Frozen 2: El BCRP eleva la tasa de interés de referencia

De manera sorpresiva, el directorio del BCRP ha anunciado el aumento de la tasa de interés de referencia de 3.25% a 3.50%. Esta medida de política macroeconómica considerada como de naturaleza "enfriadora", se habría dispuesto por las siguientes razones (ver detalle aquí):

• El aumento de las expectativas inflacionarias,
• El aumento de los precios de algunos alimentos,
• Las señales mixtas en la recuperación de la economía global (??),
• La recuperación gradual de nuestra economía, (???!!!)

Este aumento ha causado sorpresa pues varios economistas ya se habían venido pronunciando en contra de esta medida, al menos a esta hora en la que la economía peruana aún se encuentra muy débil. Técnicamente, estamos enfrentando el impacto de una tormenta perfecta de doble ojo: la caída de los precios internacionales de las materias primas y la presencia del Fenómeno del Niño. La siguiente nota de El Comercio señala que de 19 economistas entrevistados por Bloomberg, sólo tres esperaban que se realice este incremento en este momento. Elmer Cuba escribía elocuentemente ayer en Gestión lo siguiente:

¿Qué puede hacer la política macroeconómica para alcanzar un cuadro de estabilidad? [...] Por el lado del BCR, dejar deslizar más el tipo de cambio y no adelantarse a la FED en el inicio del retiro del estímulo monetario."

Entonces, el punto de vista compartido era ver primero cómo se comportaba la economía peruana luego que la Reserva Federal de los Estados Unidos anunciara el aumento de su respectiva tasa de interés. Algo que hasta el Banco Mundial está recomendando que no lo haga todavía por las consecuencias negativas que tendría en los países emergentes como el nuestro. Pero al parecer, el BCR ha salido tempranamente a enfriar la actividad económica, algo que quizá el MEF deberá compensar incrementando la inversión pública que tanto también se está reclamando.

La eficiencia del mercado en cuestión: Caso AFPs

Leo hoy en el diario Gestión sobre el caso de las pérdidas millonarias de los fondos pensionarios administrados por las AFPs: 4,535 millones de nuevos soles. Este monto es equivalente al 0.8% del PBI de 2014, o si prefieren 3.2% del Presupuesto Público de 2015, o en última instancia equivalente al Presupuesto del Ministerio de Vivienda y Construcción del 2016. Todo esto perdido en tan solo un mes. ¡Qué eficiencia!

Fuente: Diario Gestión 9.09.2015, pág. 10

¿De quien es la culpa? Para los ortodoxos, el mercado no puede ser el culpable pues este siempre asigna eficientemente los recursos. Si un inversionista se equivoca en la colocación de sus recursos, pues no pasa nada con el mercado. Este cargará con sus errores y deudas y será expulsado del sistema sin mayor problema para el resto de la sociedad.

No obstante, el caso de las AFPs contradice esta ideología categóricamente. Aparte de constatar que este sector es uno de los menos competitivos del mercado -a pesar de los esfuerzos de la SBS por introducir cierto grado de competencia-, está claro que el negocio tiene un diseño especial en el que la administradora del Fondo de Pensiones se asegura que nunca tendrán pérdidas, sea que hagan ganar o perder a sus afiliados. ¡¿En qué cabeza cabe que se puede defender a este mercado oligopólico en el que el cliente (los asegurados) son perjudicados en el corto y en el largo plazo?!

Por otro lado, para crecer más allá de los aportes fijos de sus afiliados, las AFPs tienen básicamente dos caminos, a) Capturar una creciente masa de afiliados entre los trabajadores formales y luego los informales, ó b) Especular con los fondos de pensiones en mayor proporción en activos foráneos. En el primer caso, como se sabe, las AFPs concertaron con el MEF para capturar a la población trabajadora independiente para que aportaran a los fondos que ellas administran (ley 29903 de julio de 2014). Afortunadamente, la población reaccionó enérgicamente e hizo retroceder al gobierno (con responsabilidades compartidas con la SBS y el MEF), pero sobre todo a la empresa en su manipulación del gobierno para obtener nuevas cuotas de afiliados entre los no asegurados, sobre todo los más jóvenes y de menores ingresos.

En el segundo, ha habido mayor éxito en la presión por una mayor apertura para usar los fondos en el exterior concedida por el Banco Central de Reserva hasta por un máximo de 42% del total de los mismos, vigente desde el 1ro de enero de 2015. En 2006 este límite operativo de inversiones en el exterior apenas alcanzaba el 10.5% del total de recursos. El problema con esta política es que lo poco que el Fondo recuperó en este año, ha sido borrado de un plumazo por la reciente crisis de las bolsas de valores del mes pasado. Muchos economistas se pronunciaron en su momento sobre la necesidad de mantener un grado de apertura mínimo para evitar exposiciones al riesgo de las especulativas finanzas internacionales que no se estabilizan aún desde la crisis del 2008.

Si el FED hace caso omiso a la presión de diferentes entidades globales para incrementar sus tasas de interés de referencia, es casi seguro que tendremos una turbulencia financiera que provocará entre otras cosas, el rápido aumento del tipo de cambio y la consiguiente salida masiva de inversionistas foráneos de países emergentes como el nuestro.

En conclusión, la oferta de las AFPs, tal como están diseñadas, no sólo constituye una patente estafa para la población peruana, pues con la excusa de que el mercado internacional falló, enfrentamos la imposibilidad futura de reclamar ante ninguna entidad por la valía de nuestros derechos, pues cuando lleguemos a la edad de la jubilación, el Estado será tan pequeño que ni para ser Estado servirá. Mientras tanto propuestas inteligentes de reforma mixtas como la elaborada por un grupo de investigadores de la Universidad del Pacífico seguirán siendo desoídas a pesar que su valor social sería superior a la ofrecida por la actual configuración del Sistema Privado de Pensiones (se puede descargar el estudio aquí).

Favores políticos o creación de empleo

Cuando un gobierno decide favorecer a una determinado gremio empresarial que mantiene profundas conexiones políticas en su interior, se obtiene como resultado un perjuicio del crecimiento económico y una caída en la creación de empleos. El siguiente artículo demuestra cómo esta afirmación es verdad en la realidad de los países que conforman la región del MENA (Middle East and North Africa).

La traducción del artículo es mía y por supuesto perfectible. Pero lo más importante es que traigo a colación la idea central de que los cinco paquetazos de reactivación económica aprobados por este gobierno son la profundización de un continuo de favores políticos otorgados en términos económicos a un par o más de gremios empresariales. Esto se ha realizado bajo la promesa de recuperar un determinado ritmo de crecimiento económico, pero se ha hecho a costa de dos estrategias bien definidas:

1. Seguir achicando al Estado (por la vía de la disminución de su recaudación fiscal, la renuncia a la provisión de los servicios públicos vía APPs y la venta parcial de sus empresas públicas) y 
2. Recortar los derechos laborales de las nuevas generaciones de trabajadores que anhelen trabajar en el sector formal. 

Juzgue Ud. en qué extremos lo descrito a continuación se aplica a nuestra realidad.

Cómo los favores políticos impiden el crecimiento económico
Por Marc Schiffbauer, The World Bank, 01 de diciembre de 2014

La mayoría de las personas en edad de trabajar en la región del MENA se enfrentan a una elección: pueden estar desempleados; o pueden trabajar en empleos de baja productividad, esto es en las actividades de subsistencia que se encuentran a menudo en la economía informal. En particular, sólo el 19% de las personas en edad de trabajar en la región MENA tienen trabajos formales.

La razón principal es que el sector privado no crea suficientes empleos. Entre el 42% y el 72% de todos los puestos de trabajo están en las microempresas en la región del MENA, pero el problema es que estas microempresas no crecen. En Túnez, la probabilidad de que una microempresa crezca más allá de 10 empleados, cinco años después es del 3%.

¿Por qué la creación de empleo del sector privado ha sido tan débil?

Dado el crecimiento del desempleo en la región, uno podría sospechar que los determinantes de la creación de empleo son diferentes en el Medio Oriente y África del Norte. Pues no lo son! Los tipos de empresas que crean más puestos de trabajo en la región son los mismos que en otras regiones de rápido crecimiento.

1. Las Startups son las empresas que crean más puestos de trabajo. Las micro Startups representaron el 92% de la creación de empleo neto total en Túnez entre 1996 y 2010 y 177% de la creación neta de empleo total en el Líbano entre 2005 y 2010.
2. Las empresas más productivas crean más puestos de trabajo. Las empresas con mayor productividad inicial crean más puestos de trabajo en los próximos cinco años en todos los países de la región con datos.

El problema es que no hay suficientes nuevas empresas y el crecimiento de la productividad ha sido débil. Por ejemplo, por cada 10.000 personas en edad de trabajar, sólo seis nuevas empresas de responsabilidad limitada se crean cada año en los países de la región del MENA en comparación con un promedio de 26 nuevas empresas de todos los países en desarrollo en todo el mundo. Por otra parte, las empresas en Egipto y Túnez apenas aumentaron su productividad en los primeros 35 años después de su entrada, mientras que las empresas en México, India o Turquía a aumentaron su productividad de 2-3 veces en el mismo período.

¿Por qué el aumento de Startups y de la productividad ha sido tan bajas?

“Trabajos o Privilegios” demuestra que la razón de este fenómeno es el conjunto de políticas que privilegian a unas pocas empresas dominantes que las aíslan de la competencia. A continuación presentamos cuatro ejemplos de este tipo de políticas que ahogan la competencia leal en la región:

1. Las restricciones a las empresas extranjeras para entrar en los sectores de servicios se encuentran entre los más altos del mundo. La eliminación de las restricciones a la inversión extranjera directa en los sectores de servicios en Jordania crearía más puestos de trabajo en las empresas de servicio doméstico: un aumento del 1% en la participación del empleo en las empresas de servicios extranjeros aumentaría el crecimiento del empleo en las empresas de servicios nacionales en un 1% -punto en un período de cinco años.
2. La burocracia en Marruecos reduce la creación de empleo. En particular, el tratamiento desigual e impredecible por las administraciones fiscales, la corrupción y los obstáculos en el sistema judicial, y el alto costo de financiamiento limita el crecimiento de nuevas empresas, que son el motor de la creación de empleo.
3. Los generosos subsidios energéticos a la industria en Egipto socavan la competencia y cuestan empleos. Como resultado, a pesar que se observan salarios más bajos en Egipto con respecto a Turquía, las empresas manufactureras intensivas en trabajo en Egipto emplean 320.000 trabajadores menos.
4. La aplicación de políticas discriminatorias en el Medio Oriente y África del Norte crea un campo de juego desigual reduciendo la competencia entre las empresas. Por ejemplo, las empresas con profundas conexiones políticas en Egipto reciben menos inspecciones fiscales por parte de funcionarios del gobierno.

Teniendo en cuenta que estas políticas cuestan puestos de trabajo, ¿Por qué continúan vigentes?

Las políticas de la región a menudo han sido capturadas por un puñado de empresas con conexiones políticas que crearon privilegios en lugar de puestos de trabajo. Si bien el problema es regional, nos centramos en Egipto y Túnez. En ambos países, las empresas con conexiones políticas son empresas que son manejadas o son propiedad de hombres de negocios que bien controlan un alto cargo político en el gobierno o un partido en el poder, o cuyos activos han sido confiscados en el 2011 debido a que eran propiedad de una antigua familia gobernante.

“Trabajos o privilegios” considera que las actividades de las 469 empresas con conexiones políticas en Egipto y 215 empresas conectadas en Túnez se han generalizado en todos los sectores económicos. Y estos fueron los sectores que obtuvieron generosos privilegios políticos.

Por ejemplo, el 45% de las empresas conectadas en Egipto operan en industrias intensivas en el alto consumo de energía en comparación con sólo el 8% de todas las empresas manufactureras. ¡Las subvenciones a la energía conducen a privilegios en lugar de puestos de trabajo!

Por otra parte, el 43% de los sectores con al menos una empresa conectada en Túnez están protegidos contra la entrada extranjera en los sectores de servicios en comparación con sólo el 14% de los sectores no conectados.

Cuando los aranceles comenzaron a disminuir en Egipto, los obstáculos técnicos no arancelarios para importar aumentaron. Estas barreras no se impusieron al azar: el 71% de las empresas con conexiones políticas, pero sólo el 4% de todas las empresas venden productos que están protegidos de la competencia extranjera por barreras no arancelarias (The Economist: Friends in High Places).

Los privilegios suprimen la dinámica necesaria de las empresas para crear empleos. En Egipto hay menos Startups en sectores dominados por empresas con conexiones políticas a pesar de los generosos privilegios en estos sectores. La conclusión es que, cuando una empresa conectada políticamente entra en un sector no conectado en Egipto, la disminución del empleo alcanza los 1,4 puntos porcentuales al año.

¿A dónde llegaremos desde este punto?

La respuesta simple es: reformar las políticas que privilegian a unas pocas empresas conectadas a expensas de los millones de trabajadores y empresarios no conectadas. Pero, ¿cómo pueden estas políticas reformarse en contra del interés de algunos beneficiarios influyentes? ¿Qué se necesita para crear instituciones que salvaguarden la competencia? ¿Cuál es el papel de los ciudadanos en las instituciones que se supone deben proteger la competencia?

Este post apareció por primera vez en el blog del Banco Mundial para el Desarrollo Futuro.

Autor: Marc Schiffbauer es economista en la Unidad de la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para la región de Oriente Medio y Norte de África.

Fuente del artículo (original en inglés):

http://forumblog.org/2014/12/how-political-favours-hinder-economic-growth/?utm_content=buffer5e83e&utm_medium=social&utm_source=facebook.com&utm_campaign=buffer

La política del drawback: desnudando la ineficiencia del sector privado

Que la CGTP, el SUTEP o los trabajadores del sector público anuncien una marcha en defensa de los derechos laborales, no llama la atención casi a nadie. Pero que un gremio empresarial anuncie una marcha por las calles para defender sus legítimos derechos, realmente es una noticia que no podría pasar desapercibida.

Dos casos me vienen a la memoria.

El primero ocurrió en octubre de 1987, cuando el ex presidente Alan García quiso estatizar la banca privada durante su primer gobierno. Esto motivó la movilización liderada por Francisco Pardo Mesones, entonces Presidente de la Asociación de Bancos y dueño del hoy extinto Banco Mercantil. La marcha logró convocar las muestras de solidaridad de buena parte de la ciudadanía por lo que el gobierno tuvo que retroceder de implementar la medida propuesta. Posteriormente, Pardo Mesones fue un protagonista político relevante en el Congreso y el BCR hasta mediados de los noventa.

Un segundo caso, estuvo a punto de ocurrir en septiembre de 2008, justo cuando se desataba la mayor crisis internacional desde los años 30. En aquel momento, José Luis Silva Martinot, presidente de la Asociación de Exportadores (ADEX) anunció, que ante la falta de diálogo de parte del gobierno ellos iban a realizar una marcha para exigir al Ministro de Economía, Luis Valdivieso que atienda su demanda de aumentar el porcentaje de Drawback de 5% al 8% del valor de las exportaciones. Esto contradecía la propuesta del MEF que era exactamente lo opuesto: eliminar el drawback pues esta medida constituía un costoso subsidio otorgado a cerca de 1400 exportadores de diversos sectores no tradicionales (agrícola, textiles, pesca, químicos, entre otros). No era viable que si el costo de los aranceles a los insumos importados se calculaba entre 1 a 2% y el drawback era del 5%, era claro que había un exceso de recursos otorgados al subsector. La respuesta de Martinot señaló lo siguiente:

"[...] si una empresa exportadora paga como 1% de aranceles y recibe como 5% de drawback, no podemos decir que hay un aprovechamiento. Simplemente esa empresa está utilizando el drawback para ser más competitiva, pues tiene que asumir sobrecostos que pueden llegar al 80%"

Y aquí es donde comienza lo interesante. El discurso recurrente de la ineficiencia y los sobrecostos que ha enarbolado el sector en cuestión.

La cantaleta de los sobrecostos

El discurso de los sobrecostos apuntados por ADEX ha sobrevivido asombrosamente hasta hoy. De acuerdo con este gremio, los sobrecostos provienen de al menos tres fuentes: los excesivos impuestos pagados por los empresarios del sector, la falta de infraestructura y los sobrecostos laborales. Este discurso ha vuelto a ser esgrimido con ferocidad para hacer frente al reciente Decreto Supremo 312-2014 emitido por Alonso Segura, el actual Ministro de Economía, que pone a cero el arancel de más de 1800 partidas arancelarias y por lo tanto deja sin sustento la existencia de la política del Drawback. De hecho, el ministro ha tenido que retroceder.

Pero, curiosamente, este subsector ha sido uno de los más favorecidos por el Estado en las tres dimensiones señaladas. Veamos:

Con respecto al componente de infraestructura, con un costo total que supera los mil millones de dolares, el gobierno ha habilitado más de 144 mil has áreas agrícolas a través de grandes proyectos de irrigación como el de Chavimochic orientados casi exclusivamente para los medianos y grandes empresarios que operan en esta actividad productiva. Esta importante política, aunque positiva desde el punto de vista de la producción, ha generado un fenómeno de concentración de la tierra que incide en un aumento de la desigualdad en el país donde el ganador supremo es la costa. De acuerdo con LRA155, el último Censo Agropecuario del 2012 revela que el 1% de las unidades productivas acaparan la tercera parte de las tierras ubicadas en esta región natural. La importancia de este fenómeno radica en que el caso peruano verifica una observación bastante precisa que realiza Morley en su estudio de la desigualdad en América Latina:

"En América Latina los patrones de asentamiento eran completamente diferentes [a los observados en Norte América]. En primer lugar, la tierra no se puso a disposición de pobladores, sino que más bien estaba reservada por el Estado o regalado en grandes extensiones a unos pocos afortunados. Para asegurar una fuente de mano de obra con salarios suficientemente bajos para garantizar un excedente explotable, algunos países recurrieron a la esclavitud, otros a una variedad de sistemas de peonaje que ataban a los campesinos a la tierra." (pág. 64)

En la actualidad, el Estado ya no regala tan escandalosamente las tierras a los "pocos afortunados". Pero que lo hace a precio regalado, lo hace. Así tenemos que es el Estado uno de los principales agentes promotores de la desigualdad de activos (tierra) en nuestro país.

En lo tocante a la tributación, quiero destacar dos conceptos. El primero es el drawback -la restitución de los derechos arancelarios-, y el segundo el aporte tributario neto del sector. En lo referido al primer concepto, tenemos que la presión que ejerció Martinot a fines del 2008 resultó ser un éxito pues el gobierno decretó un aumento considerable del drawback de 5% a 8% que fue efectivo durante todo el 2009. Este beneficio se redujo a 6.5% durante el 2010 para luego restablecerse en 5% desde el 1 de enero de 2011. En términos monetarios, los datos de la SUNAT al 2012 revelan que el costo total del drawback ascendió a 863 millones de nuevos soles equivalentes a un 0.17% del PBI de ese año. Aproximadamente un 13% de estos recursos es aprovechado por el sector agroexportador que analizamos.

¿Cuál ha sido el resultado de esta política? Es difícil saberlo si primero no contamos con los Estados Financieros de todas las empresas que resultaron beneficiarias de esta política. Pero los resultados de una encuesta realizada por el propio Adex a una muestra representativa de los miembros de su gremio anotó cuál sería el efecto esperado entre ellos ante una eventual eliminación de este subsidio: un 43.6% señaló que operaría con pérdidas, un 43.2% reportó que caerían sus ventas, mientras que un 14.3% dijo que dejaría de exportar. Queda claro que el drawback constituye un subsidio clave para la supervivencia de los eficientes capitalistas de este sector.

Un segundo concepto a explorar es el del aporte tributario del sector. Para esto, un estudio realizado por CEPES ha demostrado que el sector agrícola recibe más de lo que aporta. El 2012, su presión tributaria fue la más baja de todos los sectores productivos alcanzando el 2.1% de su respectivo PBI en contraste con el 11.5% de la construcción y el 29.1% de la minería. Un dato más contundente es que -según el estudio revisado- el Estado terminaría devolviendo entre el 50 y 60% del monto total de impuestos (aranceles, IGV, IR e ISC) pagados por el sector. Podemos concluir que en términos netos, el subsector agroexportador es el engreído del Estado, en contraste con los productores agrícolas microempresariales.

Finalmente, respecto al aspecto laboral, no se sostiene el argumento de la persistencia de los sobrecostos, toda vez que existe un régimen especial diferenciado del general que se viene aplicando desde octubre de 2002. El siguiente cuadro resume las ventajas del régimen agrario que le ha concedido el Estado a los agroexportadores:

Este régimen que se estimaba temporal, ha sido extendido hasta el 2021. Esto en buena cuenta significa que el sector continuará gozando de un ahorro significativo de recursos a costa de los derechos de los trabajadores agrícolas que se encuentran en una categoría menor que el general.

Aquí es donde valoro en perspectiva la respuesta a la pregunta que motivó escribir este artículo. En mi opinión, me queda meridianamente claro que existe una alianza beneficiosa (ojo, que no digo mutua o al menos equilibrada) entre el Estado y el sector agroexportador. Lo mismo no se puede decir entre los empresarios de este sector y los trabajadores dada la persistencia de continuar con un régimen laboral marcadamente inferior al observado en el régimen general. Lo más dramático del caso es que ADEX recientemente pidió rebajar aún más los estándares legales para el factor trabajo en su sector, algo que de definitivamente debería ser rechazado frente a toda la ayuda monetaria directa que ellos continúan percibiendo.

Otra ruta al desarrollo es posible

¿Conviene quitarles de plano el subsidio rotulado como drawback a los agroexportadores? Mi respuesta es si y no. Esto pasa por reevaluar lo que entendemos como acuerdo tripartito para el desarrollo del sector agroexportador. En efecto, este sector se encuentra afrontando un grado de competencia probablemente más salvaje y competitivo que hace treinta años por la reciente proliferación de Tratados de Libre Comercio que nuestro país ha aceptado sin mayor oposición y reflexión. Esto le ha permitido a los países más adelantados expandir sus fronteras de innovación y producción en beneficio de sus propios productores agrícolas. De esta manera, países como los Estados Unidos y la China, por ejemplo, destinan gran cantidad de recursos en la forma de subsidios para hacer más competitivos los productos de sus agricultores en el concierto del comercio internacional. La gran diferencia es que estos subsidios se destinan principalmente a premiar el aumento de productividad (subsidio específico) antes que subsidios al valor de sus exportaciones (subsidio ad valorem).

Lo anterior sería una diferencia crucial con el tipo de beneficio otorgado a los agroexportadores de nuestro país. Lo que le estaría ocurriendo a nuestros empresarios, con la naturaleza que ha adquirido el drawback, es que estos se vuelven ineficientes en la producción al depender excesivamente de los subsidios ad valorem. En este esquema, para una empresa cualquiera le resultará sencillo absorber el subsidio como parte de sus utilidades en lugar de pasarlos a los consumidores en la forma de una reducción de precio. Por ello, queda claro que la política del drawback se ha convertido en un disfraz de la ineficiencia del sector agroexportador.

Por ello, mi opinión es que el drawback debería ser eliminado, en un proceso que debería ser gradual y pasar de allí a un sistema de incentivos a la competitividad e innovación (subsidios específicos). De esta manera, sólo se estaría premiando a los productores más eficientes y que realmente realizan un aporte al desarrollo del sector. Estos incentivos deberían sin embargo estar condicionados a la aceptación de un régimen laboral que genere empleo digno.

Opino de esta manera porque no considero correcto que se siga premiando la ineficiencia del sector agroexportador a costa de los derechos laborales de quienes trabajan en este sector. Si los primeros son beneficiados por el Estado y se permiten sobrevivir manteniendo un estatus económico rentable con los recursos públicos recibidos, estos deben estar condicionados a la creación de un empleo digno. No es posible que sigamos incluyendo a los trabajadores en cuanto a sus demandas sociales por la vía de la dádiva del Estado.

Tampoco es correcto que se siga distrayendo recursos tributarios aportados por otros sectores productivos para premiar un sector que trabaja con un subsidio ineficiente. Si el país apuesta por el desarrollo de este sector, este debería basarse en la innovación y el progreso tecnológico, no en la dependencia de recursos públicos escasos que son aportados por sectores que denotan mayor eficiencia productiva. En ese esquema, el acuerdo debe también considerar la creación de un empleo digno antes que un empleo de segunda categoría, que concibe que la dádiva social sea la forma adecuada de superar la pobreza.

El acuerdo nacional debe ser equitativo y justo entre los tres actores del desarrollo destacados: el trabajador, el empresario agroexportador y el Estado. Creo que es posible obtener un mayor retorno sobre el valor de estos recursos destinados como subsidios si fueran transformados en incentivos a la innovación productiva en el sector que incorpore un empleo digno para sus trabajadores.

Rescatando al sector privado

En el Perú, a diferencia de los países desarrollados, las APPs y las OxIs son el último grito de moda en políticas públicas diseñadas para rescatar al sector privado con recursos del Estado. Esta no es por supuesto, la primera vez que el Estado peruano está planificando ejecutar semejante aberración a la teología del libre mercado (recordemos el salvataje al Banco Latino). Pero, sinceramente, espero que esta sea la última vez que ejecute algo parecido. 

Lo cierto es que la reciente votación en mayoría lograda por el Congreso a favor del Proyecto de Ley 3690, por el que se propone "medidas para promover el crecimiento económico" se constituiría en uno de los esfuerzos más grandes y escandalosos del sector privado para favorecerse de los ingentes recursos acumulados por el Estado por lo menos en la última década. 

Todo este proceso por supuesto, se encuentra velado ante la opinión pública al confluir dos discursos interesados en capturar los recursos frescos que tiene custodiados el Tesoro peruano. El primero de ellos, el discurso de la crisis internacional y la "tramitología" o "permisología". De acuerdo con este discurso, es el Estado con sus trámites, reglamentos y permisos el culpable de que la economía no pueda seguir creciendo. El segundo de los discursos, es que el Estado descentralizado hasta la fecha es ineficiente y corrupto para ejecutar recursos y bajar la pobreza; por lo tanto, lo más conveniente es que el sector privado con su presunta eficiencia y efectividad asuma los roles del Estado en los que este es claramente ineficiente. 

Explicaré con más detalle porque estos discursos son falsos y como es que ahora se intenta capturar el Estado de una manera limpia, estética y sin mayor aspaviento frente a la sociedad desinformada.

"Me sobreendeudo, pero soy eficiente"

De acuerdo con las cifras proporcionadas por el BCR, desde el 2do trimestre de 2013, el nivel de endeudamiento de mediano y largo plazo del sector privado ha crecido muy por encima del correspondiente nivel de endeudamiento del sector público. Las cifras, que representan miles de dólares nos dicen que a junio del presente año el sector privado tiene un nivel de endeudamiento con el sector externo que supera al sector público en más de 7.3 mil millones de dólares. Esto ha hecho que el endeudamiento del sector privado alcance a representar el 15.5% del PBI nacional. Si le añadimos el endeudamiento de corto plazo que es prácticamente el 100% por cuenta del sector privado tenemos que la deuda externa privada total a mediados de 2014 representa el 18.6% del PBI.

El sector público, por su parte, ha hecho su trabajo disciplinadamente desde los años noventa. Luego de ordenar las cuentas públicas y reinsertarse al sistema financiero internacional, el tótem del equilibrio fiscal se ha mantenido incólume como herramienta central de la gestión pública, a pesar de los altos costos de la corrupción y de las ineficiencias del que adolece nuestra precaria institucionalidad pública. Esto le ha permitido reducir las presiones propias del sistema financiero internacional ante la sostenibilidad en el manejo de la deuda externa pública. Con datos a junio de 2014, la deuda pública representa apenas el 9.8% del PBI.

Sin embargo, el rápido aumento del endeudamiento privado se ha convertido en un problema que ha llamado la atención a los organismos multilaterales como el BID. El presidente de esta organización, Luis Alberto Moreno, declaró que enfrentamos una situación que no es de urgencia, pero que si merece un llamado de atención para que las autoridades aborden esta problemática "sobre todo de las medianas y grandes empresas, que han recurrido a los mercados externos".

No es de extrañar entonces que uno de los más críticos neoliberales de nuestro medio se haya escandalizado al advertir que el sector privado se ha sobreendeudado tanto recientemente, revelando un crecimiento económico bastante "burbujito", por decir lo menos, en los últimos cuatro años. Sinceramente, este discurso de que el sector privado es eficiente, con estos resultados, deja mucho que desear. Es el propio Dionisio Romero Jr el que ha salido a la palestra a moderar la gravedad del problema al declarar que "No diría que ha habido sobreendeudamiento, lo que ha ocurrido es una reducción en el crecimiento económico y esto hace más difícil a los empresarios de todo tamaño [...], poder cumplir con sus obligaciones".

"Como soy eficiente y tu no, dame la plata"

Como ya lo afirmé más arriba, en este discurso de la crisis y el paquete de reactivación económica, el culpable de la situación siempre es el Estado. Siempre debe ser el Estado, lo que deja como alternativa positiva al sector privado. En efecto, como no dudarlo si el diagnóstico del título II del Dictamen de la Comisión de Economía realizado sobre el P.L. 3690/2014-PE señala lo siguiente:

"La propuesta de incorporar a ciertas entidades del Gobierno Nacional dentro de los alcances de la Ley Nro 29230, Ley que impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado, obedece a la necesidad de impulsar la ejecución del presupuesto asignado toda vez que el promedio de su ejecución no bordea ni el 20%. 

Entre los ministerios involucrados en esta propuesta, se encuentran los de Educación (32%), Salud (9%), Agricultura y Riego (6%), Orden Público y Seguridad (12%), por lo que se ha propuesto que estos podrán disponer de un esquema que les permita agilizar la ejecución de sus proyectos de inversión pública con participación privada tanto en la etapa de concurso como en la etapa de ejecución, sobre todo en los sectores que tienen un mayor impacto económico y social." (pág. 33)

"[...] además de los cuatro ministerios inicialmente involucrados en la propuesta, también se incluya al sector turismo, a fin de revertir la tendencia de baja ejecución del presupuesto asignado a proyectos de inversión en este campo y dar mayor impulso al desarrollo de la infraestructura turística a nivel nacional." (pág. 35)

Lo mismo se asegura en el título III del mismo dictamen cuando se señala:

"La inversión privada en electricidad, en los últimos diez años ha tenido un incremento exponencial, el mismo que no guarda relación con la inversión realizada por las empresas públicas, por lo que es necesario impulsar medidas que reactiven este nivel de inversión.

A pesar del crecimiento, en los últimos 20 años, el índice de electrificación rural aun se encuentra en niveles bajos considerando las proyecciones que se tienen hasta el año 2016." (pág. 39)

"Frente a esta situación, la propuesta del Poder Ejecutivo, tiene por objeto establecer las condiciones que permitan la promoción y la eficiencia de las empresas del Estado, vinculadas al ámbito de la energía eléctrica, sobre todo estimulando la inversión privada, que iría entre el veinte por ciento (20%) al cuarenta y nueve por ciento (49%) del capital social con derecho a voto a través del mercado de valores. Con esta propuesta se mantiene al Estado como accionista mayoritario de dichas empresas. "(pág. 40)

Con respecto a estas dos cuestiones, es preciso señalar lo siguiente:

En primer lugar, la lenta ejecución de los sectores Salud, Educación, Agricultura e Interior resultan por decir lo menos, sospechosas. No es posible que a estas alturas del año los sectores hayan ejecutado en promedio alrededor del 20% de su presupuesto. Revisando las cifras de ejecución de inversiones al último mes disponible (septiembre) queda claro que estos datos no representan la realidad actual. Queda por descartar la hipótesis que los datos correspondan a la fecha en que se presentó el proyecto de ley, esto es, el 28 de julio del presente año. Sin embargo, revisando los informes de Mayo, Junio y el propio mes de Julio vemos que los datos del dictamen no corresponden con ninguno de los sectores, excepto Salud que muestra 9% de ejecución para el mes de Mayo coincidiendo con el dato provisto por el Dictamen.

Los ministerios priorizados por el proyecto del Ejecutivo para el mecanismo de OxI se encuentran en manos de economistas altamente calificados. Al parecer, estas cualidades no han sido suficientes para hacer más eficiente la ejecución. A duras penas han podido replicar los montos de inversión del año anterior, lo que queda claro es insuficiente para las demandas siempre crecientes de la sociedad. Pareciera que habría habido una suerte de concertación para restringir la inversión pública con la finalidad de ayudar a evidenciar el discurso de incapacidad del Estado para ejecutar sus recursos. Economistas de la talla como Waldo Mendoza se preguntaba en el mismo sentido porqué el gobierno seguía con una política fiscal tan restrictiva justo en un periodo de desaceleración económica que demanda un mayor ritmo de gasto fiscal. De esta manera, se da pie al objetivo real que es materia del proyecto de ley, esto es, a redirigir dichos recursos hacia las APP y las Obras por Impuestos (OxI). La razón de ello sería como ya lo expliqué mas arriba, la necesidad de recursos frescos de parte del sector privado para mejorar su posición de endeudamiento que ha afectado al crecimiento económico. He ahi, las razones internas del decrecimiento económico. Estamos pues, frente a un decrecimiento inducido por el MEF.

La pregunta que cabe aquí es, ¿Se otorgarán todos estos recursos y facilidades de manera temporal o será más bien un negocio de mediano plazo? Para esto sería bueno explorar algunos de los riesgos que el Banco Mundial señala expresamente con respecto a la implementación de estas políticas, que se añadirían a los riesgos propios de hacer las cosas a la tole tole. Sólo quiero destacar tres de ellas: la primera, el problema de incurrir en costos más altos en el diseño e inversión que en los procesos tradicionales de licitación pública. Luego, se encuentra la observación que la empresa privada sólo cumplirá las metas y servicios a los que se comprometerá por escrito en el contrato respectivo. Esto implica que si por ejemplo, una empresa X se compromete a atender a 2 millones de personas con una determinada enfermedad cada año, por ninguna razón realizará un mayor número de servicios si existiera un fenómeno imprevisto que incrementara la demanda por este servicio específico. No serán pequeñas las disputas legales y juicios al Estado, en caso de emergencia nacional ante un caso específico. Finalmente, relacionado con lo anterior, queda el tema de la reglamentación y qué organismo del Estado asumirá la supervisión a escala nacional y local de la provisión de los servicios vía APPs. No tiene sentido en este escenario de proliferación de APPs un fortalecimiento de la Contraloría, sino más bien la creación de otras instancias que cumplan con el rol de fiscalización.

En segundo lugar, me parece desproporcionado comparar como lo hace el dictamen de la Comisión de Economía, la rentabilidad de las empresas públicas eléctricas frente a las empresas del sector privado. Esto es así, porque muy aparte del rol público que asumen las empresas públicas por naturaleza propia, la Constitución de 1993 con su respectivo ordenamiento jurídico les otorga la preferencia a las empresas privadas para expandir sus operaciones allí donde lo considera rentable. Al mismo tiempo, el Marco Macroeconómico Mutianual exige a las empresas públicas cumplir con determinadas metas de provisión de recursos para el Tesoro Público lo que en la práctica involucra que las empresas públicas se vean limitadas de reinvertir sus utilidades para incrementar operaciones y por lo tanto su cobertura. En otras palabras, a pesar de las limitaciones legales impuestas a las empresas públicas, en contraste con las empresas privadas que se les otorga todas las facilidades, las primeras obtienen utilidades cumpliendo su rol público en beneficio de los ciudadanos que se encuentran incluso fuera del ámbito urbano.

La pregunta entonces en esta instancia no es tanto cómo las empresas públicas se verán beneficiadas por la incorporación de capital "fresco" de parte de las empresas privadas, sino al revés. Cómo las empresas privadas expandirán y mejorarán sus operaciones subvencionadas por la eficiencia lograda por las empresas públicas.

"¿Eficiente yo?, ¡Por favor!"

¿Cuán eficientes son las ejecuciones actuales de las APPs? El argumento central por el que el Gobierno apela a utilizar este tipo de mecanismo es que el sector privado sabe hacer las cosas con mayor calidad y con mayor eficiencia que lo que puede hacer el sector público. Antes que evaluemos los datos para responder a esta pregunta, primero habría que evaluar cuales son las dimensiones de los recursos comprometidos por este mecanismo a la fecha. De acuerdo con el Reporte Presupuestal de Septiembre de 2014 del MEF (pág. 22), el monto total asciende a 3850 millones de nuevos soles. Este presupuesto equivale, soles más, soles menos, al PIM del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

El porcentaje de ejecución de estos proyectos es, comparativamente muy similar a lo mostrado por los sectores que supuestamente se pretende beneficiar con este mecanismo: 44% del PIM. Descubrimos entonces que no existen diferencias significativas entre uno y otro sector a la hora de comparar el ritmo de ejecución de inversión pública. Probablemente, el problema de la baja ejecución durante el año tenga factores explicativos distintos a los esgrimidos por el proyecto de ley, pues es bien sabido que generalmente hacia el último trimestre del año es que se desembalsan las inversiones públicas a nivel nacional.

A manera de conclusión

El reciente informe Doing Business del Banco Mundial señala que el Perú se encuentra como el segundo país, después de Colombia, donde es más fácil hacer negocios en América Latina. Creo que el Estado peruano ha hecho bastante en ese sentido, no sólo para mantener una férrea disciplina fiscal y por tanto hacer atractivo el entorno para las inversiones privadas en el país. 

No obstante, considero inoportuna la falta de debate informado (con impactos medidos) sobre quienes serán los beneficiarios reales de lo que el actual gobierno de nuestro país ha venido preparando para mejorar los índices macroeconómicos. 

No me opongo a que se prueben nuevos esquemas de inversión público privada cuando su objetivo es beneficiar a la sociedad en su conjunto. No obstante, si me opongo a la necesidad de introducir esquemas deformados de asociatividad público privadas cuando las razones para su uso son distintas que las de mejorar las condiciones de vida y la calidad de los servicios públicos para los ciudadanos de mi país. Y sobre todo, desmantelando lo poco de Estado que aún tenemos.

Una cuestión que queda por esclarecer es, que empresas privadas serán beneficiarias de este shock de recursos públicos via APPs. Resulta indicativo que exista una disputa entre la CONFIEP, ADEX y la SNI por cuestiones que en el fondo, merecen ser tomadas en cuenta. La repartición del ingreso debe ser considerada óptima para la multiplicidad de intereses y actores que entran en juego en el gran debate de presupuesto que se cerrará este fin de mes.