraron remuneraciones adicionales por formar parte de una comision organizada por un problema especial. Dada la siguiente reconfiguración de las comisiones en el Congreso es de esperarse que la política de au steridad ayude a inhibir la formación de comisiones especiales en el futuro, ergo de beneficios adicionales por este concepto.
• No se consideraron -por falta de información- beneficios extra congresales (lease corrupción en sus distintas formas).
• No se consideraron los ingresos post congresales de preverse alguna iniciativa legal de inclusión como pensionistas del Congreso.
• Tampoco se ha considerado el efecto de aumento "legítimo" de las remuneraciones por parte de los propios congresistas para protegerse por un eventual recalentamiento de la economía que haga que aumente la inflación a la t asa de un dígito por lo menos y que perjudique seriamente sus ingresos.

De todos estos criterios, he calculado que los beneficios actualizados para una persona que postuló al Congreso en julio de 2006 sin presagiar el mensaje de austeridad de Alan García (suponemos que este habria sido el punto de referencia temporal para evaluar los beneficios de si era rentable invertir en ser congresista o no) alcanzan la onerosa suma de alrededor de S/.1'650,000. Tomando un tipo de cambio de S/.3.23 tenemos un poco mas de medio millón de dólares que habría ganado un congresista valorizando sus ingresos futuros a precios de julio de este año. Si tomáramos en cuenta a un obrero promedio que gana un sueldo mínimo de 500 nuevos soles y que no se le aumenta por ninguna iniciativa legal este salario durante los proximos cinco años, este habría acumulado en valores actuales apenas el 1.5% de lo que habría acumulado el que consiguió la curul en el Congreso.

Un análisis de sensibilidad a la politica de austeridad en el caso de este congresista nos indica que la reducción máxima a alcanzar en valores actuales de la esta iniciativa, suponiendo que el sueldo se queda estabilizado en los 15,600 dadas por el decreto de urgencia del Ejecutivo y se quitarán de en medio cualquier otro beneficio adicional, es de un poco mas de medio millón de soles, es decir, una reducción de aproximadamente 33% en comparación con la hipótesis de no austeridad.

¿Cuándo el proyecto de inversión de un ciudadano en propaganda politica para llegar al Congreso no es rentable? La respuesta depende de comparar los ingresos esperados contra el gasto a invertir para obtener el cargo. Si los ingresos superan el costo invertido en aproximadamente 3 o 4 meses de ardua campaña electoral, entonces el negocio es rentable. Si son iguales ambos montos estamos ante una situación aparentemente loable pues significaria que la persona entraría a trabajar gratis (o mejor dicho para recuperar su exactamente su inversión electoral). Finalmente si son menores, es claramente una situación no favorable, por lo tanto no se meterían en política.

Si pensamos que es un ciudadano que costeó su campaña electoral por si mismo, tendriamos que pensar que este tal vez tenía ingresos clasemedieros altos que podrian haberle granjeado un presupuesto mesurado de digamos 50 mil dólares o incluso con algunos prestamos adicionales juntar algo de 100 mil dólares, y que tomando en cuenta que finalmente su posición en la tabla de candidatos le favorece porque esta próximo al candidato presidencial, contando con esta situación demasiado hipotética podemos ver que con todo la alternativa de postular al Congreso se presenta como un proyecto muy rentable. En contraste, para personajes que nunca han visto mas de 2 mil dólares al mes de forma continua a las claras es un proyecto de negocio redondo.

Una situacion embarazosa sin embargo seria cuando el ciudadano en cuestión del ejemplo anterior no se ha financiado solo. Este mas bien ha recibido financiamiento importante de organizaciones privadas que esten interesadas en comprometerlo para que impulse leyes que les sea favorables durante su gestión. Entonces podriamos estar hablando de montos mayores que podrían estar superando con facilidad los beneficios personales que recibiría el congresista. Pero alli claro esta es una suma condicionada de evaluaciones costo beneficio: De un lado, el candidato a congresista y del otro de sus potenciales financiadores de campaña. Por lo tanto, puede suceder que el arreglo entre el candidato y los financiadores obligue a que estos ultimos se conviertan en sus principales acreedores si este no sale favorecido por la poblacion. Un precedente profundo que ha quedado en la memoria colectiva empresarial fue el caso de la campaña del escritor Mario Vargas Llosa, al que claro, sus financiadores no se le presentaron después de la derrota electoral como sus principales demandantes.

Queda por lo tanto revisar las estadísticas que ha ido acumulando la ONPE sobre el financiamiento privado que las principales organizaciones politicas han recibido, publicados ordendamente por la Gerencia de Supervisión de Partidos Políticos para tener una aproximación, quiza un tanto subvaluada (o subreportada), de lo que significa la inversión privada en un congresista en el Perú. Bien valdría la pena analizar esta información por varios investigadores mas y no por una o dos personas por ahí.

Analisis costo-beneficio: enfoque social

¿Cuánto pierde la sociedad al renunciar un congresista a su mandato público? Desde un punto de vista social, creo que gana mas la sociedad con esta propuesta puesto que este criterio hará en teoria que se ocupen de la funcion legislativa aquellos que tengan incentivos que linden entre las dos esferas que indiqué al principio: el bienestar publico y el bienestar privado (que son los que seguirían en la lista pero que no alcanzaron cupo con el actual diseño del parlamento). Una aproximación en ese sentido la comentó hace algunas fechas Fernando Rospigliosi en Peru.21, aunque yo observaría su comentario tomando en cuenta que la encuesta se basó en un grupo especifico de gobernantes y no necesariamente fueron los peruanos. Es decir, hay un problema de validez externa en los comentarios de la columna de Fernando que se explican por su necesidad de argumentación de prensa mas que académica.

Seria importante sin embargo que se pudiera analizar este tema en nuestro pais y establecer asi criterios para ordenar nuestra sociedad un poco. No se a ciencia cierta cuales han sido los motivos de aquellos que siguen en la lista de espera para reemplazar a aquellos congresistas que quieran renunciar. Asi que en concreto solo puedo señalar un par de datos que pueden conducir mis siguientes reflexiones en un próximo post:

• El gasto en remuneraciones de los congresistas en promedio mensual durante el ultimo semestre ha sido de 1.2 millones de soles. Esto nos lleva a un gasto acumulado nominal de 72 millones de soles al término de los cinco años.
• El gasto en las elecciones generales celebradas este 2006 han sido de alrededor de 500 millones de nuevos soles. No obstante, hay que tomar en cuenta que estas elecciones en realidad concentraron tres elecciones simultáneas : las presidenciales, las congresales y el parlamento andino. No se puede prorratear una alícuota equitativa entre los tres procesos electorales porque la complejidad del proceso ha demandado la utilización simultánea de los recursos tanto monetarios, materiales como humanos.

¿Justifican estas cifras el gasto incurrido en la democracia? Es decir, en celebrar elecciones y en pagar a los congresistas y en general al resto de servidores a cargo de un puesto directivo en el Estado. Está claro que el panorama es muy reducido para evaluar con las cifras expuestas.

Desde el punto de vista de la sociedad, el gasto incurrido en las elecciones se destina principalmente a la elección de los congresistas y se obtiene mas bien con un costo marginal la elección del presidente y sus vicepresidentes. Sin embargo, en la práctica, el rostro o rostros que más se concibe para la propaganda es al candidato presidencial, y este es quien resulta 'jalando' a los congresistas. Sea como fuere, la sociedad realiza una inversión para elegir a las personas que asumirán los diversos cargos del Estado y administren y gestionen la función pública por un determinado periodo.

¿Qué pasaría si los elegidos no cumplen con el encargo popular? Pues deben existir mecanismos para que los elegidos compensen a la sociedad, en el mejor de los casos abandonando sus cargos porque si no le seria mas costoso al pueblo seguir teniéndolos al frente del poder. Para ello se debe promover la renovación por tercios cada cierto periodo de tiempo por ejemplo y no estoy seguro de que tan a favor estaría de la inmunidad parlamentaria. Esta caracteristica para mi es una caracteristica mas del sistema de busqueda de rentas bajo la forma de un monopolio de personas que se apoderan del Congreso para tal fin.

Por el contrario, en el caso de las renuncias voluntarias a los cargos deberia producirse un esquema de devolución de la proporción de gasto que incurrió la sociedad en esta persona. No obstante este seria un problema técnico muy dificil de resolver por las razones expuestas mas arriba. Por lo tanto, es una cuestión que necesita mayor análisis sobre como tipificar la renuncia de los congresistas por voluntad propia.

En el fondo, todos estos problemas se originaron en el instante que se estableció que el sistema electoral tenga listas abiertas preferenciales para elegir a los congresistas. Esto debilita considerablemente al sistema de partidos ya que se promueve el liderazgo de los candidatos y no de los partidos en competencia. Ello por consiguiente establece incentivos al financiamiento privado con preferencia a ciertos candidatos que tengan mayores conexiones con las clases mas adineradas o las organizaciones privadas que puedan financiarlos. He aqui, un argumento poderoso para no optar por una posición liberal en cuanto al tema del financiamiento de partidos políticos sino mas bien por una adecuada legislación de este tema en conjunción con otros temas mas. La situacion ideal por lo tanto seria mas bien una lista cerrada por partidos ya que ello incluso tiende a hacer que los costos electorales sean mas reducidos.

Para terminar esta sección, es necesario reformar la función legislativa respecto a temas tan básicos como son las medidas de eficiencia y productividad del gasto público. Es cierto que esto no debería ser la punta de lanza del legislativo pues por este problema gobiernos como el del Ing. Alberto Fujimori hizo notar a la población que el Ejecutivo era mas eficiente que el Legislativo porque en este último se debatía demasiado para solucionar los problemas urgentes que aquejaban a la población de fines de los ochenta (Teivanen, 2001). Fue por eso que finalmente el pueblo celebró despues la inauguración del autoritarismo fujimorista (con el autogolpe que cerró el congreso) porque era considerado eficiente y efectivo para resolver esos problemas desvalorizando con ello a la democracia. No obstante, ello no significa que el Parlamento deba tener situaciones donde los congresistas terminaban copiando proyectos de ley de otros países, o que incurran en innumerables ausencias para sesiones donde se supone tenían que participar, o simplemente porque son congresistas que no producen leyes.

Es necesario reformar el Parlamento para que la sociedad vea justificada el costo en que incurre el mismo. Ello implica una reforma del Estado como un todo y a la vez, especificamente, en cada una de las instancias y de las personas que la conforman. Eso pasa por reformar el aparato estatal no solamente desde el punto de vista administrativo sino tambien de las relaciones que deban replantearse con la sociedad (Fleury, 2003)

En ese sentido, creo que la propuesta del Dr. Valle Riestra es solo una estrategia parcial de caracter disuasivo que puede disminuir los incentivos al enriquecimiento a costa de una funcion definida como noble (explicadas por la baja productividad de los congresistas frente a un pago excesivo incurrido en ellos de manera unitaria). No obstante, debe haber también una aproximación positiva. Es decir, es necesario establecer con claridad cuales son las metas que debe cumplir la funcion legislativa y los méritos que ellos producen.

El Congreso: el monopolio productor de leyes

¿Puede considerarse al Congreso peruano como un monopolio productor de un servicio y ser analizado con la teoria economica estandar? De acuerdo con mi punto de vista, si. Piensese como el Congreso puede cumplir en abstracto con varias de las características típicas que perfilan a un monopolio productor, en este caso de leyes para la sociedad:

• La existencia de un solo productor, en este caso, de un servicio, leyes para todos los peruanos.
• La existencia de barreras a la entrada del m ercado, en el caso especifico, existen varios mecanismos que tienden a hacer que solo unos cuantos personajes se perenicen en la curul. Ello pasa por las estrategias seguidas durante epoca electoral (financiamiento directo e indirecto, de los medios, de empresarios, del Estado, etc.) y las seguidas en epoca no electoral (inmunidad parlamentaria, irrenunciabilidad al cargo, 120 congresistas de manera invariable, etc.).
• La existencia de muchos demandantes no organizados, en el caso nuestro tenemos a una sociedad atomizada sin capacidad de reclamo organizado frente a los empellones que el Congreso pueda hacer.

Puesto que el congreso tiene el control absoluto sobre la producción de leyes, la demanda que enfrenta es la demanda de mercado con pendiente negativa puesto que no tiene sustitutos perfectos (haciendo abstraccion de las observaciones que pueda hacer el legislativo o los lobbys empresariales que puedan hacer impacto en el congreso). Para simplificar, asumiremos que la oferta, que en teoria seria aproximada por la curva de costo marginal no sería creciente sino mas bien horizontal ya que no habria costos adicionales por producir leyes adicionales. De esta manera tendriamos una situacion como la siguiente:

Puede apreciarse varias cosas en este gráfico:

En primer lugar, el Congreso no produce X1 porque alli no esta maximizando sus beneficios. La regla de maximizacion precisa que el ingreso marginal (IMg) se iguale con el costo marginal (CMg) por lo tanto es preciso que produzca en X0. De aqui obtenemos un primer resultado: el monopolio del servicio de producción de leyes para la sociedad por parte del Congreso hace que exista una menor productividad del mismo. Si teoricamente el Congreso podia producir X1 a un costo mas barato P1 (en el caso del grafico, igual al precio que pagan los consumidores, es decir los ciudadanos), por causa del monopolio institucionalizado se produce menos (X0) a un costo mucho mayor (P0).

En segundo lugar, como derivado de la primera reflexion, el beneficio del Congreso estaria dado por el area rectangular P1P0BD que resulta de diferenciar el ingreso total de producir las X0 unidades con el costo marginal de producirlas. Este beneficio se mantiene no solo en el corto plazo sino tambien en el largo plazo y por lo tanto esta se define como una renta del Congreso. Son beneficios extraordinarios gozados por los Congresistas a pesar de producir menos.

En tercer lugar, el triangulo BDE representa la perdida de eficiencia social. En efecto, la sociedad valora producir hasta X1 pero el Congreso prefiere producir solo X0. Para el Congreso le resulta optimo producir X0, pero para la sociedad no lo es. Es un valor perdido por la sociedad lo que se representa en ese triangulo. Lo tragico de esta perdida es que este valor no es transferido a nadie y por lo tanto la sociedad percibe que lo que paga por la democracia es un gasto irreparable, no tanto por la plata en si misma derrochada, sino por los costos psicologicos y sociales que promueven por lo tanto una sociedad con incentivos para evitar el cumplimiento de la ley (que es lo que se supone es el servicio que ofrece el Congreso a la sociedad) en todos sus niveles.

En conclusion, puede decirse que la actual definición del Congreso hace que este se comporte como un monopolista de la producción de leyes. Como monopolista, entiendo para este caso, no tanto a la institucion per se, sino mas bien al grupo de personas que se enquista en las curules durante un periodo de tiempo indeterminado sin posibilidad de reemplazo. Como sea, la solucion a este problema tiene que ver con la intervencion del Estado dentro del Estado.

En la práctica esta situación se ha dado con la acción del Ejecutivo en torno a la reducción del costo de los congresistas. Sin embargo, ello corresponde únicamente a un traslado del precio P0 a P1 sin que necesariamente se aumente la productividad en el servicio de X0 a X1. Por lo tanto, es preciso que se impulse no solo la reducción del costo sino tambien el incremento de la productividad o la calidad del gasto realizado en dicha institución. La solución eficiente, desde el punto social, mas no necesariamente desde el punto de vista del Congreso, seria entonces ubicarse en el punto E. Esta propuesta la llamaria de "sinceramiento productivo del cargo público".

En ese sentido, seria beneficiosa la iniciativa de inclusion de trabajadores con elevada calificacion. Pero esta debe ser entendida no solo por el componente universitario. Hay buenos tecnicos egresados de diversos institutos que podrian ser incluidos dentro de diversos cargos dentro de la actividad publica. Y asi tambien podriamos extender el argumento por el otro componente del capital humano que es la experiencia que deberia ser valorada (en un siguiente post comentare este tema mas detenidamente a proposito del reciente deceso de Jacob Mincer, uno de los investigadores mas prolíficos de la teoría y práctica del capital humano).

Sin embargo, existe la solución mas importante que es necesario que la sociedad civil ponga su máximo esfuerzo: la acción participativa y organizada de los ciudadanos en política. Es necesario revalorizar la funcion organizativa y de discusión de los asuntos públicos por parte del ciudadano. Para esto, el país ha tenido solo dos paradigmas: el militarismo y la iglesia. No necesariamente se constituyen en malos referentes en tanto y en cuanto hayan servido de fundadores. Pero el problema fue que estas sociedades se extralimitaron en su acción viciando la formación de los auténticos derechos politicos, civiles y sociales. Ello aunado con la aparicion de la violencia política terminó por desbaratar esta alternativa legitima para el desarrollo de cualquier sociedad moderna, que era urgente y necesaria en nuestro territorio.

Conclusiones

El problema del sueldo del congresista peruano es un tema de importancia capital pues tiene que ver con la democracia. Especificamente con los recursos que una sociedad debe destinar para invertir en sus instituciones democraticas fundamentales. En la medida que esta institucion sea pecuniarizada frente a la desvalorizacion de la democracia, los incentivos para el militarismo a democrautoritarismo estaran siempre vigentes.

He utilizado dos herramientas para explorar un tanto ordenadamente el tema, pero me he dado cuenta que hay varias aristas que merecen ser profundizadas. La iniciativa del Dr. Valle Riestra para hacer una reforma en la funcion legislativa aparece como el hilo que puede deshacer la madeja, pero no es el único.

En el tema del costo-beneficio hay que considerar la función legislativa desde sus aspectos público y privado. Por su parte, en lo referente a la concepcion del Congreso como un monopolio productor de servicios legislativos hace que este no se comporte eficientemente social ni productivamente.

Es preciso establecer las líneas de reforma del Estado para que los recursos invertidos en la democracia, a pesar de ser un tanto miope algunas veces en materia social, tiene aunque sea la sensibilidad para hacer avanzar a la sociedad como un todo.

Bibliografía

- Fleury, Sonia (2003) "Reforma del Estado" en Revista Instituciones y Desarrollo Nº 14-15. Barcelona: Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya.

- Kafka, Folke (1988) "Teoría económica". Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico - Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

- Teivainen, Teivo (2001) "Un dólar, un voto. Economicismo transnacional en el Perú". Lima: desco.

- Diario Peru 21, Diario La República y Diario El Comercio.

- El 24 de octubre del presente año, un congresista que renunció al partido de Humala (Gustavo Espinoza) denunció, entre otras cosas (la donación de Chávez de 4 millones de dólares a la campaña de Humala), que los puestos en la lista parlamentaria costaban entre 30 y 40 mil dólares (Entrevista realizada en la puerta del Congreso transmitida por Canal N).